Pubblicato il 07/05/2026

N. 08503/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03020/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3020 del 2025, proposto da
-OMISSIS- - società cooperativa edilizia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati RA Cigliano e Mariano Cigliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero delle imprese e del made in Italy, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
SE LI, non costituita in giudizio;

e con l'intervento di

ad adiuvandum :
-OMISSIS-, rappresentati e difesi dall'avvocato RA Cigliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del D.D.-OMISSIS- del 10 gennaio 2025 di scioglimento d’ufficio ai sensi dell’art. 2545- septiesdecies c.c., con contestuale nomina del Commissario liquidatore, della Cooperativa “-OMISSIS- - società cooperativa edilizia”, con sede in -OMISSIS-;

del verbale di ispezione del 22.04.2024, della comunicazione del 18.10.2024 prot. n. -OMISSIS-, della comunicazione del 18.11.2024 prot. n. -OMISSIS-.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle imprese e del made in Italy;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 aprile 2026 la dott.ssa LI La FA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO

1 - Con l’odierno ricorso la società cooperativa -OMISSIS- ha impugnato il decreto del Ministero delle imprese e del made in Italy che ne ha disposto scioglimento ai sensi dell’art. 2545- septiesdecies c.c., fondato sulle risultanze dell’attività ispettiva, dalla quale sono emersi una serie di indici sintomatici che disvelano l’assenza dello scopo mutualistico.

Il ricorso è affidato a sette motivi di gravame, con cui la società ricorrente contesta, in sintesi:

i) la violazione dell’art. 2545- septiesdecies c.c., il difetto di istruttoria e di motivazione del provvedimento di scioglimento, adottato in assenza dei presupposti sostanziali relativi al mancato perseguimento dello scopo mutualistico, sulla base di una motivazione generica e stereotipata;

ii) la violazione del contraddittorio e il difetto di istruttoria, per omessa acquisizione della documentazione relativa agli sviluppi dell’iniziativa edilizia e agli esiti dell’attivtà ispettiva nelle annualità precedenti, rilevante ai fini di una completa valutazione;

iii) la violazione dei principi di buon andamento, imparzialità, trasparenza ed economicità dell’azione amministrativa ex art. 97 Cost. e L. n. 241/1990, nonché il difetto di motivazione e l’omessa allegazione degli atti presupposti;

iv) la frustrazione delle finalità sociali concretamente perseguite dalla cooperativa, con conseguente lesione degli interessi della stessa e riserva di azione risarcitoria per i danni asseritamente subiti;

v) la violazione dell’art. 7 del d.m. 6 dicembre 2004 e del d.m. 23 febbraio 2015, in quanto il verbale ispettivo sarebbe privo dei presupposti formali di legittimazione, non risultando allegata né valida delega di incarico in favore dell’ispettore, né la relativa accettazione, né le prescritte dichiarazioni attestanti l’assenza di situazioni di conflitto di interessi;

vi) la violazione del principio del contraddittorio e delle garanzie partecipative, per mancata preventiva comunicazione della natura straordinaria dell’ispezione e conseguente lesione del diritto di difesa della cooperativa;

vii) la violazione delle garanzie partecipative, anche alla luce della giurisprudenza del Consiglio di Stato in materia di legalità procedimentale, essendo stata omessa la fase della “ consultazione pubblica degli organismi rappresentativi degli operatori interessati ”.

2 - Si è costituito per resistere in giudizio il Ministero delle imprese e del made in Italy, eccependo preliminarmente la nullità della procura e l’inammissibilità dei motivi in quanto generici, insistendo nel merito per il rigetto del ricorso.

3 - Con atto del 14 gennaio 2026 sono intervenuti ad adiuvamndum i soci della cooperativa nonché i soggetti che avevano sottoscritto manifestazioni di interesse all’adesione alla compagine sociale; al riguardo, il Ministero ha eccepito, con successiva memoria del 3 aprile 2026, l’inammissibilità di tali interventi.

