Pubblicato il 29/04/2026

N. 07775/2026 REG.PROV.COLL.

N. 13826/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13826 del 2024, proposto da NA AR, rappresentata e difesa dagli avvocati Angela Maria Fasano, Stefania Fasano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Dipartimento per il Sistema Educativo di Istruzione e Formazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;

nei confronti

ES ZA, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

con misura cautelare anche monocratica

- Della comunicazione di rigetto espressa a mezzo e-mail alla ricorrente, recante la data 8 novembre 2024, n. prot. 44692 (allegata al n. 5 della produzione documentale) resa dal Direttore Generale del MINISTERO DELL''''ISTRUZIONE E DEL MERITO - Diparti-mento per il sistema educativo di istruzione e formazione - Direzione generale per gli ordinamenti scolastici, la formazione del personale scolastico e la valutazione del sistema nazionale di istruzione con la quale si è così disposto il rigetto della propria pratica di riconosci-mento: “Per le motivazioni esposte in premessa, l’attestato formativo dell’istante, Sig.ra AN AR nata il [...] a [...] – ITALIA, denominato, in lingua italiana, “Corso in assistenza alle necessità specifiche di sostegno educativo” rilasciato dall’Università “San Jorge” - Gruppo San Valero, Spagna, in collaborazione con la società privata SERCA e con il centro Piatel in data 30 settembre 2021, non può essere riconosciuto come titolo valido, in Italia, per l’insegnamento di sostegno in qualità di insegnante specializzato; pertanto, l’istanza prot. n. 6185 del 14 marzo 2022, come citata in premessa, è rigettata.”;

- di ogni altro atto ad esso connesso presupposto e consequenziale dal quale possa scatur-ire pregiudizio per l’odierna ricorrente;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2026 la dott.ssa PI FI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

TO

1.Con ricorso notificato ai soggetti in epigrafe indicati in data 18 dicembre 2024 e depositato in pari data, parte ricorrente impugna il decreto di rigetto della domanda presentata il 19 luglio 2024 ai fini del riconoscimento del titolo di specializzazione su sostegno conseguito presso Universidad San Jorge – Gruppo San Valero in Spagna a seguito del “Corso in assistenza alle necessità specifiche di sostegno educativo”.

L’Amministrazione, nel provvedimento impugnato, anche in base al parere negativo reso dal Ministero dell’Università e della Ricerca sul riconoscimento del corso, ha ritenuto che la domanda “deve essere rigettata, in quanto l’attestato di studi presentato a supporto della stessa, ai sensi della normativa di riferimento dello Stato spagnolo in cui lo stesso attestato di studi è stato rilasciato non dà accesso all’insegnamento in Spagna ed è, pertanto, privo di requisiti giuridici anche minimi per poter essere valutato come attestato che dà accesso, in Italia, all’insegnamento in qualità di insegnante specializzato sul sostegno”.

Rilevato tale ostacolo al riconoscimento, il Ministero ha valutato “di procedere comunque, con il massimo favor per l’istante”, al confronto tra la formazione conseguita dallo stesso in Spagna e le conoscenze e le qualifiche richieste dalla legislazione nazionale ed all’esito del raffronto tra il precorso formativo previsto in Italia dal DM del 30.09.2011 per il conseguimento della specializzazione per le attività di sostegno e il percorso formativo seguito in Spagna, l’Amministrazione – richiamato nuovamente il valore non abilitante del titolo - ha evidenziato che “emergono incolmabili differenze tra i due percorsi,”(pag. 6 del decreto) e ha quindi concluso che l’attestato formativo presentato dall’istante “non può essere riconosciuto come titolo valido, in Italia, per l’insegnamento in qualità di insegnante specializzato sul sostegno”.

La ricorrente ha chiesto quindi l’annullamento del diniego, articolando plurime censure concernenti il difetto di istruttoria e di motivazione, la violazione della normativa nazionale in materia di riconoscimento dei titoli su sostegno conseguiti all’estero, la contrarietà dell’atto ai principi e alle norme europee in materia, l’assenza di una valutazione effettiva e specifica della formazione e dell’esperienza acquisita, la mancata attivazione del soccorso istruttorio, concludendo con istanza cautelare, con istanza di sospensione impropria del presente processo amministrativo nell’attesa della pronuncia della Corte di Giustizia UE sui quesiti rimessi alla stessa con ordinanza di rinvio pregiudiziale n. 8867 del 3 maggio 2024 e per l’accoglimento del ricorso.

