Pubblicato il 12/02/2026

N. 00415/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02354/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2354 del 2025, proposto da
EP CA, EP IM, MA CH, rappresentati e difesi dagli avvocati Francesco Stornello, Francesco Androne, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ragusa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Antonino Landro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Società per la Regolamentazione del Servizio Gestione Rifiuti - SRR ATO 7 Ragusa S.C.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Salvatore Molè, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della determinazione del Dirigente del Settore 05 Politiche Ambientali - Energetiche e del Verde Pubblico del Comune di Ragusa n. 807 del 17.10.2024, mercè la quale è stata approvata la “Relazione illustrativa delle ragioni e della sussistenza dei requisiti previsti per la forma di affidamento prescelta (art. 14 D.Lgs. 201/2022)” dei servizi di raccolta e trasporto dei rifiuti solidi urbani ed è stato disposto che la gestione del servizio avvenga mediante appalto pubblico di servizi da aggiudicare con OEPV;

- della determinazione del Dirigente del medesimo Settore 05 n. 655 del 13.8.2025 con cui è stato approvato il progetto del “Servizio di spazzamento, raccolta e trasporto dei rifiuti solidi

urbani differenziati e indifferenziati e altri servizi di igiene pubblica all'interno dell'ARO del Comune di Ragusa” della durata di 8 anni, per l'importo complessivo di € 105.616.122,57, con il relativo bando di gara, disciplinare e capitolato;

- della nota del Segretario Generale del Comune di Ragusa del 30.10.2025, priva di protocollo, recante il rigetto dell'istanza del 15.10.2025 di annullamento in autotutela degli atti descritti;

- di ogni altro atto presupposto, consequenziale e connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Ragusa e della Società per la Regolamentazione del Servizio Gestione Rifiuti - SRR ATO 7 Ragusa S.C.P.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2026 il dott. EL OF e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’odierno ricorso i ricorrenti in epigrafe, in qualità di Consiglieri comunali del Comune di Ragusa, hanno impugnato sia la determinazione n. 807/2024 che la n. 655/2025 con cui il Dirigente del Settore 05 Politiche Ambientali - Energetiche e del Verde Pubblico del medesimo Ente locale ha approvato, rispettivamente, la relazione illustrativa delle ragioni e della sussistenza dei requisiti previsti per la forma di affidamento prescelta relativamente al servizio di raccolta di rifiuti comunale e il relativo progetto.

Avuta contezza di tali determine, i Consiglieri ricorrenti ne hanno chiesto l’annullamento in autotutela, ritenendo essere state lese le prerogative riservate al Consiglio comunale, ricevendo, in risposta, una nota del Segretario Generale del 30 ottobre 2025 anch’essa impugnata in questa sede processuale.

Il gravame risulta affidato alle seguenti censure:

I) Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 97 Cost.. Violazione e falsa applicazione degli artt. 42, co. 2, lett. e), e 107, d.lgs. n. 267/2000. Violazione e falsa applicazione dell’art. 14, d.lgs. n. 201/2022. Difetto dei presupposti. Incompetenza. Carenza di potere. Eccesso di potere per sviamento dalla sua causa tipica.

Col primo mezzo di impugnazione parte ricorrente lamenta l’incompetenza del Dirigente comunale nello scegliere la modalità di gestione del servizio pubblico locale di raccolta e trasporto dei rifiuti, spettando tale potere al Consiglio comunale.

II) Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 97 Cost. Violazione e falsa applicazione degli artt. 42, co. 2, lett. e), e 107, d.lgs. n. 267/2000. Violazione e falsa applicazione dell’art. 14, d.lgs. n. 201/2022. Incompetenza. Carenza di potere. Eccesso di potere per sviamento dalla sua causa tipica.

Con la seconda censura viene lamentato che con la determinazione n. 655/2025 sia stata introdotta una nuova e diversa strutturazione del servizio in argomento, essendo stato modificato, rispetto alla precedente gara, il termine di durata dell’appalto, il costo del servizio e l’esecuzione del medesimo sia da un punto di vista operativo che tecnico.

III) Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 97 Cost.. Violazione e falsa applicazione degli artt. 21 octies e 21 nonies, l. n. 241/1990. Violazione e falsa applicazione degli artt. 42, co. 2, lett. e), e 107, d.lgs. n. 267/2000. Violazione e falsa applicazione dell’art. 14, d.lgs. n. 201/2022. Difetto dei presupposti. Illogicità manifesta. Eccesso di potere per sviamento dalla sua causa tipica.

