Pubblicato il 27/12/2025

N. 23814/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00080/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 80 del 2024, proposto da
Comune di Orta di Atella, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Gianni Maria Saracco, Severino Berardi e Fabrizio Colasurdo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Anac – Autorità Nazionale Anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Società Consortile per Azioni Acquedotti s.c.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Bruno Cimadomo e Carlo Sarro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Acerra, Comune di Casandrino, Comune di Melito di Napoli, Comune di Grumo Nevano, Comune di Qualiano, Comune di Alvignano, Comune di Castel Morrone, Comune di Cancello ed Arnone, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento, previa sospensione

a) della delibera dell'Autorità Nazionale Anticorruzione n. 530 del 15 novembre 2023, comunicata a mezzo pec in data 24 novembre 2023;

b) della comunicazione, ove occorrer possa, di avvio del procedimento di cui al fascicolo UVSC 1555/2023 ex art.13 del Regolamento ANAC sull'esercizio dell'attività di vigilanza in materia di contratti pubblici, formulata con specifica nota, nell'ambito degli accertamenti condotti dall'Autorità per presunte anomalie ed irregolarità riferite all'affidamento originario disposto dal Comune di Orta di Atella in favore della società Acquedotti s.c.p.a. e dei successivi affidamenti disposti alla medesima società dai Comuni di Acerra, Casandrino, Melito di Napoli, Grumo Nevano, Qualiano, Alvignano, Castel Marrone e Cancello ed Arnone;

c) di ogni altro atto e/o provvedimento connesso, presupposto o consequenziale, ancorché non conosciuto e, comunque, lesivo degli interessi legittimi dell'Ente ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Anac – Autorità Nazionale Anticorruzione e di Società Consortile per Azioni Acquedotti s.c.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 novembre 2025 il dott. IN US AM e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con comunicazione del 24 marzo 2023, l’Autorità Nazionale Anticorruzione ha comunicato ai Comuni di Orta di Atella, Acerra, Casandrino, Melito di Napoli, Grumo Nevano, Qualiano Alvignano, Castel Morrone e Cancello ed Arone l’avvio del procedimento di vigilanza nei loro confronti in relazione agli affidamenti in concessione del servizio idrico integrato dagli stessi disposti – a far data dal 2001 – in favore della società Acquedotti s.c.p.a., costituita con contratto rep. n. 46578 del 30 luglio 2001 dal Comune di Orta di Atella e dalla società Ottogas s.r.l. (aggiudicataria della gara indetta con bando prot. gen. n. 236 del 22 marzo 2001).

2. All’esito del contraddittorio procedimentale, con delibera 15 novembre 2023, n. 530 l’ANAC ha concluso il procedimento di vigilanza, rilevando che « gli affidamenti del S.I.I. disposti in favore della società mista preesistente Acquedotti s.c.p.a. ab origine dal Comune di Orta di Taella, concedente originario, e successivamente dai Comuni aderenti di Acerra, Casandrino, Melito di Napoli, Grumo Nevano, Qualiano, Alvignano e Castel Morrone, non risultano in linea con la normativa nazionale e comunitaria e ai principi di elaborazione giurisprudenziale in materia e si pongono, pertanto, in contrasto con i principi di libera concorrenza e di parità di trattamento tra gli operatori economici », e invitando conseguentemente i predetti enti locali a valutare « eventuali azioni a tutela dell’interesse pubblico al fine di ripristinare la gestione del servizio secondo canoni coerenti con la normativa di settore ».

3. Con l’atto introduttivo del giudizio, il Comune di Orta Atella ha impugnato la predetta delibera e ne ha chiesto l’annullamento sulla base di quattro distinti motivi in diritto.

3.1. Con il primo motivo ha lamentato l’illegittimità della delibera impugnata per « violazione di legge con riferimento agli artt. 13, comma 2, 19 e 20 del Regolamento Anac, in relazione all’esercizio dell’attività di vigilanza in materia di contratti pubblici; carenza di potere assoluta dell'Anac in riferimento ai fatti contestati nella delibera n. 530 del 15 novembre 2023 [ed] eccesso di potere per illogicità manifesta e contraddittorietà », sostenendo in sintesi:

- che l’Autorità aveva esercitato il proprio potere in relazione a vicende che non erano sottoposte alla sua vigilanza, anche in ragione dell’epoca di loro svolgimento;

- che la delibera era stata adottata « in palese violazione dei termini previsti dal Regolamento in relazione all’esercizio dell’attività di vigilanza in materia di contratti pubblici ».

