Pubblicato il 20/02/2026

N. 00522/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02417/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2417 del 2025, proposto da Associazione Ialite Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Benedetta Caruso, con domicilio come da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di San Gregorio di Catania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Luca Ardizzone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

di: Società Cooperativa Sociale Esperia 2000, in proprio e nella qualità di mandataria dell’ATI con Sirio Società Cooperativa Sociale, e Sirio Società Cooperativa Sociale, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento,

previa misura cautelare,

- della determina dirigenziale n. 1158 del 7 ottobre 2025, di aggiudicazione definitiva nei confronti dell’ATI Cooperativa Sociale Esperia 2000 - Sirio Società Cooperativa Sociale;

- dei verbali di gara nella parte in cui ammettono L’ATI Cooperativa Sociale Esperia 2000 - Sirio Società Cooperativa Sociale e nella parte in cui propongono l’aggiudicazione nei suoi confronti;

- di ogni altro provvedimento antecedente o successivo comunque connesso, presupposto o consequenziale;

nonché per la dichiarazione di inefficacia del contratto stipulato e per il conseguimento dell’aggiudicazione e del contratto, dichiarando sin d’ora la disponibilità a subentrare nel contratto stipulato;

nonché per il risarcimento di tutti i danni subiti a causa della mancata aggiudicazione, sia in termini di danno emergente che di lucro cessante.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di San Gregorio di Catania;

Visti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2026 il dott. GO SP e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato via PEC il 6 novembre 2025 e depositato il 18 novembre 2025, l’Associazione ricorrente ha impugnato gli atti in epigrafe, afferenti una procedura negoziata senza bando, indetta dal Comune resistente ai sensi dell’art. 50, comma 1, lett. e) , del D. lgs. 36/2023, per l’affidamento del servizio di assistenza domiciliare ad anziani, disabili e famiglie svantaggiate, della durata di 36 mesi, con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, per l’importo pari a € 492.784,77 oltre IVA (procedura CIG B7591016FA).

Affida il ricorso ai seguenti motivi.

1. Violazione e falsa applicazione degli artt. 99, comma 2, e art. 17, comma 5, del d.lgs. 36/2023, dell’art. 17 della lettera di invito, e del principio di par condicio ; eccesso di potere per sviamento; illogicità; contraddittorietà. L’ATI aggiudicataria sarebbe priva dei requisiti di cui all’art. 17 della lettera di invito, avendo operato presso il Comune di Siracusa esclusivamente in regime di accreditamento e non tramite contratti d’appalto; inoltre, nessuno dei servizi espletati raggiungerebbe singolarmente la soglia di valore richiesta.

2. Grave illecito professionale; falsa o reticente dichiarazione circa il possesso dei requisiti tecnico-professionali; violazione e falsa applicazione dell’art. 98, comma 3, lett. b) , D. lgs. 36/2023, dei principi di lealtà, trasparenza e correttezza, e del principio di autoresponsabilità; eccesso di potere per sviamento, illogicità, contraddittorietà, e difetto di istruttoria. L’aggiudicataria avrebbe autocertificato il possesso dei requisiti di capacità tecnica richiesti dall’art. 17 della Lettera di invito, omettendo però di precisare che tutti i servizi elencati presso il Comune di Siracusa sarebbero stati espletati in regime di accreditamento, e non in forza di contratti d’appalto formalmente aggiudicati, ciò integrando una condotta reticente e fuorviante, volta ad ottenere indebitamente l’ammissione alla procedura di gara pur in assenza dei requisiti tecnici prescritti, prevista dall’art. 98, co. 2, lett. b) , D. lgs. 36/2023 quale illecito professionale grave.

3. Violazione della lex specialis , del principio di immodificabilità dell’offerta economica, dell’art. 101, comma 1, D. lgs. 36/2023 (divieto di soccorso istruttorio sull’offerta economica), dei principi di par condicio dei concorrenti e di imparzialità e buon andamento ex art. 97 Cost.; eccesso di potere per sviamento, illogicità, contraddittorietà, e difetto di istruttoria. L’ATI controinteressata, in sede di offerta economica, avrebbe indicato, nella cella riservata al ribasso percentuale, il numero “14.898”, e la Commissione di gara avrebbe – in assenza di certezza in merito alla reale volontà dell’offerente – illegittimamente manipolato l’offerta economica dell’ATI odierna controinteressata, interpretando tale valore numerico “14.898” come un ribasso del 50%, anziché considerarlo un ribasso del 14,898% o, in alternativa, ritenendo l’offerta come indeterminata e quindi inammissibile; in subordine, tale importo avrebbe dovuto essere ritenuto un ribasso del 14,898 %, e non del 50%.

