Pubblicato il 24/02/2026

N. 00439/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00027/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 27 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Loi & Spanu S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe Longheu, Carlo Longheu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Dorgali, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Marcello Patrizio Mereu, Elena Paba, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Nuoro, Regione Autonoma della Sardegna, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Euro Immobiliare S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Antonello Rossi, con domicilio eletto presso il suo studio in Cagliari, via Ada Negri N° 32;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

previa sospensiva,

- della deliberazione del consiglio comunale di Doragli n. 28 del 21.10.2024 di “Adozione variante non sostanziale art. 12 delle Norme Tecniche di Attuazione (NTA) del Piano Regolatore Generale (PRG) vigente” pubblicata sull’albo pretorio comunale in data 31.10.2024 nonchè sul BURAS in data 28.11.2024 (doc. 1-2) nonchè dell’allegato sub A) alla predetta deliberazione (doc. 3);

- ove occorra, della nota prot. 57528 del 14.11.2024 della Direzione Generale della pianificazione urbanistica territoriale e della vigilanza urbanistica della Regione Autonoma della Sardegna, con cui la medesima ha comunicato al Comune di Dorgali che la variante proposta ricade tra quelle non sostanziali di cui al par. 3.3. della DGR della Sardegna n. 57/48 del 29.01.2019 (doc. 4);

- della nota prot. 20580 del 02.12.2024 del responsabile dell’area urbanistica, Suape, ambiente e demanio del Comune di Dorgali avente ad oggetto “Variante non sostanziale al Piano Regolatore Generale (PRG) del Comune di Dorgali – Richiesta parere in merito alla esclusione dalla verifica assoggettabilità a Valutazione Ambientale Strategica (VAS)” (doc. 5);

- della relazione per la valutazione da parte dell’autorità competente ai sensi delle linee guida per la VAS prot. 20718 del 3.12.2024 del responsabile dell’area urbanistica, Suape, ambiente e demanio del Comune di Dorgali avente ad oggetto “Variante non sostanziale al Piano Regolatore Generale (PRG) del Comune di Dorgali – Richiesta parere in merito alla esclusione dalla verifica assoggettabilità a Valutazione Ambientale Strategica (VAS) – Integrazione alla richiesta rot. 20580 del 02.12.2024” (doc. 6);

- della determinazione dirigenziale n. 1501 del 06.12.2024 prot. n. 29323 del 10.12.2024 della Provincia di Nuoro – Settore Ambiente e Territorio avente ad oggetto “Comune di Dorgali. Variante non sostanziale al Piano Regolatore Generale (PRG) del comune di Dorgali – Parere in merito alla esclusione dalla verifica assoggettabilità a Valutazione Ambientale Strategica (VAS). Dichiarazione di non assoggettabilità”, pubblicata nell’albo pretorio della Provincia di Nuoro in data 9.12.2024 (doc. 7) e dell’allegata “Relazione Istruttoria per la esclusione dalla verifica di assoggettabilità a VAS della Variante non sostanziale al Piano Regolatore Generale (PRG) del Comune di Dorgali” del 5.12.2024 prot. n. 28971 del 06.12.2024. (doc. 8)

- di ogni altro atto, presupposto, connesso o conseguente ed allo stato non conosciuto.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da LOI & NU SRL il 5 maggio 2025:

Per l'annullamento, previa sospensiva

- della deliberazione del consiglio comunale di Doragli n. 5 del 01.04.2025 di “Approvazione variante non sostanziale art. 12 delle Norme Tecniche di Attuazione (NTA) del Piano Regolatore Generale (PRG) vigente” pubblicata sull’albo pretorio comunale in data 02.04.2025 e sul BURAS - per estratto - in data 17.04.2025 (doc. 37 - 38 - 39) nonchè dell’allegato alla predetta deliberazione titolato “Allegato alla delibera 5 C.C. 01.04.25” (doc. 40);

- ove occorra, della nota prot. 57528 del 14.11.2024 della Direzione Generale della pianificazione urbanistica territoriale e della vigilanza urbanistica della Regione Autonoma della Sardegna, con cui la medesima ha comunicato al Comune di Dorgali che la variante proposta ricade tra quelle non sostanziali di cui al par. 3.3. della DGR della Sardegna n. 57/48 del 29.01.2019 (doc. 41);

- della nota prot. 20580 del 02.12.2024 del responsabile dell’area urbanistica, Suape, ambiente e demanio del Comune di Dorgali avente ad oggetto “Variante non sostanziale al Piano Regolatore Generale (PRG) del Comune di Dorgali – Richiesta parere in merito alla esclusione dalla verifica assoggettabilità a Valutazione Ambientale Strategica (VAS)” (doc. 42);