4 - All’udienza pubblica del 29 aprile 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

IR

1 - Preliminarmente deve essere disattesa l’eccezione di inammissibilità dell’intervento degli otto soci, i quali, diversamente da quanto prospettato dalla difesa dell’Amministrazione, non sarebbero legittimati a proporre autonomo ricorso avverso il provvedimento di scioglimento della società, atteso che, come chiarito dalla giurisprudenza, l’esercizio del potere pubblico si esplica direttamente ed esclusivamente nei confronti della persona giuridica, quale unico centro di imputazione degli effetti giuridici dell’atto. Ne consegue che gli effetti pregiudizievoli derivanti dal provvedimento sulla sfera dei soci si producono in via meramente mediata e riflessa, attraverso il rapporto societario, e non integrano una lesione diretta e immediata (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 28 gennaio 2022, n. 3; T.a.r. Piemonte, 17 novembre 2025, n. 1633). Ne consegue che, proprio in ragione di tale posizione, l’intervento ad adiuvandum spiegato dai soci nel presente giudizio deve ritenersi ammissibile.

Diversamente, l’eccezione di inammissibilità è fondata con riferimento ai meri sottoscrittori delle manifestazioni di interesse all’adesione, i quali, non essendo ancora soci, sono privi di un titolo giuridico idoneo a legittimare la partecipazione al giudizio e non subiscono alcun pregiudizio, neppure indiretto, dal provvedimento impugnato.

2 - L'infondatezza nel merito del ricorso consente di prescindere dall’esame delle ulteriori eccezioni di inammissibilità sollevate dall’amministrazione.

3 - L’esame delle censure richiede, tuttavia, una preliminare ricostruzione degli istituti giuridici rilevanti, con particolare riferimento alla natura, funzione e disciplina delle cooperative edilizie di abitazione.

Esse costituiscono una particolare species del genus cooperativo, caratterizzata dalla finalità di soddisfare un bisogno primario dei soci, rappresentato dall’accesso all’abitazione a condizioni più vantaggiose rispetto a quelle di mercato. In tale prospettiva, l’attività sociale non è orientata alla produzione e distribuzione di utili, bensì alla realizzazione di un vantaggio diretto in capo ai soci, attraverso l’assegnazione di alloggi in proprietà o in godimento. Elemento qualificante è, dunque, la mutualità interna, che si esplica attraverso uno scambio mutualistico tra socio e cooperativa: il socio, da un lato, partecipa all’attività sociale mediante conferimenti e contribuzioni economiche funzionali alla realizzazione del programma edilizio; dall’altro, riceve quale controprestazione l’assegnazione dell’alloggio.

Nondimeno, pur a fronte dell’astratta meritevolezza sociale del modello, esso si presta, in concreto, ad essere piegato a finalità diverse da quelle tipiche, potendo fungere da schermo per il perseguimento di scopi lucrativi.

Ciò accade, in particolare, allorchè l’attività della cooperativa non sia effettivamente orientata alla realizzazione dello scambio mutualistico e alla soddisfazione del bisogno abitativo dei soci, bensì alla realizzazione di operazioni immobiliari suscettibili di generare margini economici, sia pure in via indiretta.

In tali ipotesi, il modello cooperativo viene piegato conseguimento di vantaggi estranei alla funzione mutualistica, quali il godimento di regimi fiscali di favore e l’accesso a contributi e finanziamenti pubblici, risolvendosi in un mero schermo giuridico che consente di operare sul mercato in condizioni più favorevoli rispetto agli operatori ordinari.

4 - Ebbene, nel caso di specie, l’attività ispettiva ha fatto emergere una pluralità di indici sintomatici idonei a disvelare l’assenza in concreto dello scopo mutualistico e la natura meramente apparente dello schema cooperativo adottato, in particolare:

- la presenza nella compagine sociale di soggetti privi di un concreto interesse allo scambio mutualistico, molti dei quali iscritti contemporaneamente ad altre cooperative edilizie o consorzi aventi il medesimo oggetto sociale, nonché, in alcuni casi, dichiaratamente disinteressati all’assegnazione di un alloggio, con conseguente compromissione dell’effettività della base sociale e dello scambio mutualistico;