4. In subordine: violazione e falsa applicazione dell’art. 110 D. lgs. 36/2023, e dei principi di correttezza, trasparenza e parità di trattamento; eccesso di potere per sviamento, ingiustizia, e difetto di istruttoria. Parte ricorrente, per il caso in cui venisse ritenuta legittima l’ammissione alla procedura del RTI odierno controinteressato, deduce l’illegittimità del provvedimento di aggiudicazione per un ulteriore motivo: la stazione appaltante avrebbe omesso di avviare la verifica di anomalia dell’offerta, nonostante l’aggiudicataria avesse indicato un costo della manodopera (€ 425.151,00) significativamente inferiore a quello stimato dall’amministrazione (€ 458.404,44), nonostante la giurisprudenza abbia avuto modo di chiarire che, sulla base del combinato disposto degli artt. 41, comma 14, 108, comma 9, e 110, comma 1, del d.lgs. 36/2023, per l’operatore economico che applichi il ribasso anche ai costi della manodopera, la conseguenza non sia l’esclusione dalla gara, ma l’assoggettamento della sua offerta alla verifica dell’anomalia.

Si è costituito in giudizio il Comune intimato, resistendo al ricorso e chiedendone il rigetto.

La difesa comunale:

- ha sostenuto la piena legittimità del proprio operato, evidenziando di aver correttamente applicato il principio del favor partecipationis , di aver ritenuto equiparabile il servizio svolto in regime di accreditamento a quello svolto mediante contratto di appalto, di aver interpretato la volontà dell’offerente in merito al ribasso economico e di non essere tenuta a una verifica di anomalia in assenza di elementi concreti di incongruità;

- ha dedotto la carenza di utilità dell’istanza cautelare, stante la proroga del servizio al gestore uscente, disposta, con determinazione dirigenziale n. 502 del 24 novembre 2025, per un periodo massimo di sei mesi, sul presupposto della sospensione dell’aggiudicazione della stipulazione del contratto fino alla decisione dell’istanza cautelare o, ricorrendone le condizioni, fino alla decisione del ricorso ai sensi dell’art. 18, comma 4, del D. lgs. 36/2023.

Parte ricorrente ha replicato, insistendo sulle proprie argomentazioni e sottolineando come l’amministrazione stessa avesse avviato e poi sospeso fino all’esito del giudizio (con nota n. prot. 23758 del 14 novembre 2025 – doc. 15 di parte ricorrente) un procedimento di autotutela, con ciò riconoscendo implicitamente la fondatezza delle censure.

All’udienza camerale del 4 dicembre 2025, parte ricorrente ha rinunciato all’istanza cautelare a fronte della fissazione della trattazione del giudizio nel merito all’udienza pubblica del 12 febbraio 2026.

All’udienza pubblica del 12 febbraio 2026, la causa è stata trattata e trattenuta per la decisione nel merito; in tale sede, in particolare, il Comune, su specifica richiesta del Collegio, ha precisato non essere ancora stato stipulato il contratto di appalto in esito all’impugnata aggiudicazione.

DIRITTO

Giova, ai fini del decidere, riassumere sinteticamente la vicenda sottesa alla controversia.

Il Comune resistente, con determinazione dirigenziale n. 588 del 20 dicembre 2024 (doc. 1 del Comune), ha indetto una procedura negoziata senza bando, ai sensi dell’art. 50, comma 1, lett. e) , del D. lgs. 36/2023, per l’affidamento del servizio di assistenza domiciliare anziani, disabili e famiglie svantaggiate, per un periodo di tre anni, da aggiudicarsi mediate criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità / prezzo.

La lettera di invito (doc. 2 di parte ricorrente) prevede, al punto 10, un importo a base d’asta di euro 492.784,77 oltre IVA, nonché, al punto 30, che «...L’importo a base d’asta riguardante le spese di gestione è pari ad € 29.796,29 oltre Iva, e su tale importo dovrà essere effettuato il ribasso percentuale che non potrà essere superiore al 50% a pena di esclusione...» .

La stessa lettera di invito prevede, al punto 17, specifici requisiti di capacità tecnica, tra cui:

a) l’esecuzione di «...almeno n. 1 servizio analogo a quello in affidamento, anche a favore di soggetti privati, effettuato negli ultimi tre anni solari (2022/2023/2024) antecedenti la data di indizione della procedura di gara, per un importo minimo di € 492.784,77 I.V.A. esclusa. A tal fine l’operatore economico fornirà la specifica del servizio effettuato, con indicazione del rispettivo importo, date e destinatario...» ;

b) di «...Avere gestito negli ultimi 5 anni solari (2020/2021/2022/2023/2024) e per almeno 24 mesi continuativi minimo n. 2 servizi di assistenza domiciliare o analoghi in Convenzione con Enti pubblici con Contratto di Appalto...» .

All’esito della procedura, con l’impugnata determinazione dirigenziale n. 423 del 3 ottobre 2025 (pubblicata con numero generale n. 1158 del 7 ottobre 2025, come da certificato di pubblicazione – pag. 5 del doc. 1 di parte ricorrente), il servizio è stato aggiudicato al costituendo RTI odierno controinteressato, che ha ottenuto il punteggio di 100/100, mentre l’odierna ricorrente si è classificata al secondo posto, con un punteggio di 98,26/100 (verbale n. 4 – doc. 8 di parte ricorrente).

Tanto premesso, la domanda annullatoria contenuta nel ricorso è fondata e merita accoglimento sotto l’assorbente profilo della carenza del requisito specifico, richiesto dalla lettera di invito, della effettuazione di almeno due servizi di assistenza domiciliare o analoghi per almeno 24 mesi continuativi «...in Convenzione con Enti pubblici con Contratto di Appalto...» .