2. L’Amministrazione intimata si è costituita in giudizio.

3. In data 21 gennaio 2025 parte ricorrente ha presentato istanza di misure cautelari monocratiche che è stata accolta con decreto ex art. 56 c.p.a. del 23 gennaio 2025 n. 432.

4. Con ordinanza n. 1501 del 5 marzo 2025 il Tribunale ha accolto la domanda cautelare ed allo stato non risulta appellata.

5. All’udienza pubblica del 18 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

TT

1.Il ricorso merita accoglimento, in quanto le obiezioni rivolte dall’Amministrazione al riconoscimento del titolo non resistono all’esame di legittimità proprio di questo giudizio per le seguenti assorbenti ragioni.

1.1 Anzitutto col provvedimento impugnato il titolo su sostegno conseguito in Spagna da parte ricorrente è stato rigettato per plurimi motivi negativi tra cui che “in Spagna l’istante non è un insegnante di sostegno, non essendo in possesso, né del titolo di Maestro especialidad de Educación Especial né di una Laurea ad indirizzo psicopedagogico appositamente previsti dal Governo spagnolo” (pag. 3 del decreto), ma di un mero “titolo proprio” non abilitante in quanto titolo non ufficiale nel quale non compare il Re di Spagna, ma il Rettore dell’Università che lo ha rilasciato. Comunque pure dopo aver rilevato la natura non abilitante del titolo, il Ministero, come sopra riportato, ha ugualmente proceduto col massimo favor per l’istante (pag. 5) al confronto analitico tra la formazione conseguita dalla stessa in Spagna e le conoscenze e le qualifiche richieste dalla legislazione nazionale, onde accertare se l’istante abbia o meno i requisiti per accedere all’insegnamento, in Italia, in qualità di insegnante specializzato sul sostegno. A tale scopo è stato richiesto il parere al Ministero dell’università e della ricerca che lo ha reso in senso sfavorevole al riconoscimento, con argomentazioni che il Ministero dell’istruzione ha ritenuto di condividere pienamente (pag. 5 del decreto). E ciò in quanto a seguito della comparazione dei due percorsi formativi quello seguito in Spagna e quello previsto per l’accesso alla professione di insegnante di sostegno dal D.M. 30 settembre 2011 sarebbero emerse incolmabili differenze tra le due formazioni. In particolare si fa riferimento al “sostegno educativo” e non al “sostegno didattico” (pag. 6 del decreto) come previsto dal citato Dm. 30 settembre 2011; a fronte della previsione, nell’Allegato B al citato decreto dell’espletamento di laboratori didattici diversificati per ciascun grado di scuola (con Tutor specializzato sul grado di scuola corrispondente), dalla documentazione presentata dall’istante, nulla si può desumere in riferimento all’effettivo espletamento di laboratori didattici diversificati per ordine e grado di scuola (motivo n. 3 a pag. 7 del decreto); dalla documentazione prodotta non si capisce se la ricorrente ha effettuato tirocinio non essendo specificate né le modalità né i tempi né se sia stato effettuato presso una scuola secondaria con la presenza di tutor, né risulta il conseguimento dei 60 crediti formativi; infine non emerge nulla sulle modalità di conduzione di insegnamenti, laboratori e tirocinio che abbiano escluso la formazione on line e blended.

La conclusione è che date le incolmabili differenze emerse a seguito della effettuata comparazione dei percorsi e poiché dalle verifiche eseguite era emerso che le conoscenze complessivamente possedute dall’istante, risultanti dal complesso di diplomi e di attestazioni dalla interessata posseduti, non compensate dal complesso di esperienza professionale maturata non soddisfano le condizioni per accedere all’insegnamento, in Italia, in qualità di insegnante specializzato sul sostegno (pag. 11 del decreto), il riconoscimento del titolo andava rigettato.

2. Con un punto nodale della motivazione il decreto reca la disposizione secondo cui “in Spagna l’istante non è insegnante di sostegno non essendo in possesso, né del titolo di Maestro especialidad de Educación Especial né di una Laurea ad indirizzo psicopedagogico appositamente previsti dal Governo spagnolo”.

2.1Al riguardo va evidenziato che con l’istanza rigettata, l’interessata ha chiesto il riconoscimento della qualifica professionale conseguita all’estero, ai sensi della direttiva 2006/35/CE, come modificata dalla direttiva 2013/55/UE.

