Pubblicato il 09/05/2026

N. 00317/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00082/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 82 del 2022, proposto dalla
AR s.r.l., in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Tonino Cellini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Martinsicuro, via Pola n. 55;

contro

Comune di Martinsicuro, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Camillo Orlando, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

del provvedimento di revoca dell’aggiudicazione provvisoria, adottato dal Comune di Martinsicuro con determinazione del Responsabile dell’Area III - Demanio Marittimo n. 76 del 2 dicembre 2021;

nonché per la condanna del Comune di Martinsicuro al risarcimento del danno conseguente all’illegittimità del provvedimento impugnato, consistente nel danno emergente e nel lucro cessante subìti dalla società ricorrente nel periodo che intercorre tra l’aggiudicazione provvisoria e il provvedimento di revoca della stessa;

in via subordinata, per la condanna al risarcimento del danno conseguente al comportamento scorretto tenuto dal Comune di Martinsicuro in ragione dell’imprudente iniziale superamento del parere negativo, espresso dalla Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici per l’Abruzzo in sede di formazione della variante al piano demaniale marittimo comunale, in relazione all’affidamento della concessione n. 49 prevista dalla tavola n. 13 della planimetria denominata “Martinsicuro sud”, provvisoriamente assegnata alla AR s.r.l.;

in via ulteriormente subordinata, per la condanna del Comune di Martinsicuro alla corresponsione dell’indennizzo di cui all’articolo 21-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Martinsicuro;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 aprile 2026 la dott.ssa SA LL;

Uditi per la parte ricorrente l’avvocato Tonino Cellini e per il Comune di Martinsicuro l’avvocato Camillo Orlando;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT e DI

1. Con deliberazione n. 128 del 19 ottobre 2015 la Giunta Comunale di Martinsicuro ha approvato lo schema di bando per l’assegnazione di tre nuove concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, con destinazione a stabilimenti balneari, tra le quali quella individuata con la posizione n. 49 (d’ora in avanti solo la concessione 49), a seguito della variante al Piano Demaniale Marittimo Comunale (PDMC) approvata con deliberazione del Consiglio Comunale n. 21 dell’1 settembre 2014.

Il bando è stato pubblicato in data 29 ottobre 2015.

All’esito delle operazioni di valutazione delle domande pervenute, con nota prot. n. 8955 dell’11 marzo 2016 il Comune di Martinsicuro ha comunicato alla AR s.r.l. l’aggiudicazione provvisoria del lotto n. 1, avente ad oggetto la concessione 49.

Con nota prot. n. 27938 dell’8 agosto 2016 il Comune di Martinsicuro ha comunicato alla AR s.r.l. l’avvio del procedimento amministrativo per l’aggiudicazione definitiva della concessione 49, nel corso del quale è stato acquisito il parere negativo vincolante, espresso dalla Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio dell’Abruzzo con esclusione della città dell’Aquila e dei comuni del cratere (d’ora in avanti solo la Soprintendenza) con nota prot. n. 6974 del 10 maggio 2018, alla realizzazione del progetto presentato dalla AR s.r.l.

In conseguenza di tale parere negativo vincolante, il Comune di Martinsicuro:

a) con provvedimento prot. n. 522 del 7 gennaio 2019 ha negato alla AR s.r.l. il rilascio del permesso di costruire per la realizzazione dello stabilimento balneare;

b) con deliberazione del Consiglio Comunale n. 6 del 12 marzo 2021 ha adeguato il PCDM approvato con deliberazione consiliare n. 21 dell’1 settembre 2014;

c) con determinazione n. 76 del 2 dicembre 2021 ha revocato l’aggiudicazione provvisoria della concessione 49, disposta in favore della AR s.r.l.

