Pubblicato il 30/03/2026

N. 05956/2026 REG.PROV.COLL.

N. 06132/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6132 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da Autostrada dei Fiori S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Arturo Cancrini e Francesco Vagnucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Arturo Cancrini in Roma, piazza di San Bernardo, 101;

contro

Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

A) per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del Decreto n. 7250 del 21.3.2022 del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, di approvazione del progetto esecutivo degli “Interventi compensativi Galleria Montezemolo – Impianto di spegnimento automatico incendi”, nella parte in cui, in relazione alle somme a disposizione per la voce di spesa B.1 “Fornitura impianto di mitigazione incendio”, stabilisce che “l'importo proposto pari ad € 1.801.564,08 deve essere ridotto, nel rapporto Concedente-Concessionario, ad € 1.395.000,00”;

- di ogni atto presupposto, consequenziale o comunque connesso rispetto a quelli impugnati;

B) per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 6/10/2025:

- del Decreto n. 7250 del 21.3.2022 del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, di approvazione del progetto esecutivo degli “Interventi compensativi Galleria Montezemolo – Impianto di spegnimento automatico incendi”, nella parte in cui, in relazione alle somme a disposizione per la voce di spesa B.1 “Fornitura impianto di mitigazione incendio”, stabilisce che “l’importo proposto pari ad € 1.801.564,08 deve essere ridotto, nel rapporto Concedente-Concessionario, ad € 1.395.000,00”, già impugnato con il ricorso principale, in ragione dei nuovi vizi emersi a seguito del deposito documentale effettuato dalla Difesa erariale in data 01/09/2025;

- di ogni atto presupposto, consequenziale o comunque connesso rispetto a quelli impugnati, ancorché non conosciuto.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 23 gennaio 2026 la dott.ssa IA BA AV e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.Con ricorso notificato il 20.5.2022, Autostrada dei Fiori S.p.A. (DF) ha impugnato il Decreto n. 7250 del 21.3.2022 del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili (MIMS), di approvazione del progetto esecutivo degli “Interventi compensativi Galleria Montezemolo – Impianto di spegnimento automatico incendi”, nella parte in cui, in relazione alle somme a disposizione per la voce di spesa B.1 “Fornitura impianto di mitigazione incendio”, stabilisce che “l'importo proposto pari ad € 1.801.564,08 deve essere ridotto, nel rapporto Concedente-Concessionario, ad € 1.395.000,00”.

Tra DF e ANAS S.p.A. è stata stipulata, il 18.11.2009, la Convenzione Unica, ai sensi dell’art. 2, commi 82 e ss. del D.L. 3.10.2006, n. 262, conv. in L. 24.11.2006, n. 286 (doc. 1), successivamente integrata con Atto Aggiuntivo del 21.2.2018, avete per oggetto la progettazione, la costruzione e l’esercizio della tratta autostradale A6 Torino-Savona, ove insiste la Galleria Montezemolo oggetto del provvedimento gravato.

Il MIMS deve approvare il progetto esecutivo degli interventi compensativi da effettuarsi sulla Galleria Montezemolo, tra i quali rientra, inter alia, l’installazione di un impianto di spegnimento automatico degli incendi (da ora “Impianto”).

La ricorrente riferisce:

i)che il D.Lgs. 5.10.2006, n. 264, di attuazione della Direttiva 2004/54/CE, impone ai gestori delle gallerie della rete stradale transeuropea l’onere di effettuare sulle stesse una serie di interventi di adeguamento a determinati parametri di sicurezza;

ii) che al fine di adempiere alle prescrizioni nazionali e comunitarie, con nota prot. n. 9450 del 13.11.2019 la Concessionaria, ai sensi dell’art. 20 della Convenzione Unica, trasmetteva al MIMS il progetto esecutivo relativo agli “Interventi compensativi Galleria Montezemolo – Impianto di spegnimento automatico incendi”;