Tale direttiva “fissa le regole con cui uno Stato membro (in seguito denominato «Stato membro ospitante»), che sul proprio territorio subordina l’accesso a una professione regolamentata o il suo esercizio al possesso di determinate qualifiche professionali, riconosce, per l’accesso alla professione e il suo esercizio, le qualifiche professionali acquisite in uno o più Stati membri (in seguito denominati «Stati membri d’origine») e che permettono al titolare di tali qualifiche di esercitarvi la stessa professione” (v. art. 1 della direttiva; analogamente anche art. 1 D.lgs. 206/2007); inoltre, ai sensi dell’art. 4 della direttiva, l’effetto del riconoscimento delle qualifiche professionali da parte dello Stato membro ospitante è quello di permettere “al beneficiario di accedere in tale Stato membro alla stessa professione per la quale è qualificato nello Stato membro d’origine e di esercitarla alle stesse condizioni dei cittadini dello Stato membro ospitante” (v. analogamente anche art. 3 D.lgs. 206/2007).

Da queste disposizioni è quindi possibile desumere che il riconoscimento previsto dalla richiamata direttiva richiede che il soggetto interessato, grazie alla qualifica professionale conseguita nel paese di origine (nel caso in esame Spagna), possa ivi esercitare la professione.

Nel caso in esame, parte ricorrente non ha prodotto l’attestazione dell’autorità spagnola, emessa ai sensi della citata direttiva e attestante la qualifica.

Tuttavia, secondo la costante giurisprudenza europea, in diretta attuazione degli artt. 45 e 49 TFUE (che garantiscono rispettivamente la libertà di circolazione dei lavoratori e la libertà di stabilimento), nei casi in cui l’interessato non possiede il titolo attestante la qualifica professionale ai sensi della direttiva 2005/36, ma ha acquisito le relative competenze professionali tanto nello Stato membro d’origine quanto nello Stato membro ospitante, le autorità competenti di quest’ultimo sono tenute, quando ricevono una domanda di riconoscimento di qualifiche professionali, a valutare tali competenze e a confrontarle con quelle richieste nello Stato membro ospitante ai fini dell’accesso alla professione. Infatti, le direttive relative al reciproco riconoscimento dei diplomi mirano a facilitare il riconoscimento reciproco dei diplomi, dei certificati ed altri titoli stabilendo regole e criteri comuni che comportino, nei limiti del possibile, il riconoscimento automatico di detti diplomi, certificati ed altri titoli; per contro, esse non hanno come obiettivo e non possono avere come effetto quello di rendere più difficile il riconoscimento di tali diplomi, certificati ed altri titoli nelle situazioni da esse non contemplate (v. da ultimo la sentenza della Corte di Giustizia Europea, sez. VI, 8 luglio 2021 in C-166/2020, in particolare punti 34, 35, 36, 37 e 38, che richiama la precedente giurisprudenza europea).

2.2 A tal riguardo occorre osservare che nelle more della trattazione del ricorso è tuttavia stata adottata il 20 novembre 2025 la decisione della Corte di Giustizia dell’Europa sulle questioni sottopostele dalla sezione con l’ordinanza n. 8867 del 3 maggio 2024 riguardanti il riconoscimento dei titoli conseguiti, in particolare, proprio in Spagna. In particolare proprio con riferimento ad una situazione che rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 45 TFUE o dell’articolo 49 TFUE (che garantiscono rispettivamente la libertà di circolazione dei lavoratori e la libertà di stabilimento), la Corte ha ribadito che le autorità di uno Stato membro – alle quali un cittadino dell’Unione abbia presentato domanda di autorizzazione all’esercizio di una professione il cui accesso, secondo la normativa nazionale, è subordinato al possesso di un diploma o di una qualifica professionale, o anche a periodi di esperienza pratica – sono tenute a prendere in considerazione l’insieme dei diplomi, certificati e altri titoli, nonché l’esperienza pertinente dell’interessato, procedendo a un confronto tra, da un lato, le competenze attestate da tali titoli e da tale esperienza e, dall’altro, le conoscenze e le qualifiche richieste dalla normativa nazionale (sentenza della Corte di Giustizia Europea, sez. VIII, 20 novembre 2025, resa nelle cause riunite C-340/24 e C-442/24, punto 29).

Con tale ultima pronuncia la Corte di Giustizia Europea ha anche precisato che gli articoli 45 e 49 TFUE non possono imporre allo Stato membro ospitante di prendere in considerazione un titolo che non sia rilasciato dallo Stato membro di origine e che non sia ivi riconosciuto, tuttavia, lo Stato membro ospitante resta libero, se del caso, di tener conto di un siffatto titolo nell’ambito della procedura di valutazione comparativa menzionata al punto 29 della sentenza (punti 33, 34 e 35 della sentenza).