- della relazione per la valutazione da parte dell’autorità competente ai sensi delle linee guida per la VAS prot. 20718 del 3.12.2024 del responsabile dell’area urbanistica, Suape, ambiente e demanio del Comune di Dorgali avente ad oggetto “Variante non sostanziale al Piano Regolatore Generale (PRG) del Comune di Dorgali – Richiesta parere in merito alla esclusione dalla verifica assoggettabilità a Valutazione Ambientale Strategica (VAS) – Integrazione alla richiesta rot. 20580 del 02.12.2024” (doc. 43);

- della determinazione dirigenziale n. 1501 del 06.12.2024 prot. n. 29323 del 10.12.2024 della Provincia di Nuoro – Settore Ambiente e Territorio avente ad oggetto “Comune di Dorgali. Variante non sostanziale al Piano Regolatore Generale (PRG) del comune di Dorgali – Parere in merito alla esclusione dalla verifica assoggettabilità a Valutazione Ambientale Strategica (VAS). Dichiarazione di non assoggettabilità”, pubblicata nell’albo pretorio della Provincia di Nuoro in data 9.12.2024 (doc. 44) e dell’allegata “Relazione Istruttoria per la esclusione dalla verifica di assoggettabilità a VAS della Variante non sostanziale al Piano Regolatore Generale (PRG) del Comune di Dorgali” del 5.12.2024 prot. n. 28971 del 06.12.2024. (doc. 45)

- di ogni altro atto, presupposto, connesso o conseguente ed allo stato non conosciuto.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da LOI & NU SRL il 28 maggio 2025:

Per la declaratoria di nullità o l'annullamento, previa sospensiva

- della deliberazione del consiglio comunale di Dorgali n. 5 del 01.04.2025 di “Approvazione variante non sostanziale art. 12 delle Norme Tecniche di Attuazione (NTA) del Piano Regolatore Generale (PRG) vigente” pubblicata sull’albo pretorio comunale in data 02.04.2025 e sul BURAS - per estratto - in data 17.04.2025 (doc. 37 - 38 - 39) nonchè dell’allegato alla predetta deliberazione titolato “Allegato alla delibera 5 C.C. 01.04.25” (doc. 40);

- ove occorra, della nota prot. 57528 del 14.11.2024 della Direzione Generale della pianificazione urbanistica territoriale e della vigilanza urbanistica della Regione Autonoma della Sardegna, con cui la medesima ha comunicato al Comune di Dorgali che la variante proposta ricade tra quelle non sostanziali di cui al par. 3.3. della DGR della Sardegna n. 57/48 del 29.01.2019 (doc. 41);

- della nota prot. 20580 del 02.12.2024 del responsabile dell’area urbanistica, Suape, ambiente e demanio del Comune di Dorgali avente ad oggetto “Variante non sostanziale al Piano Regolatore Generale (PRG) del Comune di Dorgali – Richiesta parere in merito alla esclusione dalla verifica assoggettabilità a Valutazione Ambientale Strategica (VAS)” (doc. 42);

- della relazione per la valutazione da parte dell’autorità competente ai sensi delle linee guida per la VAS prot. 20718 del 3.12.2024 del responsabile dell’area urbanistica, Suape, ambiente e demanio del Comune di Dorgali avente ad oggetto “Variante non sostanziale al Piano Regolatore Generale (PRG) del Comune di Dorgali – Richiesta parere in merito alla esclusione dalla verifica assoggettabilità a Valutazione Ambientale Strategica (VAS) – Integrazione alla richiesta rot. 20580 del 02.12.2024” (doc. 43);

- della determinazione dirigenziale n. 1501 del 06.12.2024 prot. n. 29323 del 10.12.2024 della Provincia di Nuoro – Settore Ambiente e Territorio avente ad oggetto “Comune di Dorgali. Variante non sostanziale al Piano Regolatore Generale (PRG) del comune di Dorgali – Parere in merito alla esclusione dalla verifica assoggettabilità a Valutazione Ambientale Strategica (VAS). Dichiarazione di non assoggettabilità”, pubblicata nell’albo pretorio della Provincia di Nuoro in data 9.12.2024 (doc. 44) e dell’allegata “Relazione Istruttoria per la esclusione dalla verifica di assoggettabilità a VAS della Variante non sostanziale al Piano Regolatore Generale (PRG) del Comune di Dorgali” del 5.12.2024 prot. n. 28971 del 06.12.2024. (doc. 45);

- della deliberazione del Consiglio Comunale di Dorgali n. 18 del 12.05.2025 avente ad oggetto “Presa d’atto applicazione variante non sostanziale all’articolo 12 delle NTA del PRG vigente nel piano di lottizzazione “Osolai” pubblicata sull’albo pretorio in data 14.05.2025 (doc. 46 – 48);

