Pubblicato il 27/03/2026

N. 00606/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00680/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 680 del 2025, proposto da
Cooperativa Lavoratori Ausiliari del Traffico L.A.T., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B4BBCAED10, rappresentata e difesa dagli avvocati Massimiliano Brugnoletti, Paola Rea, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Cagliari, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Simonetta Garbati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

“In Linea Società Cooperativa”, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Dario Frazzetta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa concessione di misure cautelari

- della Determinazione n. 4069 del 16 giugno 2025, comunicata il 17 giugno 2025, con cui il Comune di Cagliari - Servizio Appalti e Contratti (Centrale di Committenza), Provveditorato Economato, ha aggiudicato a In Linea Società Cooperativa la gara per l'affidamento del servizio di custodia, pulizia e servizi aggiuntivi da svolgersi presso gli impianti sportivi e le piscine comunali in gestione diretta - CIG: B4BBCAED10;

- del verbale n. 4 della seduta riservata del 4 giugno 2025, laddove è stata proposta l'aggiudicazione della gara a In Linea Società Cooperativa, nonché di tutti gli altri verbali di gara;

- di tutti gli atti e/o provvedimenti, ancorché non conosciuti, connessi alla verifica dei costi della manodopera dichiarati in sede di gara dall'aggiudicataria e ritenuti congrui dalla Stazione appaltante;

- di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenziali a quelli oggetto di impugnazione;

nonché

per il risarcimento del danno in forma specifica mediante subentro, previa declaratoria d'inefficacia del contratto qualora sottoscritto o, in via subordinata, per equivalente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Cagliari e della “In Linea Società Cooperativa”;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 marzo 2026 il dott. Andrea Gana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.La “Cooperativa Lavoratori Ausiliari del Traffico L.A.T.” , in qualità di seconda classificata nella procedura di gara indetta dal Comune di Cagliari per l’affidamento del servizio di custodia, pulizia e servizi aggiuntivi da svolgersi presso gli impianti sportivi e le piscine comunali in gestione diretta, ha impugnato gli atti indicati in epigrafe e, tra questi, il provvedimento con il quale è stata disposta l’aggiudicazione della procedura in favore della “In Linea Società cooperativa” .

2. La ricorrente ha chiesto l’annullamento dell’aggiudicazione e degli atti impugnati, previa sospensione cautelare dei loro effetti, nonché il risarcimento del danno patito, lamentando:

I. la violazione e falsa applicazione degli artt. 11, 41, comma 13 e 110, comma 4 e comma 5, lett. d), d.lgs. 36/2023, dell’art. 57 del d.lgs. 36/2023, degli articoli 18 e 73 del CCNL Multiservizi 8 giugno 2021, dell’art. 36 Cost. nonché il vizio di eccesso di potere per difetto di istruttoria, manifesta illogicità, erroneità e irragionevolezza. In primo luogo, la ricorrente ha evidenziato come l’aggiudicataria avrebbe dovuto calcolare le retribuzioni dei propri lavoratori considerando i trattamenti retributivi minimi indicati dalle tabelle ministeriali del 2024 e non, come invece ha fatto, il costo della manodopera derivante dalle precedenti tabelle ministeriali, “vigenti” al 2023 ma già scadute al momento della presentazione dell’offerta. Ne consegue, a suo giudizio, che l’aggiudicataria ha quantificato la retribuzione per i lavoratori impiegati nella commessa in misura inferiore rispetto al trattamento minimo salariale (inderogabile) vigente al momento della formulazione dell’offerta e avrebbe pertanto meritato l’esclusione immediata ai sensi dell’art. 110, comma 5, lett. d), del d.lgs. 36/2023, prendendo quale punto di riferimento le tabelle ministeriali del 2023, che non consideravano gli incrementi minimi tabellari previsti dal CCNL Multiservizi per gli anni 2024 e 2025;

II. la violazione e falsa applicazione dell’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023, la carenza di istruttoria, la violazione degli artt. 32, 36 e 97 della Costituzione, nonché il travisamento dei presupposti. In sintesi, la ricorrente ha osservato come l’omesso computo degli effettivi trattamenti economici previsti dal CCNL Multiservizi per il 2024 non solo sarebbe di per sé causa di esclusione, ma determinerebbe una ulteriore causa di esclusione automatica, in quanto, ove i predetti trattamenti venissero considerati, l’offerta di In Linea sarebbe matematicamente in perdita, dunque, anche per tale autonoma ragione, da escludere;