E quindi ancorchè parte ricorrente non abbia prodotto un titolo abilitante in Spagna, questo non poteva sfuggire al confronto analitico e non meramente formale delle competenze acquisite dall’interessata nel corso di studi, laddove se è vero che il Ministero ha comunque proceduto al su citato esame comparativo tra la formazione conseguita all’estero e quella prevista in Italia per accedere all’insegnamento nel sostegno, “secondo quanto stabilito dalle sentenze dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, nn.18, 19, 20, 21 e 22 del 28 e del 29 dicembre 2022”, è giunto tuttavia a rigettare l’istanza di riconoscimento in ragione delle differenze riscontrate – sotto il profilo quantitativo e qualitativo – tra il percorso formativo previsto dalla normativa italiana per il conseguimento della specializzazione sul sostegno e il precorso formativo, complessivamente seguito (in Italia e in Spagna), che ha portato l’istante a conseguire l’attestato di formazione di cui chiede il riconoscimento in Italia, secondo quanto sopra richiamato., ovvero con valutazioni meramente formali.

2.3. Va infatti rammentato che in Italia l’insegnante di sostegno ex L. n. 517 del 1977, la cui attività è destinata a favorire forme di integrazione a favore degli alunni portatori di handicap e realizzare interventi individualizzati in relazione alle esigenze dei singoli alunni, è un docente di classe che ha acquisito le competenze e conoscenze didattiche e psico-pedagogiche necessarie ai fini del conseguimento di quella professionalità ulteriore che caratterizza la sua funzione.

Nel caso in esame, la valutazione ministeriale inerente alle conoscenze complessivamente possedute dall’istante, che non soddisferebbero le condizioni per accedere all’insegnamento in Italia, risulta affidata a rilievi di carattere generale e formale, come ad esempio, il richiamo ai requisiti per l’attivazione dei corsi di specializzazione per il sostegno didattico previsti dall’art. 3 del D.M. 30.09.2011, il riferimento del corso seguito in Spagna al “sostegno educativo” e non al “sostegno didattico” di cui ai corsi di specializzazione previsti dalla normativa italiana e il rilievo in ordine alle modalità di conduzione di insegnamenti, laboratori e tirocinio nel corso spagnolo che - a differenza di quanto previsto dall’Allegato C del D.M. 30.09.2011 - sarebbero stati svolti in modalità blended.

Tali valutazioni paiono non tener conto di quanto risulta dalla documentazione versata in atti (Allegato 2) dalla quale risulta la durata del Corso pari a 1500 ore, di cui 1200 ore di formazione teorica e 300 di formazione pratica e le materie seguite per le quali si rileva una diffusa sovrapposizione delle materie approfondite nel percorso spagnolo con gli insegnamenti previsti per il percorso formativo italiano dall’Allegato B del D.M. 30.09.2011 (esemplificativamente si legge dalla documentazione allegata: Psicologia dello sviluppo e dell’educazione: modelli di apprendimento; Neuropsicologia giovanile; Educazione speciale: approccio metacognitivo e cooperativo; Pedagogia speciale e insegnamento della disabilità intellettuale e dei disturbi pervasivi dello sviluppo nella Scuola Secondaria).

3. Ma va accolta anche la doglianza con la quale parte ricorrente fa valere l’illegittima mancata assegnazione di misure compensative.

A fronte delle differenze rilevate tra i due percorsi il Ministero non ha preso in considerazione tale possibilità siccome volta a compensare le diversità di formazione riscontrate, ritenendo tra l’altro che, laddove venisse riconosciuta la specializzazione sul sostegno sulla base di attestati e percorsi di formazione del tipo di quello posseduto dall’istante, si realizzerebbe una grave disparità di trattamento con i cittadini italiani che per accedere all’insegnamento sul sostegno in Italia seguono il percorso formativo universitario come disciplinato dal citato D.M. 30.09.2011.

Nel provvedimento di diniego (pag. 10) si afferma, infatti, che tale disparità deriverebbe da:

1) non validità dell’attestato formativo presentato dall’istante, quale titolo di abilitazione per l’accesso alla professione regolamentata di insegnante di sostegno in Spagna e, quindi, quale titolo di specializzazione per l’insegnamento di sostegno in Italia;

2) incolmabile differenza sussistente tra la formazione inerente alla specializzazione su sostengo conseguita in Italia e quella relativa al titolo formativo conseguito in Spagna, di cui l’istante chiede il riconoscimento.