iii) che il quadro economico dell’intervento prevedeva quindi, per la voce B.1 “Fornitura impianto di mitigazione incendio” (l’elemento più importante del progetto in termini sia tecnici che economici), somme a disposizione per un importo pari a € 1.803.564,08;

iv) che il pertinente computo-metrico estimativo con analisi dei nuovi prezzi (pagg. 13 ss., doc. 4) veniva redatto dal progettista sulla base dell’offerta della società IT S.p.A., unico produttore sul mercato del sistema “water mist foam”, prescelto per l’installazione, e quindi ricomprendeva i soli costi delle apparecchiature costituenti il sistema in argomento (pari a € 1.395.000,00 -pag. 32, doc. 4);

v) che a tale voce di prezzo andavano aggiunte le voci delle spese generali (al 13%) e dell’utile di impresa (al 10%);

vi) che DF, ai sensi dell’art. 177 del D.Lgs. n. 50/2016, procedeva all’affidamento diretto della fornitura dell’Impianto in favore della propria società collegata EU S.p.A., per un importo di € 1.623.207,67 al netto del ribasso del 10%;

vi) che con il Decreto impugnato, n. 7250 del 21.3.2022, il MIMS, richiamando una “relazione istruttoria” del 23.2.2022, approvava il progetto esecutivo dell’intervento disponendo, senza alcuna motivazione, che per le somme a disposizione per la suddetta voce di spesa B.1 (“Fornitura impianto di mitigazione incendio”) “l’importo proposto pari ad € 1.801.564,08 deve essere ridotto, nel rapporto Concedente-Concessionario, ad € 1.395.000,00”.

2. DF contesta l’irragionevolezza e la mancanza di motivazione del decreto, nella misura in cui ha ridotto, in assenza di giustificazione, le somme a disposizione per la voce di spesa B.1 “Fornitura impianto di mitigazione incendio” (che la deducente DF ha affidato alla propria società collegata EU S.p.A. ai sensi dell’art. 177 del D.Lgs. n. 50/2016) decurtandole unilateralmente delle percentuali relative alle spese generali e all’utile di impresa.

3. Il MIMS si è costituito in giudizio solo formalmente e solo in vista dell’Udienza Pubblica del 10.10.2025, ha depositato un “rapporto informativo” che riporta un mero stralcio dell’anzidetta relazione istruttoria contenente le motivazioni, o parte di esse, a fondamento del Decreto impugnato.

4. Con memoria depositata in vista dell’udienza pubblica, DF ha dichiarato di voler proporre motivi aggiunti e ha chiesto di ordinare al MIMS la produzione della relazione istruttoria.

5. La causa è stata rinviata, sono stati proposti motivi aggiunti avverso il medesimo decreto

in ragione dei nuovi vizi emersi a seguito del deposito documentale effettuato dalla Difesa erariale in data 01/09/2025, nessuna delle parti ha depositato memorie o documenti.

All’udienza pubblica di smaltimento del 23.1.2026, è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

6.L’oggetto del giudizio riguarda la riduzione disposta nel Decreto impugnato, in relazione alle somme a disposizione per la voce di spesa B.1 “Fornitura impianto di mitigazione incendio”, dell’importo proposto - pari ad € 1.801.564,08 - ad € 1.395.000,00.

Va subito chiarito che la ricorrente ha depositato l’intera documentazione relativa all’impianto in questione, tra cui progetto esecutivo (doc. 2) e quadro economico, contenente la voce di prezzo contestata.

Come detto, il pertinente computo-metrico estimativo con analisi dei nuovi prezzi (pagg. 13 ss., doc. 4) veniva redatto dal progettista sulla base dell’offerta della società IT S.p.A., unico produttore sul mercato del suddetto sistema “water mist foam”.

A pag. 11 dell’offerta di IT (pag. 32 del doc. 4 prodotto da DF) risulta che il costo del solo macchinario tecnico è pari a € 1.395.000,00 che è esattamente l’ammontare della spesa calcolato dal Ministero dopo la riduzione.