III. la violazione e falsa applicazione dell’art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023, dell’art. 110, comma 4, lett. b) e comma 5, lett. c), d.lgs. 36/2023, degli articoli 32 e 36 della Costituzione, nonché la carenza di istruttoria, la violazione dell’art. 97 della Costituzione. La ricorrente ha evidenziato come l’aggiudicataria sarebbe da escludere anche in quanto ha calcolato gli oneri della sicurezza in violazione delle norme in materia, con la conseguenza che gli importi indicati a tal fine sarebbero sufficienti a garantire la tutela soltanto per 9 dei 18 lavoratori da impiegare;

IV. in via subordinata, la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 110 del d.lgs. 36/2023, dell’art. 108, comma 9, del d.lgs. 36/2023, degli artt. 32, 36 e 97 della Costituzione, nonché la carenza di istruttoria . A giudizio della ricorrente, infatti, vi erano una pluralità di indici di incapienza dell’offerta dell’aggiudicataria che avrebbero dovuto indurre il RUP a svolgere il procedimento di anomalia dell’offerta (incapienza sotto il profilo degli aumenti salariali per gli anni 2025, 2026 e 2027; mancata imputazione del costo della formazione personale al costo della manodopera; mancata considerazione dell’azzeramento del margine dell’offerta derivante dai costi della formazione, dal corretto calcolo dei costi per la sicurezza sul lavoro e dai costi certi a cui l’aggiudicataria si è vincolata con la propria offerta);

V. in via ulteriormente subordinata, la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 110 del d.lgs. 36/2023, la carenza di istruttoria e difetto di motivazione, la violazione dell’art. 97 della Costituzione, dei generali principi di trasparenza e buon andamento. La ricorrente ha evidenziato come l’aggiudicataria non abbia puntualmente dimostrato le ragioni che le consentirebbero di sostenere un costo orario inferiore di più di due euro rispetto a quanto previsto dal decreto ministeriale per gli operai di secondo livello, limitandosi ad elencare le agevolazioni di cui beneficia, ma senza fornire alcuna prova. Ciò evidenzierebbe la grave carenza di istruttoria della verifica di congruità dei costi della manodopera in cui è incorso il RUP, che si è evidentemente limitato a “recepire” acriticamente le giustificazioni indicate dall’aggiudicataria.

3. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Cagliari e la controinteressata “In Linea Società cooperativa” per resistere all’accoglimento del ricorso e della domanda cautelare.

3.1. Con ordinanza del 4 settembre 2025 il Collegio, con l’accordo delle parti, ha disposto la riunione al merito dell’istanza cautelare.

3.2. Con ordinanza del 19 dicembre 2025 il Collegio ha disposto lo svolgimento di una verificazione al fine di accertare “[…]se il costo della manodopera, indicato dall’aggiudicataria sia congruo e idoneo a garantire i diritti retributivi dei dipendenti necessari all’esecuzione del servizio, con precisazione delle modalità di calcolo utilizzate, anche ai fini del più complessivo giudizio di sostenibilità economica e affidabilità dell’offerta; venga, quindi, motivatamente precisato se siano rispettati i minimi salariali, in conformità alla normativa vigente, e, in caso di risposta positiva, se sussistano elementi tali da far emergere che l’offerta dell’operatore controinteressato possa risultare manifestamente incongrua, sul piano economico, anche rispetto alle previsioni di gara” , nominando a tal fine il Responsabile dell’Ispettorato Territoriale del Lavoro di Cagliari.

3.3. All’udienza pubblica del 18 marzo 2026, successiva al deposito della relazione del verificatore e in previsione della quale le parti hanno depositato documenti e memorie ai sensi dell’art. 73 cod. proc. amm., la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.Il ricorso non è fondato.

1.1. Procedendo con l’esame del primo e del secondo motivo di ricorso, mediante i quali la ricorrente ha contestato la violazione dei minimi salariali da parte dell’aggiudicataria, che avrebbe giustificato il proprio costo della manodopera prendendo a riferimento il costo medio orario del personale dipendente da imprese esercenti servizi di pulizia “aggiornato” a luglio 2023, senza considerare gli aumenti dei minimi salariali previsti per ogni annualità, nel periodo 2021 – 2025, dall’art. 73 del CCNL Multiservizi, il Collegio osserva quanto segue.