- la presenza nella base sociale di soggetti che assumono contemporaneamente la qualità di soci o amministratori nella compagine di altre cooperative, sintomatica dell’assenza di un reale interesse abitativo in quanto finalizzata al mero conseguimento dei requisiti formali per l’operatività della cooperativa o per l’accesso a programmi e benefici pubblici;

- l’avvicendamento della base sociale, atteso che dei soci fondatori è rimasto un solo socio, evidenziando la natura meramente strumentale e non stabile della partecipazione sociale, con conseguente compromissione dell’effettività della base sociale;

- l’insussistenza dei presupposti per il perseguimento degli scopi sociali, atteso che la stessa base sociale non risulterebbe in possesso dei requisiti necessari per l’adesione al piano di zona cui la cooperativa intende partecipare, considerato che l’organo amministrativo, pur essendo stato sollecitato dagli ispettori, non ha relazionato in merito ai requisiti posseduti dai soci;

- il sistematico finanziamento delle attività sociali mediante apporti esterni, in particolare da parte dei consorzi cui la cooperativa aderisce, atteso che, a fronte dei conferimenti versati dai soci di appena 260,00 euro ciascuno, le spese sociali risultano in larga parte sostenute da soggetti terzi (verso cui risultano iscritti debiti nel bilancio 2022 di circa 75.000 euro), con conseguente alterazione del meccanismo di autofinanziamento ed elisione del sinallagma mutualistico;

- la composizione dell’organo amministrativo affidata a soggetti privi di effettivo interesse allo scambio mutualistico, in quanto già inseriti in altre cooperative o consorzi ovvero espressamente non interessati all’assegnazione dell’alloggio, circostanza che incide sulla e sulla effettiva riconducibilità delle scelte gestionali alla volontà dei soci cooperatori interessati al programma abitativo.

Tali elementi, gravi e convergenti, disvelano nel loro complesso una sostanziale deviazione dalla causa mutualistica tipica e un assetto organizzativo estraneo alla logica della cooperazione tra soci per la realizzazione congiunta del programma edilizio riconducibile, piuttosto, a un modello di gestione di fatto assimilabile a una società immobiliare di costruzione e vendita, in cui la cooperativa opera quale veicolo strumentale alla realizzazione e successiva allocazione degli alloggi sul mercato, mediante l’avvicendamento di soggetti assegnatari che non partecipano, in concreto, al rischio e alla gestione dell’iniziativa..

Orbene, dette circostanze non sono state in alcun modo smentite dalla ricorrente né nella fase procedimentale né nel corso del giudizio, nel quale non è stata fornita prova contraria idonea a dimostrare la sussistenza di un effettivo interesse abitativo in capo ai soci, la loro concreta partecipazione alle spese di gestione della società, nonché il possesso, in capo alla base sociale, dei requisiti necessari per l’adesione al Piano di zona.

5 - Pertanto, le censure articolate dalla ricorrente con il primo motivo risultano infondate, in quanto non idonee a scalfire il quadro istruttorio emerso e a superare gli elementi presuntivi posti a fondamento del provvedimento impugnato.

A nulla rileva, in senso contrario, l’avvenuta ammissione della cooperativa a finanziamenti pubblici, attestante unicamente il possesso in capo alla cooperativa dei requisiti formali richiesti per l’accesso alle misure agevolative, senza in alcun modo accertare e comprovare l’effettivo perseguimento dello scopo mutualistico.

L’attività istruttoria svolta dall’ente erogatore nell’ambito dei procedimenti di concessione di contributi si colloca infatti su un piano distinto rispetto a quella demandata all’Autorità di vigilanza, in quanto mentre la prima è funzionale alla verifica della sussistenza delle condizioni formali di ammissibilità al beneficio, solo la seconda è istituzionalmente preordinata all’accertamento sostanziale della natura mutualistica dell’ente e al controllo del corretto funzionamento del modello cooperativo, trattandosi di poteri che, lungi dall’essere atipici come contestato dalla ricorrente, trovano espresso fondamento nell’art. 2545- septiesdecies c.c.