Con la terza e ultima doglianza si deduce l’illegittimità della nota di riscontro all’istanza di annullamento in autotutela a firma del Segretario Generale del Comune resistente che, nel caso di specie, sarebbe autonomamente lesiva in quanto non si limiterebbe a ribadire una precedente statuizione dell’Ente locale, venendo piuttosto in rilievo un vero e proprio provvedimento di rigetto fondato su una nuova istruttoria e su una rinnovata ponderazione degli interessi in gioco.

2. Si è costituito in giudizio il Comune di Ragusa che ha, anzitutto, eccepito l’irricevibilità del ricorso avuto riguardo alla intempestiva domanda di annullamento formulata avverso le citate determine nn. 807/2024 e 655/2025.

In secondo luogo, è stata eccepita anche l’inammissibilità del gravame, stavolta con riferimento all’impugnativa della residuale nota di riscontro del Segretario Generale del 30 ottobre 2025, posto che la stessa non sarebbe dal qualificarsi, come preteso dalla controparte, a guisa di provvedimento amministrativo autonomamente lesivo, essendo piuttosto una mera nota esplicativa inviata dal Segretario Generale ai ricorrenti, con la quale sarebbero state soltanto ribadite le ragioni per le quali il Dirigente del V Settore aveva proceduto a trasmettere gli atti al SRR per le consequenziali procedure di gara, non essendo più competente il Comune in tal senso.

In sostanza, quindi, detto atto non sarebbe un provvedimento di rigetto in senso proprio, non avendo il Segretario alcun potere di autotutela sugli atti in parola.

Nel merito, l’Ente locale resistente ha chiesto il respingimento del gravame in quanto infondato.

3. Con memoria del giorno 11 gennaio 2026 parte ricorrente ha, anzitutto, precisato come l’odierna controversia non sarebbe soggetta al rito appalti di cui all’art. 120, del codice di rito amministrativo, essendo gli odierni ricorrenti titolari di un interesse differenziato e qualificato diverso da quello che potrebbe essere vantato da un operatore economico ai fini dell’aggiudicazione della gara, posto che la loro pretesa è quella di tutelare le prerogative del Consiglio comunale asseritamente violate dagli atti gravati.

Quanto all’eccezione di irricevibilità, parte ricorrente ritiene che, in disparte le note del Dirigente comunale del 2024 e 2025, il ricorso sarebbe comunque tempestivo avuto riguardo all’ultima nota del Segretario Generale del 30 ottobre 2025.

Sull’eccezione di inammissibilità di quest’ultima impugnativa, parte ricorrente ritiene che essa sia destituita di fondamento, posto che, come confermato dal secondo capoverso del provvedimento in parola, la sua adozione sarebbe successiva ai chiarimenti resi dal Dipartimento Regionale Acqua e Rifiuti sulle attribuzioni della SRR, il che dimostrerebbe come tale statuizione sia, in verità, un atto di conferma in senso proprio, con conseguente ammissibilità della domanda caducatoria formulata dai ricorrenti.

4. Con memoria del 12 gennaio 2026 il Comune di Ragusa ha ulteriormente eccepito l’improcedibilità dell’atto introduttivo del giudizio per mancata impugnazione del bando di gara medio tempore adottato dalla SRR per l’affidamento del servizio di raccolta dei rifiuti in favore del Comune di Ragusa, pubblicato sulla G.U.U.E. n. S192 del 7 ottobre 2025.

Nel merito, l’Ente locale ha insistito per il respingimento del ricorso introduttivo.

5. Con memoria del 12 gennaio 2026 si è costituita in giudizio anche la SRR che ha sollevato le medesime eccezioni in rito del Comune di Ragusa sopra riportate, chiedendo anch’essa il rigetto del gravame in quanto comunque infondato nel merito.

6. Con replica del 17 gennaio 2026 il Comune resistente ha insistito per l’applicabilità del rito appalti all’odierno giudizio, rilevando, altresì, come parte ricorrente non abbia contestato l’eccezione di irricevibilità delle due determine dirigenziali tardivamente impugnate, mentre, per quanto riguarda la nota del Segretario Generale, ha ribadito come essa avrebbe mero carattere confermativo di precedenti atti con conseguente inammissibilità della sua impugnativa.

Da ultimo, ha insistito anche per l’eccezione di improcedibilità dell’atto introduttivo del ricorso e, comunque, per il suo respingimento nel merito in quanto infondato.

7. Anche la SRR, in data 17 gennaio 2026, ha depositato una memoria di replica insistendo per l’accoglimento delle sue ragioni.

8. All’udienza pubblica del 28 gennaio 2026 il ricorso è passato in decisione.

9. Per quanto concerne il rito, il Collegio aderisce alla tesi di parte ricorrente posto che il ricorso in esame non rientra tra le ipotesi di cui agli artt. 119 e 120, c.p.a., dovendo essere trattato col rito ordinario e non col rito speciale previsto per gli appalti.