Come chiarito in altre pronunce rese in tal senso (TAR Lazio, sezione IV bis, 31 dicembre 2025, n. 24117) tuttavia, l’assenza di un titolo abilitativo non può costituire una barriera preconcetta al riconoscimento del titolo, che può avvenire anche con misure compensative, eventualmente aggravate con la previsione di ore aggiuntive di didattica/tirocinio/laboratorio, così da scongiurare la realizzazione delle disparità di trattamento paventate.

La giurisprudenza europea, infatti, riconosce l’assegnazione di misure compensative non solo nel caso di stretta attinenza dei programmi di formazione ma anche nel caso di divergenze sostanziali e in assenza del titolo abilitativo (v. la sentenza della Corte di Giustizia Europa, sez. VI, 8 luglio 2021 in C-166/2020, punto 42, che, in una situazione in cui l’interessato non possiede il titolo che attesta la sua qualifica professionale ai sensi della direttiva 2005/36 ma ha acquisito competenze professionali relative a tale professione tanto nello Stato membro d’origine quanto nello Stato membro ospitante, ha statuito che le autorità competenti di quest’ultimo sono tenute a valutare tali competenze e a confrontarle con quelle richieste nello Stato membro ospitante ai fini dell’accesso alla professione richiesta; in particolare, “se tali competenze corrispondono a quelle richieste dalle disposizioni nazionali dello Stato membro ospitante, quest’ultimo è tenuto a riconoscerle. Se da tale esame comparativo emerge una corrispondenza solo parziale tra queste competenze, lo Stato membro ospitante ha il diritto di esigere che l’interessato dimostri di aver acquisito le conoscenze e le qualifiche mancanti. Spetta alle autorità nazionali competenti valutare, se del caso, se le conoscenze acquisite nello Stato membro ospitante, nell’ambito, in particolare, di un’esperienza pratica, siano valide ai fini dell’accertamento del possesso delle conoscenze mancanti. Se detto esame comparativo evidenzia differenze sostanziali tra la formazione seguita dal richiedente e la formazione richiesta nello Stato membro ospitante, le autorità competenti possono fissare misure di compensazione per colmare tali differenze”).

4. Va pure condivisa la doglianza con cui parte ricorrente fa valere l’irrilevanza della differenza opposta dall’Amministrazione tra “titoli propri” e “titoli ufficiali”, laddove i “titoli propri” non sono abilitanti ed hanno valore sul mercato del lavoro ma non danno accesso a un livello accademico superiore perché non ufficiali e quindi non abilitanti.

Come già chiarito dall’Adunanza Plenaria la natura abilitante del titolo non ha valore dirimente (cfr. sent. A.P. n. 22/2022 cit. ove si evidenzia anche che “non è necessaria l’identità tra i titoli confrontati, essendo sufficiente una mera equivalenza per far scaturire il dovere di riconoscere il titolo conseguito all’estero: il certificato va considerato non automaticamente, ma secondo il sistema generale di riconoscimento e confrontando le qualifiche professionali attestate da altri Stati membri con quelle richieste dalla normativa italiana e disponendo, se del caso, le misure compensative in applicazione dell’art. 14 della Direttiva 2005/36/CE”); non può dunque essere ritenuto ostativo al riconoscimento della eventuale equipollenza la richiamata differenza tra titoli ufficiali e “titoli propri” perché il Ministero deve valutare in concreto, all’esito di appropriata istruttoria e motivazione, previo parere del Ministero dell’Università e della Ricerca, se il percorso di specializzazione seguito in Spagna dall’interessato possa conferire la legittimazione all’esercizio dell’attività di specializzazione.

5. La natura dirimente delle censure esaminate consente di ritenere assorbite quelle non esaminate anche per il sopraggiungere della sentenza della Corte di Giustizia Europea del 20 novembre 2025, come sopra richiamata.

6. In ragione delle suesposte considerazioni, la domanda di annullamento del diniego di riconoscimento va accolta e, per l’effetto, l’impugnato provvedimento va annullato. Ne discende l’obbligo dell’Amministrazione di provvedere al riesame dell’istanza, anche ai fini dell’eventuale assegnazione di misure compensative.

7. Sussistono giustificati motivi, in considerazione della tipologia di questioni trattate, per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento di rigetto impugnato e dispone che l’Amministrazione proceda al riesame della domanda di riconoscimento presentata dalla ricorrente anche ai fini dell’eventuale assegnazione di misure compensative.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

PI FI, Presidente, Estensore

Luca De Gennaro, Consigliere

Marco Arcuri, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

PI FI

IL SEGRETARIO