La voce di costo decurtata comprendeva, oltre agli apparecchi, anche altre voci come le spese generali (al 13%) e l’utile di impresa (al 10%).

È evidente che il MIMS, volendo approvare il progetto riducendo al minimo i costi, ha utilizzato una voce di prezzo decurtandola senza motivare e soprattutto senza rendersi conto che il solo costo delle apparecchiature non era sufficiente, dovendo poi la fornitura essere integrata da voci ulteriori.

Infatti, il preventivo fornito dal produttore del sistema anzidetto in sede di progettazione preliminare è stato assunto quale mera base di calcolo per le analisi prezzi effettuate dal progettista, il quale nella predisposizione del quadro economico dell’intervento ha poi dovuto tenere conto anche delle percentuali riferite alle spese generali e all’utile di impresa.

Come chiarito nel ricorso, e condiviso dal Collegio, l’originario preventivo del produttore ha rappresentato il costo “nudo” delle componenti tecniche, senza considerare in quella sede i fisiologici “costi dell’appalto”, in assenza dei quali o il fornitore selezionato si troverebbe a eseguire la commessa senza ritrarne alcun ricavo, oppure, nelle ipotesi in cui l’affidamento non provenga direttamente dall’Amministrazione concedente ma sia “mediato” dalla Concessionaria, i ricavi del fornitore risulterebbero direttamente a carico della Concessionaria stessa, a ingiusto detrimento della propria attività di impresa senza alcuna valida ragione in quanto non vi è stata alcuna contestazione riportata dal Ministero del decreto impugnato.

Da qui l’accoglimento del ricorso principale, anche in ragione del fatto che la decurtazione non è stata motivata in alcun modo.

7. I motivi aggiunti meritano accoglimento per le medesime ragioni.

In data 1.9.2025, il MIT ha depositato il Rapporto Informativo al ricorso presentato da DF (doc. 3).

Nello stralcio della “Relazione istruttoria” riportato nel rapporto informativo del MIT, il mancato riconoscimento delle percentuali di spese generali e utile di impresa sul prezzo netto della fornitura dell’impianto di mitigazione incendi quotato dal produttore IT viene giustificato in quanto le spese generali non avrebbero dovuto essere computate alla voce B.1. in quanto riconosciute successivamente (B.9), posto che l’utile d’impresa per il concessionario può dipendere – a detta del Ministero - esclusivamente dal sistema tariffario.

Il Rapporto, pertanto, conferma che il Ministero ha seguito il ragionamento già ipotizzato come fallace nel ricorso principale.

Sul punto, quindi, i motivi aggiunti vanno accolti anche sulla base delle censure della ricorrente, che correttamente contesta le conclusioni del Ministero in quanto in contrasto con la disciplina degli affidamenti a terzi di lavori, servizi e forniture (c.d. quota di esternalizzazione) operante nelle concessioni autostradali affidate senza gara.

In pratica, sarebbe impossibile, per la concessionaria, esternalizzare parte delle attività (nel caso concreto, il sistema antincendio della Galleria Montezemolo) senza garantire ai terzi anche un guadagno che non sia solo la vendita delle apparecchiature.

Ecco perché il progettista SINA, in vista dell’affidamento della fornitura, ha correttamente redatto il computo metrico estimativo effettuando l’analisi dei nuovi prezzi sulla base di quelli elementari dell’offerta di IT, applicandovi le ulteriori voci relative agli sfridi e accessori e al trasporto, oltre alle percentuali delle spese generali e dell’utile di impresa.