- della nota titolata“Punto 3 C.C. del 12.05.2025” allegata alla predetta deliberazione n. 18/25 a firma dell’Assessore Antonietta Fancello, pubblicata sull’albo pretorio in 14.05.2025 (doc. 48);

- di ogni altro atto, presupposto, connesso o conseguente ed allo stato non conosciuto.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Dorgali e di Euro Immobiliare S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 il dott. Andrea Gana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La “Loi e Spanu S.r.l.” , con il ricorso principale depositato il 21 gennaio 2025, ha impugnato gli atti indicati in epigrafe e, tra questi, la deliberazione del Consiglio comunale di Doragli n. 28 del 21.10.2024 di “Adozione variante non sostanziale art. 12 delle Norme Tecniche di Attuazione (NTA) del Piano Regolatore Generale (PRG) vigente” pubblicata sull’albo pretorio comunale in data 31.10.2024 nonché sul BURAS in data 28.11.2024.

Sul piano fattuale, la ricorrente ha esposto:

- di essere co-lottizzante e assegnataria dei lotti n. 2 e n. 3 ricadenti nel piano di lottizzazione convenzionata “Osolai”, approvato dal Consiglio comunale di Dorgali con le deliberazioni n. 6 del 28.03.1983 e n. 110 dell’11.05.1983. La lottizzazione ha ad oggetto aree ricadenti nella zona omogenea industriale D1 “Piccole industrie” che secondo il PRG è destinata alla costruzione di stabilimenti o impianti di piccola industria, magazzini, attrezzature di servizi generali, impianti zootecnici, enopoli ed oleopoli, insediamenti comunque riservati alle attività artigianali e produttive;

- la lottizzazione si caratterizza per ridotte volumetrie e per una esigua viabilità complessiva, concepita in funzione servente alle attività di carattere artigianale e produttivo, che presuppongono uno scarsissimo carico antropico;

- il PUC, adottato con deliberazione del C.C. n. 45/2020, ha confermato la localizzazione nelle zone omogenee D delle attività produttive e artigianali;

- con istanza del 29 aprile 2021, la OI S.r.l., non titolare di alcun lotto in zona D, ha domandato al Comune l’approvazione di una variante urbanistica di alcuni mappali siti nella lottizzazione “Osolai”. In particolare “[…] chiedeva di variare la destinazione di una porzione della viabilità di piano di proprietà comunale che, compenetrando il lotto n. 17 e costeggiando il lotto n. 19, conduceva al lotto n. 16, costituendone l’unico accesso e di riqualificarla in superficie fondiaria. La variante era funzionale alla successiva cessione in permuta, alla stessa società istante - da parte del Comune - della porzione così riqualificata, in cambio di alcuni non distanti mappali a destinazione fondiaria, facenti parte del lotto n. 19” (v. pagina 8 del ricorso introduttivo). Ciò al fine di poter costituire le condizioni necessarie per l’acquisto dei lotti 16,17 e 19 all’interno della lottizzazione, per il loro successivo accorpamento e per la realizzazione di una media struttura di vendita a carattere commerciale;

- con la deliberazione di C.C. n. 20 del 24.06.2021, il Comune ha approvato la suddetta variante, consentendo alla OI di acquisire in proprietà i lotti necessari alla realizzazione del suo progetto commerciale. Con successiva istanza del 25 gennaio 2022, la OI ha quindi domandato al Comune di essere autorizzata a realizzare una media struttura di vendita per un volume complessivo di 7.866,10 mq sui lotti 16-17-19 accorpati, ottenendo l’autorizzazione il 27 giugno 2021, con provvedimento unico n. 9993;

- con la sentenza n. 507/2023 questo T.A.R. ha annullato quest’ultimo anche in quanto nella zona omogenea D dell’abitato di Dorgali non sarebbe consentito l’insediamento di alcuna attività commerciale, essendo essa deputata ad ospitare quelle di natura artigianale e produttiva, a maggior ragione all’interno del comparto “Osolai”, essendo invece diverse le zone omogenee individuate dal PRG vigente e dallo stesso PUC per l’insediamento di natura commerciale;

- con la deliberazione n. 28 del 21.10.2024, oggetto dell’odierno giudizio, il Comune ha adottato una variante all’art. 12 delle NTA del PRG vigente, mediante la procedura semplificata ed urgente di cui al comma 28 dell’art. 20 della LR 45/1989.