Ne consegue che l’eventuale accesso a finanziamenti pubblici non preclude né condiziona l’esercizio dei poteri di vigilanza, i quali, anzi, sono specificamente finalizzati a garantire che soggetti privi dei requisiti sostanziali della mutualità vengano espunti dal sistema, evitando che possano fruire indebitamente dei vantaggi economici riservati alle cooperative effettivamente mutualistiche.

Neppure assume rilievo la produzione in giudizio di manifestazioni di interesse alla partecipazione al Piano da parte di aspiranti soci, le quali, in quanto intervenute successivamente all’attività ispettiva o al provvedimento di scioglimento, appaiono piuttosto funzionali a una ricostruzione ex post della compagine sociale e, dunque, non idonee a dimostrare l’effettiva sussistenza ab origine di una base sociale stabile e genuinamente orientata allo scambio mutualistico, confermando anzi la natura strumentale dell’assetto partecipativo originario.

Il provvedimento impugnato, diversamente da quanto prospettato dalla ricorrente, risulta inoltre sorretto da una congrua motivazione, anche mediante richiamo per relationem al verbale ispettivo, il quale reca un’esposizione analitica e puntuale degli elementi sintomatici rilevati, non specificamente confutati dalla parte ricorrente.

Deve, altresì, escludersi qualsivoglia vulnus alle garanzie partecipative, risultando rispettato il principio del contraddittorio procedimentale. È stato, infatti, assolto l’obbligo di cui all’articolo 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, mediante comunicazione di avvio del procedimento con nota prot. n. -OMISSIS- del 18 ottobre 2024, cui hanno fatto seguito le controdeduzioni della cooperativa (nota prot. n. -OMISSIS- del 05 novembre 2024), espressamente esaminate dall’Amministrazione e ritenute non meritevoli di accoglimento in quanto inidonee a superare le criticità emerse in sede ispettiva, poiché, come evidenziato, fondate su elementi estranei o comunque non pertinenti rispetto ai rilievi formulati.

6 - Per le medesime ragioni risultano infondati anche il secondo e terzo motivo di gravame, relativi all’asserito difetto di istruttoria e violazione del principio del buon andamento, atteso che la documentazione di cui si lamenta l’omessa acquisizione non è pertinente rispetto all’accertamento demandato all’Autorità di vigilanza.

Gli sviluppi del programma edilizio avviato esulano, infatti, dall’oggetto proprio dell’attività ispettiva, la quale non è diretta a verificare la concreta attuazione dell’iniziativa edificatoria né la capacità dell’ente di portarla a compimento, bensì è esclusivamente preordinata all’accertamento della sussistenza in concreto dei requisiti mutualistici dell’ente ispezionato, secondo gli specifici criteri e parametri analiticamente declinati nel modello di verbale di ispezione straordinaria.

In tale contesto, neppure rilevano gli esiti delle precedenti attività revisionali, trattandosi di autonomi procedimenti ispettivi finalizzati alla verifica periodica della permanente conformità dell’ente alla disciplina di settore, sicché quanto eventualmente non emerso in una precedente attività di controllo può assumere autonoma rilevanza in una successiva ispezione, trattandosi peraltro, nel caso di specie, di ispezione straordinaria attivata a seguito di segnalazione regionale di anomalie e, dunque, caratterizzata da accertamenti più ampi e penetranti rispetto alla revisione ordinaria.

7 - Analogamente è infondato il quinto motivo di gravame, con cui si deduce la violazione della disciplina relativa al conferimento dell’incarico ispettivo.

Il richiamo all’art. 7 del d.m. 6 dicembre 2004 è inconferente, poiché riguarda esclusivamente la revisione ordinaria, mentre nel caso di specie trova applicazione la disciplina dell’attività ispettiva straordinaria di cui agli artt. 3 e 4 del d.m. 23 febbraio 2015. Tali disposizioni configurano l’incarico agli ispettori non come delega di funzioni, bensì come esercizio diretto e originario della potestà ispettiva dell’Amministrazione, disposto con atto organizzativo interno privo di rilevanza esterna e, come tale, non soggetto ad oneri di allegazione nel procedimento di vigilanza.