A tale conclusione è possibile giungere valorizzando il contenuto del richiamato art. 119, co. 1, lett. a), secondo cui il rito speciale abbreviato in argomento trova applicazione (soltanto) in caso di impugnazione dei “ provvedimenti concernenti le procedure di affidamento di pubblici lavori, servizi e forniture […] ”.

Le procedure di affidamento prendono le mosse con l’adozione e la pubblicazione del bando di gara, mentre gli atti gravati nell’odierno giudizio sono antecedenti all’avvio della procedura selettiva di tipo comparativo.

Trattandosi di domanda di annullamento rivolta avverso atti amministrativi prodromici all’indizione della gara pubblica da parte della SRR, l’odierna controversia deve seguire, dal punto di vista processuale, le regole del rito ordinario.

10. Tanto chiarito, va rilevato come tale statuizione di carattere processuale non consenta comunque alla parte ricorrente, pur giovandosi di un termine di impugnazione più lungo (sessanta giorni in luogo dei trenta previsti per il rito appalti), di superare l’eccezione di irricevibilità sollevata dalle controparti avuto riguardo alla domanda di annullamento formulata nei confronti delle note del Dirigente comunale nn. 807/2024 e 655/2025.

Gli atti citati, invero, risultano essere stati adottati, rispettivamente, il 17 ottobre 2024 e il 13 agosto 2025, essendo stati pubblicati sull’albo pretorio comunale ai sensi dell’art. 32, co. 1, della l. n. 69/2009, dovendo, pertanto, essere individuato dalla data della pubblicazione il dies a quo da cui calcolare la decorrenza del termine decadenziale per proporre tempestivamente l’azione di annullamento di cui all’art. 29, c.p.a., come già precisato dalla giurisprudenza amministrativa secondo cui “ Ai fini dell'impugnazione degli atti amministrativi, occorre distinguere tra soggetti direttamente contemplati nell'atto ovvero immediatamente incisi dai suoi effetti, per i quali il termine decadenziale decorre dalla data di notifica o da quella dell'effettiva piena conoscenza, intesa come percezione dell'esistenza di un provvedimento amministrativo e dei profili che rendono evidente la lesività della sfera giuridica del potenziale ricorrente, e terzi, per i quali il termine dell'impugnativa decorre invece dalla data di pubblicazione nell'Albo pretorio ” (cfr. ex multis T.A.R. Marche, sent. n. 713/2024).

Nel caso di specie, i ricorrenti non possono essere considerati a guisa di destinatari diretti degli atti in commento, risultando pertanto tardiva la notifica del ricorso, per quanto concerne la domanda di annullamento di tali determine, effettuata soltanto in data 7 novembre 2025, ossia ben oltre il termine decadenziale di sessanta giorni dalla loro pubblicazione come sopra precisato.

Avuto riguardo all’impugnativa delle richiamate note nn. 807/2024 e. 655/2025 il ricorso deve, dunque, essere dichiarato irricevibile.

11. Tempestiva, invece, risulta essere l’impugnazione dell’ultima nota adottata dal Segretario Generale in data 30 ottobre 2025.

Nonostante ciò, tuttavia, il Collegio deve aderire all’ulteriore eccezione di inammissibilità sollevata dalle controparti, tenuto conto che l’atto in questione non pare poter essere qualificato a guisa di provvedimento di rigetto dell’istanza di annullamento in autotutela presentata dai ricorrenti, non essendo autonomamente impugnabile.

A riguardo, va rilevato come il potere di autotutela decisoria dell’Amministrazione sia eminentemente discrezionale, con ciò significando che la proposizione di istanze in tal senso da parte di soggetti interessati non comporti alcun obbligo per la p.a. di attivare un procedimento amministrativo di secondo grado.

Venendo al caso in esame, il Collegio ritiene che il Comune non abbia attivato alcun procedimento di secondo livello, essendo la nota del Segretario Generale del 30 ottobre 2025, alla luce dei suoi contenuti, un mero riscontro proteso a ribadire le ragioni dell’adozione delle prefate note del 2024 e del 2025 da parte del Dirigente comunale, senza che sia mai fatto espresso riferimento al rigetto dell’istanza di parte ricorrente.

Peraltro, pur a voler in astratto ricondurre la nota del Segretario Generale nel genus dei provvedimenti di rigetto va comunque rilevato come, dalla sua piana lettura, non si apprezzerebbero comunque elementi di novità rispetto alle precedenti note del Dirigente comunale, venendo in rilievo un atto meramente confermativo non impugnabile.