2. Dell’impugnato provvedimento la ricorrente ha domandato l’annullamento, previa sospensione cautelare degli effetti, lamentando:

I. l’eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di istruttoria, irragionevolezza, illogicità manifesta, carenza dei presupposti, sviamento di potere, violazione degli articoli 2 e 3 del DM 1444/1968, dell’ art. 28 L. 1150/1942, dell’art. 1372 c.c., il difetto di motivazione e motivazione apparente, la violazione dell’art. 3 L. 241/1990, del PUC di Dorgali e delle allegate NTA, dell’art. 12 DPR 380/2001, dell’art. 3 par. 3.1 lett. C della DGR 5/48 della Regione Sardegna, dell’art. 20-bis comma 2 della legge regionale n. 45 del 1989. In sintesi, la ricorrente ha osservato che il Comune di Dorgali ha sostituito la destinazione della zona omogenea D del PRG mutandola da zona “Artigianale” e “Produttiva” a zona “Artigianale e commerciale” disponendo che tali parti del territorio, d’ora innanzi, siano “...destinate a nuovi insediamenti per impianti artigianali e/o commerciali, di conservazione, trasformazione e/o commercializzazione di prodotti...” , precisando, inoltre, che : “Per i piani di lottizzazione convenzionata...già approvati e convenzionati, o comunque adottati, è valida la normativa prevista dai singoli strumenti di attuazione con le integrazioni e/o modifiche in conformità al presente articolo” . Così facendo, il Comune ha modificato la disciplina del comparto di lottizzazione con una variante localizzata, che in larga parte riguarda la lottizzazione “Osolai”, introducendo ex novo una destinazione commerciale in un ambito che non la prevedeva. Ne deriverebbe, a suo giudizio, la violazione del diritto di partecipazione dei proprietari dei suoli ricadenti nella lottizzazione, che avrebbero dovuto acconsentire alla modifica della disciplina convenzionale di Piano. L’irragionevolezza di tale delibera risulterebbe ulteriormente evidente anche alla luce delle ampie zone omogenee, tutt’altro che sature, che nel territorio di Dorgali hanno già destinazione commerciale, circostanza che non rendeva affatto necessaria la modifica in via d’urgenza della destinazione delle zone D.

In questo quadro, la variante in questione parrebbe diretta a consentire l’edificazione della MSV a carattere alimentare in zona D, anche in violazione della DGR della Sardegna 55/108 e della LR 5/2006, oltreché della normativa in materia di edilizia commerciale e dello stesso PUA “Osolai” la cui disciplina, dichiaratamente incisa dalla variante, parrebbe volersi porre nel nulla.

Infine, la deliberazione impugnata si porrebbe anche in contrasto con il Puc adottato dal Comune di Dorgali, tutt’ora in itinere , le cui NTA prevedono la conservazione, per le zone D, della destinazione industriale e artigianale, con la conseguenza che la variante impugnata sarebbe censurabile anche sotto il profilo della violazione dell’art. 12 del DPR 380/2001, oltre che adottata in difetto della necessaria valutazione di incidenza e compatibilità dell’insediamento di strutture di natura commerciale - e del correlato carico antropico e veicolare - in una zona omogenea (D artigianale), interessata da vincolo paesaggistico integrale ex Dlgs 42/2004, da vincolo idrogeologico e rischio di frane;

II. la violazione e falsa applicazione dell’art. 20 LR. n. 45/1989, dell’art. 3 della DGR della Sardegna 5/48 del 29.01.2019, dell’art. 3 - 5 D.M. 1444/1968, l’eccesso di potere, l’illogicità, il difetto di istruttoria e di motivazione. La ricorrente ha evidenziato come la variante abbia chiaramente natura sostanziale e come sia stata adottata in violazione delle diverse prescrizioni che regolano la materia, non trattandosi di uno sviluppo della pianificazione già approvata, quanto piuttosto della sostituzione dell’originaria destinazione. Sotto questo profilo, la ricorrente ha evidenziato come l’art. 3, par. 3.3., lett. a -b) della DGR 5/48 abbia previsto che “ le modifiche alle norme tecniche di attuazione rientrano tra le varianti sostanziali in quanto variano la qualificazione dell’ambito territoriale individuato” . In secondo luogo, con la variante di cui si tratta vengono introdotti nuovi parametri urbanistici quali “i rapporti massimi...” degli standard e di fatto nuove ed ampie aree a tal fine destinate in relazione ai nuovi insediamenti di carattere commerciale che, da una parte, presuppongono un forte aumento del carico antropico di zona, dall’altra riservano ampie porzioni del relativo territorio a tal fine, incidendo di fatto sul dimensionamento sull’impianto complessivo del piano anche a detrimento del fabbisogno di standard urbanistici individuati in sede di programmazione e di lottizzazione per gli insediamenti artigianali e produttivi (variante strutturale), nell’ambito di un territorio comunale di esigua estensione complessiva;