8 - Sono parimenti infondati il sesto e il settimo motivo di censura, con cui si deduce la violazione del principio del contraddittorio e delle garanzie partecipative per la mancata preventiva comunicazione della natura straordinaria dell’ispezione.

Il carattere straordinario dell’attività ispettiva risultava, infatti, chiaramente indicato nel verbale di ispezione del 22 aprile 2024, sottoscritto dal legale rappresentante della società, con conseguente piena conoscenza della tipologia dei poteri esercitati. A valle dell’ispezione, dunque, la cooperativa ha avuto piena ed effettiva possibilità di interloquire sulle risultanze istruttorie, sia in sede di ispezione, sia mediante la presentazione di memorie a seguito della comunicazione di avvio del procedimento di scioglimento, con conseguente integrale esplicazione delle garanzie partecipative e del diritto di difesa.

È altresì inconferente il richiamo alla giurisprudenza in materia di legalità procedimentale e consultazione pubblica, riferita all’esercizio di poteri generali di regolazione, nei quali la giurisprudenza amministrativa ha ravvisato la necessità di rafforzare la legalità procedimentale quale forma di “compensazione” delle carenze sotto il profilo della legalità sostanziale; nel caso di specie, invece, si è in presenza dell’esercizio di un potere amministrativo tipico e puntualmente attribuito al Ministero dall’art. 2545- septiesdecies c.c., rispetto al quale trovano applicazione le ordinarie garanzie procedimentali, nella specie pienamente osservate.

9 - Per completezza, deve rilevarsi come risultino irrilevanti, ai fini del presente giudizio, le dedotte inadempienze del commissario liquidatore, prospettate dalla ricorrente con le successive memorie. Tali circostanze, infatti, esulano dall’oggetto del giudizio, circoscritto alla verifica della legittimità del provvedimento di scioglimento al momento della sua adozione, né risultano essere state veicolate mediante la proposizione di motivi aggiunti volti a far valere eventuali profili di responsabilità.

Quanto all’ulteriore contestazione, peraltro tardivamente introdotta con la memoria del 23 dicembre 2025 e non veicolata mediante rituale proposizione di motivi aggiunti, relativa alla violazione dell’Accordo ex art. 11 della l. n. 241/1990 stipulato con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, deve osservarsi che lo stesso prevede un mero onere informativo in ordine all’avvio del procedimento, configurato in un’ottica di leale collaborazione interistituzionale. Tale previsione, in quanto diretta a disciplinare i rapporti tra amministrazioni, non è idonea a radicare in capo ai privati una posizione giuridica soggettiva tutelabile, né può essere da questi utilmente invocata, trattandosi di obbligo interno all’organizzazione amministrativa e, comunque, privo di incidenza diretta sulla legittimità del provvedimento impugnato, legittimamente adottato dal Ministero delle imprese e del made in Italy nell’esercizio delle sue attribuzioni esclusive, non essendo peraltro stato in alcun modo dimostrato come l’eventuale comunicazione avrebbe potuto condurre a un diverso esito del procedimento.

10 - L’infondatezza dei motivi comporta il rigetto della domanda di risarcimento del danno, spiegata con la quarta censura, in quanto la sostanziale legittimità del provvedimento impugnato elide il requisito dell’ingiustizia del danno richiesto per l’integrazione dell’illecito.

11 - Alla luce delle considerazioni svolte, il ricorso deve essere respinto.

12 - Le spese di lite sono poste a carico della ricorrente, secondo la regola generale della soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- dichiara inammissibile l’intervento di -OMISSIS-;

- respinge il ricorso;

- condanna la ricorrente al pagamento delle spese di lite in favore del Ministero, che si liquidano in euro 3.000,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la ricorrente e gli altri soggetti menzionati.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

RA LE, Presidente

Marianna Scali, Primo Referendario

LI La FA, Referendario, Estensore

L'ES	IL PRESIDENTE
LI La FA	RA LE

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.