In primo luogo, occorre ribadire la distinzione, ampiamente approfondita dalla giurisprudenza amministrativa, tra il concetto di « minimi salariali » (c.d. trattamento retributivo minimo) e quello di « costo orario medio del lavoro », dato che soltanto per il primo, in caso di sua violazione, vale la sanzione dell'esclusione dell'offerta stabilita dall'art. 97, comma 5, d.lgs. n. 50/2016, in quanto l'offerta che non rispetti i suddetti minimi salariali è considerata ex lege anormalmente bassa. Il trattamento retributivo minimo ha quindi carattere "originario", in quanto viene desunto direttamente dal pertinente contratto collettivo nazionale e non abbisogna, per la sua enucleazione, di alcuna operazione di carattere statistico-elaborativo, mentre il concetto di "costo medio orario del lavoro" è il frutto dell'attività di elaborazione del Ministero, che lo desume dall'analisi e dall'aggregazione di dati molteplici e inerenti a svariati istituti contrattuali. Per questa ragione, l’operatore economico, soltanto con riferimento al costo medio della manodopera indicato nelle tabelle ministeriali, che non assume valore di parametro assoluto e inderogabile, può evidenziare una particolare organizzazione imprenditoriale idonea a dimostrare la sostenibilità degli scostamenti. Non può, pertanto, desumersi dal mero disallineamento tra costo della manodopera indicato nell'offerta e costo medio del lavoro rappresentato nelle tabelle ministeriali, la violazione dei minimi salariali.

Orbene, in questo quadro concettuale e all’esito della verificazione, le censure formulate dalla ricorrente non sono fondate.

Dalla lettura della relazione del verificatore, infatti, emerge che all’esito del raffronto tra la disciplina economica del CCNL, delle tabelle ministeriali e delle specifiche aliquote INPS applicate dall’aggiudicataria, è emerso che “[…] in merito alla congruità e idoneità del costo della manodopera a garantire i diritti retributivi dei dipendenti, la risposta è positiva in ragione del moderato scostamento del costo orario già evidenziato (considerato anche l’aumento decorrente dal giugno 2024) . Altrettanto può dirsi in ordine al rispetto dei minimi salariali, in considerazione dell’applicazione del CCNL sottoscritto dalle organizzazioni sindacali e datoriali maggiormente rappresentative. Non sono emerse evidenze tali da far risultare l’offerta dell’operatore controinteressato manifestamente incongrua rispetto alle previsioni di gara” .

Ebbene, quanto al profilo del rispetto dei minimi salariali, si osserva che la Stazione appaltante ha indicato, nei documenti di gara, il CCNL (Multiservizi 2022), mentre l’aggiudicataria, nella propria offerta, ha dichiarato di applicare il CCNL Imprese esercenti servizi di pulizia e servizi integrati/multiservizi. A fronte delle osservazioni del verificatore, che tramite la comparazione dei contratti ha ritenuto rispettato il minimo salariale, la ricorrente ha ritenuto sussistente un errore di fondo, ossia il non aver considerato gli aumenti stabiliti nell’accordo di rinnovo contrattuale del 13 giugno 2025 in quanto successivo alla scadenza del bando. In tal senso deporrebbe la tabella di pag. 11 della verificazione, da cui si emergerebbe che, tramite il raffronto tra le retribuzioni del 2024 (già vigenti al momento della formulazione dell’offerta) e le retribuzioni del 2025, non sarebbero rispettati i minimi tabellari, né la retribuzione oraria minima.

Tuttavia, tale ricostruzione non è condivisibile atteso che determina la non corretta commistione tra il minimo salariale e il diverso parametro del costo del lavoro. La tabella citata, infatti, raffronta l’offerta dell’aggiudicataria con le Tabelle ministeriali del 2024 e quelle del 2025, tenendo conto degli sgravi contributivi dichiarati ai sensi dell’art. 16 del Disciplinare di gara dall’aggiudicataria. Per tale ragione, il risultato finale che si ottiene evidenzia il costo del lavoro effettivamente sostenuto da quest’ultima in misura inferiore rispetto a quanto risultante dalle citate tabelle proprio grazie agli sgravi contributivi e all’aliquota INPS applicata.

Nulla dice, né potrebbe dire, sul rispetto dei minimi salariali previsti dal CCNL applicato dall’aggiudicataria, né sul raffronto con quelli riconosciuti dal CCNL Multiservizi 2022 indicato nella disciplina di gara.