III. la violazione della Direttiva 42/2001/CE, degli artt. 5 – 6 – 11 - 12 - 19 - 20 del D. Lgs. 152/2006, della DGR della Regione Sardegna n. 44/51 del 14.12.2010, dell’art. 20 comma 24 LR. 45/1989, dell’art. 5 Dpr 357/1997, della Direttiva 85/337/CE, della DGR della Regione Sardegna n. 34/33 del 7.08.2012, l’incompetenza, la violazione della DGR della Sardegna n. 23/59 del 03.07.2024, l’abnormità, l’eccesso di potere per difetto di motivazione, la motivazione apparente e l’illogicità. Nel dettaglio, l’Amministrazione comunale ha escluso che la variante in esame dovesse essere sottoposta a VAS, ritenendo che avrebbe semplicemente ammesso una ulteriore destinazione d’uso nelle zone D, senza rilevanza sulla attuazione della normativa comunitaria nel settore dell’ambiente, con previsioni non immediatamente applicabili alle lottizzazioni vigenti. Ciò sarebbe illegittimo, a giudizio della ricorrente, in quanto il Comune avrebbe dovuto chiedere alla Provincia di Nuoro di valutare se la variante era da escludere dalla verifica, trasmettendo a tal fine il rapporto preliminare di cui all’art. 12, comma I, del d.lgs. n. 152/2006; analogamente illegittima sarebbe poi la decisione della Provincia di non procedere alla verifica di assoggettabilità a VAS.

3. Il Comune di Dorgali e la controinteressata OI S.r.l. si sono costituiti in giudizio per resistere all’accoglimento del ricorso e della domanda cautelare.

4. Con successivo ricorso per motivi aggiunti, depositato il 5 maggio 2025, la ricorrente ha domandato l’annullamento della deliberazione del consiglio comunale di Dorgali n. 5 del 01.04.2025 di “Approvazione variante non sostanziale art. 12 delle Norme Tecniche di Attuazione (NTA) del Piano Regolatore Generale (PRG) vigente” pubblicata sull’albo pretorio comunale in data 02.04.2025 e sul BURAS - per estratto - in data 17.04.2025 nonché dell’allegato alla predetta deliberazione titolato “Allegato alla delibera 5 C.C. 01.04.25”, estendendo i motivi di impugnazione già proposti avverso la delibera di approvazione.

5. Con un secondo ricorso per motivi aggiunti, depositato il 28 maggio 2025, ha impugnato gli atti indicati in epigrafe e, tra questi, la deliberazione del Consiglio Comunale di Dorgali n. 18 del 12.05.2025 avente ad oggetto “Presa d’atto applicazione variante non sostanziale all’articolo 12 delle NTA del PRG vigente nel piano di lottizzazione “Osolai” pubblicata sull’albo pretorio in data 14.05.2025.

Quanto agli ulteriori motivi di impugnazione proposti, la ricorrente ha lamentato:

I. l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, la violazione dell’art. 3 L. 241/1990, l’irragionevolezza, l’illogicità manifesta, la carenza ed erroneità dei presupposti, lo sviamento di potere. In particolare, la ricorrente ha esposto di aver appreso, grazie all’esercizio del diritto d’accesso, che in realtà sarebbero inesistenti “le plurime istanze da parte di numerosi imprenditori” che, come indicato nella delibera impugnata con il ricorso principale, avrebbero chiesto il mutamento della destinazione della zona D;

II. la nullità, la violazione dell’art. 21 septies L. 241/1990, dell’art. 1418 c.c., l’irragionevolezza, la violazione dell’art. 28 L.1150/1942, dell’art. 1372 c.c., il difetto di motivazione e motivazione apparente, la violazione dell’art. 3 L. 241/1990, del PUC di Dorgali e delle allegate NTA, dell’art. 12 DPR 380/2001, dell’art. 3 e art. 3 par . 3.1 lett. C della DGR 5/48 della Regione Sardegna del 29.01.2019, degli artt. 20 - 20bis comma 2 e 21 della legge regionale n. 45 del 1989, dell’art. 3 co. 1 lett. L) delle NTA del PDL “Osolai”. La ricorrente ha censurato la delibera di “Presa d’atto” da parte del Consiglio comunale, in primo luogo in quanto non prevista da alcuna norma e, inoltre, in quanto si tratterebbe di un atto funzionale a reintrodurre la destinazione commerciale in un determinato ambito territoriale qual è lo specifico comparto del piano di lottizzazione che non la prevedeva, estendendovi poi tutte le ragioni di illegittimità segnalate nel ricorso principale.