Ora, seppure la locuzione contenuta nel passo sopra riportato della lettera di invito possa, in astratto, risultare non individuare univocamente la necessità di una previa procedura di evidenza pubblica, richiedendo la sola stipula di un contratto di appalto, le argomentazioni di parte ricorrente colgono comunque nel segno nella parte in cui assumono che non risulta che il servizio indicato quale requisito da parte del RTI odierno controinteressato avesse, quale suo presupposto, un contratto di appalto stipulato con il Comune di Siracusa, bensì un regime di accreditamento.

Tale circostanza non risulta contestata dal Comune ricorrente, che anzi nella memoria depositata in data 1 dicembre 2025 deduce che l’accreditamento presso un ente locale per svolgere il servizio di assistenza domiciliare possa essere equiparato all’affidamento del servizio mediante contratto d’appalto (pagg. 5-6); risulta inoltre confermata da documentazione depositata da parte ricorrente in data 2 dicembre 2025 sub 17, da cui emerge che la mandataria del RTI odierno controinteressato ha svolto servizi di assistenza domiciliare previa autorizzazione del Comune di Siracusa sulla base di un sistema di accreditamento approvato dalla Giunta Municipale.

Al riguardo, il contratto d’appalto e il regime di accreditamento costituiscono due modelli giuridicamente ed economicamente distinti: mentre il primo è un contratto a prestazioni corrispettive, stipulato in via esclusiva con un unico operatore (ordinariamente, nel caso in cui l’appaltante sia una pubblica amministrazione, mediante una procedura comparativa fra operatori economici), il secondo è un sistema in cui operatori economici, individuati mediante una procedura abilitativa (ma non comparativa fra operatori economici), vengono autorizzati ad erogare prestazioni su libera scelta dell’utente finale, senza garanzia per tali operatori di ottenere un corrispettivo predeterminato.

Né a diversa decisione potrebbe indurre l’argomentazione della difesa del Comune resistente circa una ritenuta equivalenza del servizio svolto in regime di accreditamento a quello svolto mediante contratto di appalto.

Infatti, in disparte la circostanza che una tale equiparazione viola la lettera della lex specialis della procedura, comunque essa non tiene conto della peculiare valenza di un’esperienza professionale maturata tramite contratto di appalto, che prevede la gestione di un rapporto contrattuale con la pubblica amministrazione, caratterizzato da obblighi di risultato e responsabilità dirette, che non si rinvengono con lo stesso tratto nel modello dell’accreditamento.

La scelta della lettera di invito di individuare lo specifico requisito tecnico del servizio basato su un contratto di appalto individua quindi una specifica esperienza professionale, non surrogabile dall’aver erogato i servizi sulla base del diverso regime di accreditamento, essendo principio pacifico quello secondo cui «...quando l’Amministrazione, nell’esercizio del proprio potere discrezionale decide di autovincolarsi, stabilendo le regole poste a presidio del futuro espletamento di una determinata potestà, la stessa è tenuta all’osservanza di quelle prescrizioni, con la duplice conseguenza che: a) è impedita la successiva disapplicazione; b) la violazione dell’autovincolo determina l’illegittimità delle successive determinazioni (Cons. St., sez. V, 17 luglio 2017, n. 3502)…» (Cons. Stato, Sez. III, 15 febbraio 2022, n. 1120)

La carenza del requisito tecnico in parola avrebbe quindi dovuto condurre all’esclusione dalla procedura del RTI odierno controinteressato.

La domanda annullatoria contenuta nel ricorso, assorbiti ogni motivo o censura non espressamente delibati, deve quindi essere accolta, con annullamento degli atti impugnati.

L’effetto conformativo della presente decisione comporta quindi la riedizione del potere da parte del Comune resistente, con esclusione del RTI odierno controinteressato dalla procedura e nuova aggiudicazione in favore del concorrente che risulterà aggiudicatario in forza delle specifiche regole che presiedono la procedura di cui si tratta.

Deve invece essere rigettata la domanda risarcitoria, avendo l’accoglimento della domanda annullatoria eliso il danno.

Essendo risultata l’Amministrazione resistente soccombente per la parte assolutamente prevalente del giudizio, nei suoi confronti deve essere applicato, per la regolazione delle spese, il normale criterio secondo cui esse seguono la soccombenza, venendo liquidate in dispositivo, mentre possono essere compensate in relazione al RTI controinteressato, che non si è costituito.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione IV, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto: a) accoglie la domanda annullatoria e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati; b) rigetta la domanda risarcitoria; c) condanna il Comune resistente al pagamento, in favore di parte ricorrente, delle spese di giudizio, che liquida in euro 3.500,00 (tremilacinquecento/00), oltre accessori di legge, nonché alla rifusione di quanto corrisposto da parte ricorrente a titolo di contributo unificato; compensa in relazione al RTI controinteressato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

PP EG, Presidente

GO SP, Consigliere, Estensore

Manuela Bucca, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GO SP	PP EG

IL SEGRETARIO