Quanto alla specifica censura (l’unica effettivamente rivolta agli esiti della verificazione) per la quale il verificatore avrebbe dovuto considerare anche gli aumenti dell’accordo di giugno 2025, il Collegio si limita ad osservare la non applicabilità delle pronunce giurisprudenziali citate dalla ricorrente a sostegno della sua tesi.

Infatti, nel caso in esame, il rinnovo contrattuale è intervenuto soltanto dopo il controllo di anomalia dell’offerta sull’operatore primo classificato (e poi escluso) e la chiusura del sub procedimento ad essa relativo, con la conseguenza che l’Amministrazione non ha potuto considerare gli incrementi nel costo del personale determinati dal rinnovo del giugno del 2025 che, in quella fase, erano ancora futuri e meramente ipotetici. In questo quadro, deve essere richiamato l’orientamento al quale è già pervenuta la giurisprudenza amministrativa in base al quale “[…] la sopravvenuta stipula del nuovo CCNL di settore non impone la rinnovazione della gara e, dunque, non determina l'illegittimità dell'aggiudicazione. In ogni caso, i nuovi livelli retributivi sono applicabili alla futura esecuzione del contratto da affidare, atteso che l'art. 106 del d.lgs. n. 50/2016 stabilisce che i contratti di appalto possono essere modificati senza una nuova procedura di affidamento, ove la necessità di modifica è determinata da circostanze impreviste o imprevedibili per l'amministrazione aggiudicatrice, tra le quali 'la sopravvenienza di nuove disposizioni legislative o regolamentari o provvedimenti di autorità od enti preposti alla tutela di interessi rilevanti', nel cui ambito vi rientrano i contratti collettivi nazionali di lavoro, in ragione della loro inderogabilità e per la natura che rivestono” (v. T.A.R. Napoli, sentenza n. 3735/2024). Si tratta di un principio che può essere applicato anche nella vigenza del nuovo codice dei contratti, atteso che l’art. 120 del d.lgs. n. 36/2023 disciplina negli stessi termini l’eventuale modifica dei contratti nel corso della loro efficacia.

Da ultimo, non è corretta neanche la tesi per la quale lo scostamento del costo del lavoro dichiarato da quello effettivamente previsto dalle tabelle ministeriali determinerebbe che, ove fosse stato correttamente considerato, l’offerta dell’aggiudicataria sarebbe risultata in perdita. Sul punto, è sufficiente richiamare quanto motivatamente esposto dal verificatore, che ha evidenziato la sussistenza di scostamenti minimi tra l’offerta e le tabelle ministeriali tali per cui non vi sarebbe stata comunque un’offerta in perdita.

Per le ragioni esposte i primi due motivi di impugnazione devono essere rigettati.

2. Quanto al terzo motivo di impugnazione, mediante il quale la ricorrente ha censurato le modalità di calcolo degli oneri per la sicurezza (che sarebbero stati quantificati in misura tale da tutelare soltanto 9 dei 18 lavoratori da impiegare), il Collegio non lo ritiene fondato.

Invero, la costruzione teorica a sostegno del motivo si fonda sui criteri, scelti dallo stesso ricorrente, di applicazione della tabella del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali per la determinazione del “Costo medio orario del personale dipendenti da imprese esercenti servizi di pulizia, disinfestazione, servizi integrati/multiservizi” . A suo giudizio, infatti, il fabbisogno annuo aziendale determinerebbe un costo medio pro capite di euro 330 per ciascun lavoratore, costituito da A) 200 €: costo aziendale minimo annuo pro-capite della sicurezza per l'esecuzione di visite mediche e la fornitura di D.P.I. (Dispositivi di Protezione individuale) B) 130 €: costo aziendale minimo annuo pro-capite per il mantenimento in efficienza dei D.P.I.

Tutto ciò sul presupposto, non dimostrato, che tutte e 18 le unità di personale, nella vigenza di un rapporto contrattuale di soli 22 mesi, debbano essere sottoposte a visita medica più di una volta.