6. Con ordinanza del 20 giugno 2025, resa all’esito della camera di consiglio, il Collegio ha respinto l’istanza cautelare, non ritenendo sussistente il pericolo attuale di un pregiudizio grave e irreparabile.

7. In vista della trattazione del merito, le parti hanno depositato documenti e memorie ai sensi dell’art. 73 cod. proc. amm. La difesa dell’Amministrazione comunale, tra le altre cose, ha domandato la pronuncia di sopravvenuta carenza d’interesse, atteso che l’istanza della controinteressata, volta ad ottenere l’autorizzazione alla realizzazione della media struttura di vendita, sarebbe stata archiviata e difetterebbe, pertanto, un interesse attuale all’annullamento degli atti impugnati.

Nel corso dell’udienza pubblica del 11 febbraio 2026, la controinteressata e l’Amministrazione hanno evidenziato l’inammissibilità ab origine del ricorso e, quantomeno, la sua attuale improcedibilità; la ricorrente ha insistito per la decisione. All’esito della discussione, la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.

DIRITTO

1. Preliminarmente, devono essere disattese le eccezioni di inammissibilità e di improcedibilità, formulate dall’Amministrazione comunale e dalla controinteressata, in ragione della ritenuta assenza di un interesse attuale al ricorso in capo alla ricorrente.

Sotto tale profilo, occorre premettere che in tema di disposizioni dirette a regolamentare l'uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi, contenute nel piano regolatore, nei piani attuativi o in altro strumento generale individuato dalla normativa regionale, la giurisprudenza amministrativa ha distinto le norme che, in via immediata, stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata (nel cui ambito rientrano le norme di c.d. zonizzazione, la destinazione di aree a soddisfare gli standard urbanistici, la localizzazione di opere pubbliche o di interesse collettivo), e le altre regole che, più in dettaglio, disciplinano l'esercizio dell'attività edificatoria, generalmente contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano o nel regolamento edilizio (disposizioni sul calcolo delle distanze e delle altezze, sull'osservanza di canoni estetici, sull'assolvimento di oneri procedimentali e documentali, regole tecniche sull'attività costruttiva, ecc.). Per le disposizioni appartenenti alla prima categoria si impone, in relazione all'immediato effetto conformativo dello ius aedificandi dei proprietari dei suoli interessati che ne deriva, ove se ne intenda contestare il contenuto, un onere di immediata impugnativa in osservanza del termine decadenziale a partire dalla pubblicazione dello strumento pianificatorio. Al contrario, a diversa conclusione si perviene con riguardo alle prescrizioni di dettaglio contenute nelle norme di natura regolamentare destinate a regolare la futura attività edilizia, che sono suscettibili di ripetuta applicazione ed esplicano effetto lesivo nel momento in cui è adottato l'atto applicativo e, dunque, possono essere oggetto di censura in occasione dell'impugnazione di quest'ultimo (v. ex multis, T .A.R. Bari Puglia sez. III, 29/09/2022, sentenza n. 1274; Cons. Stato, Sez. VI, 30 agosto 2023 n. 8053).

Ebbene, nel caso di specie, la ricorrente ha impugnato, con il ricorso introduttivo e con i primi motivi aggiunti, le delibere di adozione e di approvazione della variante non sostanziale all’art. 12 delle Norme Tecniche di Attuazione (NTA) del Piano Regolatore Generale (PRG).