Si consideri, a mero titolo di esempio, il ragionamento seguito per quotare la voce PA.SAD.105 – Fornitura di collettori linea water (vedi p. 17, doc. 4): il prezzo unitario di € 2.250,00, posto alla base dell’analisi, coincide con il costo unitario dell’articolo risultante dal preventivo del produttore IT (vedi p. 33, doc. 4). Al costo unitario del collettore sono stati poi correttamente aggiunti, per la finalizzazione del prezzo, gli oneri di sfrido e di trasporto e le aliquote di spese generali (13%) e utile d’impresa (10%) nella misura prevista dalla normativa di riferimento in materia di determinazione dei prezzi in sede di progettazione.

A dispetto di quanto affermato dal Ministero nel rapporto informativo del 28.6.2022 (p. 2, doc. 3 – fasc. avversario), quindi, l’assoggettamento delle voci di costo risultanti dal preventivo alle aliquote percentuali di utile e spese generali previste dalla legge è operazione non solo “accettabile” ma dovuta.

Ne deriva la pacifica ammissibilità a investimento anche delle suddette aliquote, in quanto certamente rientranti nei costi dell’intervento sub specie di equa remunerazione delle spese generali e dell’utile all’impresa affidataria dell’intervento.

Diversamente opinando – e qui sta il paradosso delle determinazioni del MIMS – dovrebbe ammettersi che qualsiasi affidamento disposto nell’ambito di una concessione autostradale, ivi comprese le esternalizzazioni imposte dalla legge, rimanga privo di copertura delle spese fisse e di margini di utile d’impresa per l’affidatario.

In sintesi, il Ministero ha confuso l’utile di impresa della concessionaria con quello delle imprese terze cui è affidata la quota di esternalizzazione di opere da parte del concessionario.

Non esiste, dunque, alcuna indebita “duplicazione di importi” derivante dal riconoscimento di spese generali e utile di impresa sull’importo della fornitura.

Come detto, invero, un conto sono le spese generali e l’utile – oltre alle ulteriori voci di accessori e trasporti – da ricomprendersi nell’importo lordo a base dell’affidamento della fornitura all’impresa esecutrice EU (€ 1.803.564,08); tutt’altro conto sono le spese generali da riconoscere alla

Concessionaria per i costi inerenti all’intero quadro delle somme a disposizione (come, per l’appunto, quelli dell’appalto della fornitura).

A riprova si consideri quanto riportato a p. 4 del rapporto informativo, ove lo stesso MIMS dà atto che “l’importo totale delle somme a disposizione è correttamente indicato in € 2.696.882,30 come da proposta della Concessionaria”: la riconosciuta correttezza dell’importo complessivo delle somme a disposizione, che la ricorrente DF ha calcolato tenendo in considerazione il valore netto della fornitura maggiorato delle percentuali di spese generali e utile spettanti all’appaltatore (per un totale, lo si ripete, di € 1.803.564,08), offre la definitiva conferma della illegittimità della decurtazione operata dal MIMS con il Decreto impugnato.

8. In conclusione, ricorso e motivi aggiunti vanno accolti, con annullamento in parte qua del Decreto impugnato e fatti salvi gli ulteriori provvedimenti del Ministero che si conformino al contenuto della presente decisione ripristinando i corretti valori di costo.

9. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie e per l’effetto annulla il Decreto n. 7250 del 21.3.2022 del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, di approvazione del progetto esecutivo degli “Interventi compensativi Galleria Montezemolo – Impianto di spegnimento automatico incendi”, nella parte in cui, in relazione alle somme a disposizione per la voce di spesa B.1 “Fornitura impianto di mitigazione incendio”, stabilisce che “l'importo proposto pari ad € 1.801.564,08 deve essere ridotto, nel rapporto Concedente-Concessionario, ad € 1.395.000,00”.

Condanna il Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili al pagamento delle spese processuali in favore di Autostrada dei Fiori S.p.A., che liquida in complessivi euro 3000,00, oltre accessori di legge e c.u. di entrambi i gravami.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

EN ZI, Presidente

IA BA AV, Consigliere, Estensore

Giuseppe Bianchi, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA BA AV	EN ZI

IL SEGRETARIO