3.2. Con il secondo motivo ha contestato l’atto gravato per « violazione di legge con riferimento all’art. 20, comma 3, del regolamento Anac sull’esercizio dell’attività di vigilanza in materia di contratti pubblici », notando che l’Autorità resistente aveva altresì violato l’art. 20 del Regolamento ANAC sul potere di vigilanza, omettendo di trasmettere agli enti locali interessati la comunicazione delle risultanze istruttorie prima di adottare l’atto impugnato.

3.3. Con il terzo motivo ha lamentato l’illegittimità della delibera dell’Autorità per « violazione e falsa applicazione di legge [nonché per] illogicità ovvero irragionevolezza manifesta », sostenendo l’infondatezza delle presunte criticità rilevate dall’ANAC.

3.4. Con il quarto e ultimo motivo ha contestato l’atto oggetto del giudizio per « eccesso di potere per erroneità manifesta », osservando che le notazioni svolte da ANAC nella delibera gravata in ordine al periodo di durata dei rapporti di concessione non erano idonee a inficiare la legittimità degli affidamenti ma potevano rilevare al più come ragioni di « scadenza anticipata del rapporto di concessione ».

4. In data 8 gennaio 2024, l’ANAC si è costituita in giudizio.

5. Con memoria depositata il 10 dicembre 2024, l’Autorità ha svolto le proprie difese e segnatamente:

- in via preliminare, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per « difetto di legittimazione ad agire e carenza di interesse del Comune ricorrente », sottolineando – in particolare – la natura non vincolante e non lesiva dell’atto gravato (sia per le caratteristiche proprie degli atti di vigilanza, sia perché con lo specifico atto oggetto del giudizio l’Autorità aveva rimesso ai Comuni « l’intera ed esclusiva valutazione sulla sussistenza dei presupposti per l’adozione di un provvedimento di annullamento in autotutela dell’affidamento o di altra misura idonea, tenuto conto che, nella delibera contestata, [erano state ravvisate] criticità anche in ordine alla durata trentennale del rapporto concessorio» );

- nel merito, ha argomentato sull’infondatezza di tutte le doglianze spiegate nell’atto introduttivo del giudizio.

6. In data 26 febbraio 2024 la Società consortile per azioni Acquedotti s.c.p.a. si è costituita in giudizio, evidenziando di aver proposto autonomo ricorso avverso la delibera n. 530/2023 e insistendo per l’accoglimento del presente gravame, previa riunione dei due giudizi.

7. Con memoria del 14 giugno 2025 il Comune ricorrente ha preso atto di quanto argomentato dall’Autorità circa la natura non vincolante dell’atto gravato e della sua inidoneità a spiegare effetti conformativi e, alla luce di ciò, ha evidenziato di non poter che « aderire, allo stato, al suddetto rilievo, affinché venga affermata la sopravvenuta carenza di interesse ».

8. Con memoria del 10 ottobre 2025 la Società consortile per azioni Acquedotti s.c.p.a. ha a sua volta sottolineato che – pur ritenendo fondate le censure spiegate nel ricorso – non poteva che prendere atto di quanto riconosciuto da ANAC circa la natura non vincolante, né conformativa dei pareri impugnati.

9. Con memoria depositata in pari data l’ANAC ha evidenziato che la natura non vincolante della delibera n. 530/2023 era stata già riconosciuta dalla sentenza Tar Lazio, I- quater , 3 luglio 2025, n. 13139.

10. All’udienza pubblica del 4 novembre 2025 – viste le note depositate in atti dal Comune e dalla Società consortile per azioni Acquedotti s.c.p.a. in data 28 ottobre 2025 – il ricorso è stato discusso e trattenuto in decisione.

11. Il ricorso è inammissibile per carenza di interesse.

12. Va innanzitutto ricordato in termini generali:

- che è noto che « l’interesse al ricorso quale condizione dell’azione deve essere caratterizzato dai predicati della personalità, dell’attualità e della concretezza » e che ciò significa, in altri termini, che « il risultato di vantaggio che il ricorso è finalizzato a perseguire deve riguardare direttamente il ricorrente; che l’interesse deve sussistere al momento del ricorso e persistere al momento della decisione; e che lo stesso deve essere valutato con riferimento a un pregiudizio concretamente verificatosi ai danni del ricorrente » (cfr. ex multis Tar Parma, I, 8 agosto 2022, n. 238 e Tar Lazio, I- quater , 7 novembre 2022, n. 14479 e 30 giugno 2023, n. 10962);

- che ancora di recente è stato evidenziato che « qualsiasi ricorso deve … fondarsi su un interesse ad agire; l'esistenza di tale interesse presuppone che l'annullamento dell'atto impugnato possa, di per sé, procurare un beneficio al ricorrente e tale interesse deve essere esistente ed effettivo non potendo riguardare una situazione futura e ipotetica » (cfr. Consiglio di Stato, V, 5 aprile 2024, n. 3148);