Più nel dettaglio, con la variante in esame, il Consiglio comunale ha dichiarato di voler precisare le destinazioni della zona omogenea D, compatibili con la normativa sovraordinata, introducendovi espressamente anche quella “commerciale”; con la specificazione che non sarebbero state modificate né il dimensionamento complessivo del piano, né le dotazioni essenziali. In questo quadro, l’art. 12, nella formulazione risultante all’esito della variante, rubricato “ ZONA "D" Artigianale e Commerciale ZONE "D" – Prescrizioni di carattere generale” prevede che “Sono le parti del territorio destinate a nuovi insediamenti per impianti artigianali e/o commerciali, di conservazione, trasformazione e/o commercializzazione di prodotti. Per i piani di lottizzazione convenzionata, di utilizzazione e per i P.I.P. già approvati e convenzionati, o comunque adottati, è valida la normativa prevista dai singoli strumenti di attuazione con le integrazioni e/o modifiche in conformità al presente articolo. Rimane l'obbligo della piantumazione, della cessione del 10% dell'area, il rispetto di cui al D.M. 1/4/1968 n. 1404 sulla salvaguardia dei nastri stradali, quando possibili. Parametri urbanistici Indici e rapporti dell'edificazione: Indice di fabbricabilità territoriale: 1,00 mc/mq; Indice di fabbricabilità fondiaria: 1,5 mc/mq; Altezza massima: ml 12,00; Distanza dai confini: ml 10,00; Comparto minimo: Ha 02.00.00; Residenza: 10% del volume; Lotto minimo: mq 1.000; I rapporti massimi di cui all'art. 17 della l. 6 agosto 1967 n. 765 sono definiti come appresso: 1) Nei nuovi insediamenti di carattere artigianale, la superficie da destinare a spazio pubblico o ad attività collettive, verde pubblico o a parcheggi, escluse le sedi viarie, non può essere inferiore al 10% dell'intera superficie destinata a tali insediamenti. 2) Nei nuovi insediamenti di carattere commerciale a 100 mq di superficie lorda di pavimento di edifici previsti deve corrispondere la quantità minima di 80 mq di spazio pubblico o ad uso pubblico, escluse le sedi viarie, di cui almeno la metà destinata a parcheggi. Nel caso di edifici di impianti pubblici o di interesse pubblico, le aree da cedere o da rendere disponibili potranno essere limitate agli spazi da destinare a parcheggio. ZONE "D" - Esterne all'abitato -Per le zone "D" esterne all'abitato, per accogliere iniziative rumorose, dannose o comunque in contrasto con la residenza e i servizi, valgono le prescrizioni di carattere generale delle zone D sopra riportate, l'indice di edificabilità è ridotto compatibilmente all'attività che s'intende insediare. Sono incluse le seguenti zone "D", esterne all'abitato per la localizzazione di attività nocive, rumorali o eccessivamente ingombranti: - Iriai Ha 02.50.00 (deposito materiale edile) - Meledei Ha 01.50.00 (blocchiera) - Motorra Ha 01.50.00 (sfasciacarrozze) - Iloghe Ha 00.50.00 (deposito combustibile) - Oddurue Ha 00.50.00 (trasformazione prodotti agricoli) - Sos Tusorzos Ha 00.10.00 (primo soccorso stradale) Zone destinate a singoli interventi per singoli proprietari richiedenti e con il vincolo di destinazione d'uso alle attività per cui vengono richieste. Tali zone saranno comunque assoggettate alle norme generali, agli indici e ai rapporti di edificazione già previsti delle zone "D". ZONA "D – PIP Iriai" - Esterna all'abitato – Artigianale e commerciale. Restano invariati gli indici e parametri urbanistici previsti nel Piano attuativo approvato, con l’integrazione delle destinazioni d’uso previste nelle Prescrizioni di carattere generale delle zone D sopra riportate”.

Ebbene, è opinione del Collegio che la modifica di tale articolo vada ricondotta, quantomeno in parte, tra le norme che hanno operato una nuova zonizzazione del territorio comunale, introducendo la destinazione commerciale per le zone D, già prevista per le zone omogenee A – B – F (lottizzazioni Cala Gonone) e CS. La zonizzazione, infatti, determina la divisione del territorio in zone omogenee assoggettate a una disciplina dello ius aedificandi omogenea (c.d. zonizzazione) e si connota per il fatto di incidere su una generalità dei beni, potenzialmente appartenenti a una pluralità indifferenziata di soggetti, beni che vengono accomunati in ragione delle caratteristiche intrinseche degli stessi e del contesto nel quale si inseriscono. In questo quadro, l’interesse al ricorso, da parte della ricorrente, deve ritenersi sussistente, tanto al momento della sua proposizione, quanto all’attualità: invero, la variante impugnata ha inciso in via immediata sui lotti di proprietà della medesima, alterandone la destinazione e le potenzialità edificatorie, mutandone anche il valore e le possibilità di sfruttamento. È del tutto evidente, infatti, come la destinazione commerciale snaturi in maniera significativa la proprietà della ricorrente, collocata all’interno di una lottizzazione nata e sviluppata per esigenze legate alle attività produttive e non direttamente per il commercio. Ne deriva che la lesione della sfera giuridica della ricorrente è attuale a prescindere dall’iniziativa della controinteressata, diretta ad ottenere l’autorizzazione alla realizzazione di una media struttura di vendita che, peraltro, si era già arrestata prima della proposizione del ricorso per effetto dell’annullamento disposto dalla sentenza n. 507/2023 di questo T.A.R., confermata dal Consiglio di Stato (sentenza n. 6639/2025).

Non depongono in senso contrario neanche le considerazioni svolte dalla controinteressata in ordine all’assenza, nei tre distinti ricorsi, di elementi idonei a correlare gli atti impugnati alla sfera giuridica della ricorrente. La ricorrente, infatti, ha ampiamente individuato i profili lesivi della variante impugnata, collegandoli alla modifica del carico antropico e della previsione insediativa dei suoi lotti e, più in generale, della lottizzazione del Piano “Osolai”, di cui è stata co-lottizzante.