Tuttavia, l’aggiudicataria ha esposto di aver quantificato gli oneri per la sicurezza considerando il costo annuo per addetto fissato in € 200,00, valore che riflette le spese obbligatorie e inderogabili legate alla tutela della salute e della sicurezza dei lavoratori ed il numero complessivo degli addetti coinvolti nel servizio (18), sicché il costo annuo iniziale ammonta a € 3.600,00 (calcolato come 18 x € 200,00). A questo importo ha aggiunto il costo aziendale annuo per il mantenimento in efficienza delle misure di sicurezza e prevenzione successivamente al primo anno di appalto, previsto dalla normativa in € 130,00 per ciascun addetto. Applicando tale parametro al numero di 18 unità impiegate, si ottiene un costo aggiuntivo annuo pari a € 2.340,00 (18 x € 130,00). La somma di queste due voci di costo porta quindi al totale di € 5.940,00, cifra che la Società ha riportato in sede di offerta economica, assicurando così il pieno rispetto delle disposizioni ministeriali. In questa logica, la somma indicata dall’aggiudicataria per gli oneri di sicurezza appare coerente con le tabelle ministeriali, nonché giustificata alla luce delle caratteristiche specifiche, anche sotto il profilo temporale, del rapporto contrattuale.

Il terzo motivo di impugnazione, pertanto, va rigettato.

3. Relativamente al quarto motivo di impugnazione, proposto dalla ricorrente in via subordinata e mediante il quale ha evidenziato plurimi indici di incapienza dell’offerta dell’aggiudicataria, che avrebbero dovuto determinare lo svolgimento del controllo di anomalia, si osserva quanto segue.

3.1. In ordine al mancato adeguamento dell’offerta agli aumenti contrattuali deliberati nel giugno 2025 (successivamente alla proposizione dell’offerta) vale quanto già osservato in precedenza nell’esaminare i primi due motivi di ricorso. È già emerso che, anche considerando siffatti incrementi, non vi sono scostamenti o incongruenze significative nell’offerta dell’aggiudicataria e, conseguentemente, neanche incapienza sotto tale profilo.

3.2. Per quanto concerne il ritenuto mancato computo dei costi della formazione, la censura della ricorrente non appare condivisibile alla luce delle giustificazioni fornite dall’aggiudicataria in corso di causa. La stessa, infatti, ha spiegato che il costo della formazione è in parte computato nel costo orario medio della manodopera (nelle stesse tabelle ministeriali già ampiamente esaminate) e che l’adesione ai Fondi Paritetici Interprofessionali per la Formazione Continua, istituiti con la Legge n. 388/2000, le permette di organizzare e gestire la formazione con significativi risparmi economici. A fronte di tale deduzione, non vi sono state ulteriori contestazioni da parte della ricorrente, circostanza che non permette di aderire alla sua prospettazione.

3.3. Il rilievo per il quale l’offerta, poi, sarebbe incapiente perché tutti i costi non considerati (legati agli oneri di sicurezza, alla formazione e agli aumenti contrattuali) renderebbero non sostenibili le proposte migliorative alle quali l’aggiudicataria si è vincolata, è contraddetto nella misura in cui tali maggiori costi sono risultati o meramente teorici (riconducibili esclusivamente alla prospettazione della ricorrente) o correttamente computati nell’offerta economica.

Ne consegue che anche il quarto motivo di impugnazione deve essere rigettato.

4. Da ultimo, il quinto motivo di impugnazione, proposto in via di ulteriore subordine, va respinto nella misura in cui lo scostamento dalle tabelle ministeriali è stato giustificato dall’aggiudicataria attraverso la dimostrazione – tra l’altro – delle valutazioni effettuate e dei benefici di cui l’azienda gode in virtù dell’autonoma e libera organizzazione dei propri fattori produttivi (v. documento 14 prodotto dal Comune di Cagliari). Siffatte giustificazioni sono state ritenute adeguate e sufficienti dall’Amministrazione e tale valutazione non può essere superata dalle prospettazioni della ricorrente in ordine alla spettanza o alla durata delle stesse, trattandosi di una pura argomentazioni dalle quali non si coglie neanche quale impatto finale avrebbe sulla sostenibilità dell’offerta.

5. Per tutte le ragioni esposte, il ricorso deve essere rigettato.

5.1. Le spese di lite, liquidate come in dispositivo, e quelle della verificazione devono essere poste a carico della ricorrente in ragione della sua soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la ricorrente a rifondere alle altre parti costituite le spese di lite, che liquida in euro 1.500,00 (euro millecinquecento/00) oltre accessori di legge. Le spese della verificazione, ugualmente a carico della ricorrente, saranno determinate con separato decreto a seguito della presentazione dell’istanza di liquidazione da parte del verificatore.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 18 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

IT RU, Presidente

Oscar Marongiu, Consigliere

Andrea Gana, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Gana	IT RU

IL SEGRETARIO