- che, inoltre, la giurisprudenza è costante nell’evidenziare che « l’interesse ad agire non solo deve sussistere ma deve essere debitamente evidenziato nella domanda, in modo che il giudice possa valutarne la sussistenza » e che « è onere della parte che agisce dimostrare la sussistenza dell’interesse a ricorrere, senza che possa in tal senso venire in soccorso il potere acquisitivo del giudice » (cfr. ex multis CGARS, 29 luglio 2020, n. 690 e Tar Catania, IV, 24 novembre 2023, n. 3562);

- che, analogamente, è stato in più occasioni evidenziato che « l’onere di fornire gli elementi di prova a sostegno della sussistenza dell’interesse al ricorso al giudice amministrativo grava sul ricorrente, concernendo una circostanza posta a fondamento della domanda di annullamento dell'atto impugnato, quale condizione dell'azione » (cfr. ex multis Consiglio di Stato, VI, 21 ottobre 2021, n. 7061).

13. Va poi rilevato, sempre in termini generali, che la giurisprudenza amministrativa è tendenzialmente costante nel ritenere che gli atti adottati dall’Autorità preposta alla vigilanza sui contratti pubblici che risultino in concreto privi di effetti costitutivi e inidonei a modificare autoritativamente la realtà giuridica (ovvero quegli atti che in sostanza si risolvono nell’espressione di un parere/giudizio sul comportamento adottato dai soggetti vigilati) non sono immediatamente lesivi per i soggetti destinatari dei provvedimenti medesimi, nella misura in cui non impongono agli enti destinatari alcun comportamento o attività necessitata, rispettando così la loro autonomia (v. – in relazione al sistema di vigilanza disegnato dalla l. n. 109/1994 – Consiglio di Stato, VI, 12 settembre 2006 n. 5317; nonché in relazione all’attività di vigilanza svolta ai sensi del d.lgs. n. 50/2016, Tar Lazio, I, 21 ottobre 2019, n. 12074 e I-stralcio, 21 gennaio 2022, n. 704), salvo il caso in cui lo specifico contenuto dell’atto di vigilanza consenta di affermarne l’idoneità dello stesso a vincolare l’attività dell’ente destinatario (cfr. Consiglio di Stato, V, 22 dicembre 2022, n. 11200).

Orientamento, quest’ultimo, ancora di recente ribadito con sentenze Tar Lazio, I- quater , 2 aprile 2025, n. 6603 e 6 giugno 2025, n. 11090, nonché I-stralcio, 30 aprile 2025, n. 8477.

14. Tanto chiarito in termini generali, nel caso di specie deve evidenziarsi:

- per un verso che dagli atti di causa emerge che l’interesse a ricorrere del Comune di Orta Atella si fonda esclusivamente sulla ritenuta natura vincolante della delibera gravata (cfr. ricorso , pagg. 10, nonché da ultimo memoria del 14 giugno 2025, pag. 4, con cui il Comune – dopo la precisazione di ANAC sulla natura non vincolante dell’atto gravato – ha ritenuto che aderendo alla prospettazione di ANAC venisse meno il suo interesse al ricorso);

- per altro verso che l’atto di vigilanza oggetto del presente giudizio – per il suo contenuto specifico – non appare in alcun modo idoneo a porre un preciso obbligo conformativo idoneo a vincolare l’ente locale ricorrente, apparendo al contrario l’atto impugnato esprimere solo una valutazione sugli affidamenti disposti nel tempo dai Comuni destinatari, accompagnata da un invito agli stessi a considerare « eventuali azioni a tutela dell’interesse pubblico »; invito che – non solo per l’utilizzo dell’aggettivo “eventuali”, ma anche alla luce del concreto contenuto della delibera – non appare idoneo a “vincolare” in alcun modo l’azione amministrativa dei destinatari, tenuto conto che – come già notato in altra sentenza della sezione che ha deciso un altro ricorso proposto avverso la medesima delibera n. 530/2023 – le osservazioni dell’Autorità lasciano ai Comuni « la possibilità di scegliere tra molte opzioni, quali sarebbero, in ipotesi, la revoca o la rinegoziazione del contratto, il recesso concordato, la riduzione del periodo di concessione del servizio o, persino, l’adozione di un motivato atto di prosecuzione del servizio alla scadenza » (cfr. Tar Lazio, I- quater , n. 13139/2023).

15. Per tutte le ragioni sopra spiegate, il ricorso va dichiarato inammissibile.

16. Le spese processuali – avuto riguardo a tutte le circostanze del caso – possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per carenza di interesse.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IN US AM, Presidente FF, Estensore

Caterina Lauro, Referendario

Dario Aragno, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

IN US AM

IL SEGRETARIO