2. Ciò chiarito, ferma l’ammissibilità e l’attualità dell’interesse sussistente in capo alla ricorrente, devono essere esaminati congiuntamente il ricorso principale e i due ricorsi per motivi aggiunti.

È fondato, a giudizio del Collegio, e ha valore assorbente, il motivo di impugnazione mediante il quale la ricorrente ha lamentato il difetto di istruttoria e di motivazione che hanno condotto il Comune ad affermare la natura non sostanziale della variante impugnata.

Sotto tale aspetto, occorre procedere dall’esame dell’articolo 20, comma 23, della legge regionale n. 1/2019. Tale norma individua le varianti c.d. “sostanziali”, qualificando come tali le modifiche che: a) interessano l'intero territorio o modificano l'impianto complessivo del piano; b) incrementano la previsione insediativa; c) modificano la qualificazione degli ambiti territoriali individuati; d) adeguano o conformano il piano al PPR o modificano le norme di tutela e salvaguardia afferenti ai beni paesaggistici.

Orbene, la delibera impugnata si è limitata ad affermare, del tutto apoditticamente, l’assenza dei caratteri sostanziali della variante con riferimento alle lettere a) b) e c). E tuttavia: la variante sostanziale ai sensi della lettera a) si configura qualora la modifica abbia una incidenza generalizzata sul Piano, anche con riferimento a indici o parametri riferibili ad una specifica sottozona; ai sensi della lettera b) rilevano le modifiche che aumentano il carico insediativo, ossia l’effetto prodotto dagli insediamenti antropici sul territorio, in dipendenza del numero di persone o attività nello stesso insediate; la lettera c), invece, rende sostanziali le varianti che incidono sulla destinazione di zona del Piano e sulla relativa disciplina.

Confrontando tali previsioni con i contenuti della delibera di variante emerge un chiaro deficit istruttorio e motivazionale nell’affermazione per la quale non vi sarebbero i caratteri sostanziali della variante. Invero, l’introduzione della destinazione commerciale nelle zone D avrebbe dovuto essere valutata sia ai sensi della lettera a), considerata l’ampiezza del suo impatto, sia della lettera c), impattando sulle destinazioni di zona. Inoltre, tale variante è destinata, quale sua logica conseguenza, ad aumentare il carico insediativo delle zone in questione, il numero di persone e le attività insediate sul territorio, con la conseguenza che la stessa deve ritenersi rilevante ai sensi della esaminata lettera b) e che, sotto tale aspetto, l’Amministrazione, pur nel rispetto della sua discrezionalità pianificatoria, è tenuta a spiegare e rendere comprensibili le ragioni a supporto della qualificazione proposta per la variante in questione.

2.1 Dall’illegittimità della delibera di adozione, impugnata con il ricorso principale, deriva logicamente l’invalidità della successiva delibera di approvazione della variante, impugnata con il primo ricorso per motivi aggiunti, che si caratterizza per il medesimo vizio.

3. È, altresì, fondato il secondo ricorso per motivi aggiunti, mediante il quale il Consiglio comunale ha deliberato di “prendere atto” dell’applicazione della variante non sostanziale all’articolo 12 delle NTA del PRG vigente al piano di lottizzazione “Osolai”.

Sul punto, fermo restando che per effetto dell’odierna decisione la variante in questione è caducata, con il conseguente venir meno della delibera di “Presa d’atto” (non sussistendo più il suo presupposto, deve essere ribadito che le convenzioni urbanistiche rientrano tra gli accordi sostitutivi di provvedimenti amministrativi previsti dall'art. 11, legge n. 241/1990. Pertanto, per la loro modificazione, deve essere assicurata la partecipazione di tutti soggetti proprietari di immobili alle modifiche della convenzione di lottizzazione, al fine di preservare e valutare il loro affidamento sul mantenimento dell'originaria pianificazione (v., in termini, T.A.R. Catanzaro Calabria sez. II, 5/03/2025, sentenza n. 455)

Per le ragioni esposte, i ricorsi, assorbito ogni altro motivo di impugnazione rispetto al quale la ricorrente non ha più interesse per effetto dell’odierna decisione, devono essere accolti.

4. Le spese di lite possono essere compensate tra le parti in ragione della complessità della fattispecie trattata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti di adozione, approvazione e presa d’atto della variante al piano regolatore.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

TI AR, Presidente

Oscar Marongiu, Consigliere

Andrea Gana, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Gana	TI AR

IL SEGRETARIO