Né, al fine di superare tale ostacolo processuale, risulta possibile aderire alla tesi di parte ricorrente che vorrebbe ricondurre tale atto nella categoria degli atti di conferma in senso proprio, facendo leva sul contenuto del secondo capoverso del documento citato secondo cui “ si torna a rappresentare che il Dipartimento Regionale Acqua e Rifiuti, in merito alle procedure da seguire alla scadenza degli affidamenti in A.R.O., ha espressamente precisato che le S.R.R. esercitano le funzioni previste dagli articoli 200, 202, 203 del D.lgs. n.152/2006 e provvedono all’espletamento delle procedure per l’individuazione del gestore del servizio integrato di gestione dei rifiuti, con le modalità di cui all’art. 15 della L.R. n. 9/2010, ritenendo chiaramente concluso il periodo transitorio in ragione della effettiva costituzione di tutte le SRR ”.

Orbene, seguendo la prospettazione di parte ricorrente tale passaggio motivazionale sarebbe ex se idoneo a qualificare l’atto gravato alla stregua di una atto di conferma in senso proprio, da tenere distinto dall’atto meramente confermativo, dove la distinzione è stata “… ravvisata in giurisprudenza nella circostanza che l'atto successivo sia stato adottato o meno senza una nuova istruttoria e una nuova ponderazione degli interessi, escludendosi che possa considerarsi meramente confermativo rispetto ad un atto precedente l'atto la cui adozione sia stata preceduta da un riesame della situazione che aveva condotto al precedente provvedimento, mediante la rivalutazione degli interessi in gioco e un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto che caratterizzano la fattispecie considerata; ricorre invece l'atto meramente confermativo, non impugnabile, allorché l'Amministrazione si limiti a dichiarare l'esistenza di un suo precedente provvedimento senza compiere alcuna nuova istruttoria e senza una nuova motivazione ” (Cons. Stato, Sez. IV, sent. n. 8007/2025).

Tuttavia, nel caso in esame, i chiarimenti resi dal Dipartimento regionale in ordine al riparto di competenze tra Comune e SRR, in materia di affidamento di appalti pubblici dei servizi di raccolta dei rifiuti urbani, non risulta siano stati comunicati al Comune di Ragusa a seguito della riapertura della fase istruttoria del procedimento di cui trattasi per effetto dell’istanza in autotutela presentata

Né dalla lettura della nota del Segretario Generale è apprezzabile alcuna nuova ponderazione degli interessi in gioco, venendo piuttosto in rilievo un atto dal contenuto meramente confermativo, come si evince anche dall’ incipit del secondo capoverso richiamato dalla parte ricorrente, secondo cui “ si torna a rappresentare ”, negandosi, così, qualsiasi effetto novativo alle successive statuizioni.

Su un caso analogo a quello in esame, peraltro, recentemente il giudice amministrativo di appello ha avuto modo di precisare come “ Può parlarsi di 'atto di conferma', e non meramente confermativo, solo allorché possa dirsi che vi sia stata una nuova ponderazione degli interessi in gioco, sulla base di una nuova istruttoria; ne consegue che qualora tali nuove istruttoria e ponderazione non vi siano state, ma l'Amministrazione si sia limitata a esporre le ragioni che - a suo dire - escludono la sussistenza dei presupposti per la riapertura del procedimento amministrativo, l'atto mantiene la sua natura confermativa, ancorché la motivazione del diniego si sostanzi nell'esposizione delle ragioni in diritto per le quali i vizi lamentati nell'istanza di autotutela sono ritenuti insussistenti ” (Cons. Stato, Sez. III, sent. n. 8853/2025).

Orbene, anche nella fattispecie in esame la nota del Segretario Generale si limita a riproporre le ragioni giuridiche a sostegno della legittimità dell’operato precedente del Comune, con conseguente inammissibilità dell’impugnazione di tale determinazione come eccepito dalle controparti pubbliche.

12. In definitiva, il ricorso deve essere dichiarato in parte irricevibile e in parte inammissibile per le ragioni sopra evidenziate.

13. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate col dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte irricevibile e in parte inammissibile.

Condanna i ricorrenti, in solido tra loro, al pagamento delle spese di lite in favore delle Amministrazioni resistenti che si liquidano in € 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge, se dovuti, in favore del Comune di Ragusa e in € 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge, se dovuti, per la Società per la Regolamentazione del Servizio Gestione Rifiuti - SRR ATO 7 Ragusa.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

UR LE, Presidente

EL OF, Primo Referendario, Estensore

Francesco Fichera, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EL OF	UR LE

IL SEGRETARIO