1.1. Con ricorso notificato il 4 febbraio 2022 e depositato il 4 marzo 2022, la AR s.r.l. ha domandato l’annullamento del provvedimento di revoca dell’aggiudicazione provvisoria della concessione 49, per difetto di istruttoria e di motivazione nonché per violazione dell’articolo 21 quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241, con particolare riferimento all’insussistenza dei presupposti per l’esercizio del potere di autotutela, alla mancata corresponsione dell’indennizzo e all’omessa comunicazione di avvio del procedimento.

La AR s.r.l. ha, altresì, domandato la condanna del Comune di Martinsicuro al risarcimento dei danni subiti in conseguenza dell’illegittimità della revoca dell’aggiudicazione provvisoria della concessione 49, individuati nella perdita della chance di conseguire l’aggiudicazione definitiva e quantificati in euro 450.000,00 ovvero nella diversa somma ritenuta di giustizia, a titolo di danno emergente (per le spese sostenute per la partecipazione alla procedura di assegnazione) e di lucro cessante (per la perdita di potenziali guadagni legati alla concessione oggetto di aggiudicazione).

In via subordinata, la AR s.r.l. ha domandato, nel caso in cui dovesse accertarsi la legittimità del provvedimento impugnato, la condanna del Comune di Martinsicuro al risarcimento del danno per lesione della libertà di autodeterminazione negoziale, cagionato dalla scorretta decisione di affidare la concessione 49 nonostante la Soprintendenza avesse già espresso, in sede di approvazione della variante al PDMC, il proprio parere negativo sul rilascio dell’autorizzazione paesaggistica; tale danno è stato quantificato in euro 250.000,00 ovvero nella diversa somma ritenuta di giustizia, a titolo di danno emergente (per le perdite derivanti dal legittimo affidamento nell’adozione dell’aggiudicazione definitiva della concessione) e di lucro cessante (per i mancati guadagni derivanti da potenziali occasioni contrattuali alternative).

In via ulteriormente subordinata, la AR s.r.l. ha domandato l’accertamento del diritto alla corresponsione dell’indennizzo previsto dall’articolo 21 quinquies , commi 1 e 1- bis , della legge n. 241 del 1990, parametrato al solo danno emergente e quantificato in euro 100.000,00 ovvero nella diversa somma ritenuta di giustizia.

1.2. Ha resistito al ricorso il Comune di Martinsicuro.

1.3. In vista dell’udienza di discussione del ricorso, entrambe le parti hanno depositato documenti, memorie e repliche.

1.4. Alla pubblica udienza del 14 aprile 2026 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

2. Il Collegio deve innanzitutto procedere all’esatta qualificazione del provvedimento impugnato.

2.1. La qualificazione di un provvedimento di autotutela decisoria prescinde dal nomen iuris utilizzato dall’amministrazione e si ricava dal suo contenuto sostanziale oltre che dagli effetti che esso è destinato a produrre.

2.2. Nell’oggetto e nel dispositivo della determinazione del Responsabile dell’Area III Urbanistica n. 76 del 2 dicembre 2021 il provvedimento viene espressamente qualificato come revoca dell’aggiudicazione provvisoria, mentre nella motivazione, pur essendo contenuto un espresso richiamo all’esercizio del potere di revoca di cui all’articolo 21 quinquies della legge n. 241 del 1990, si afferma che, ove tale potere venga esercitato nella fase dell’aggiudicazione provvisoria, la situazione soggettiva dell’operatore economico che ha presentato l’offerta migliore integra “una mera aspettativa non qualificata alla conclusione del procedimento” e non una situazione di vantaggio meritevole di tutela, di talché l’adozione del provvedimento di “revoca” deve ritenersi giustificata dalla mera sussistenza di “un concreto interesse pubblico”, individuato nell’esigenza di preservare le caratteristiche naturali dell’area interessata dall’intervento, esplicitata dalla Soprintendenza nel parere negativo vincolante prot. n. 6974 del 10 maggio 2018.

2.3. Il contenuto sostanziale del provvedimento impugnato deve, pertanto, essere ricondotto alla categoria dell’atto di mero ritiro e non al paradigma normativo della revoca in autotutela, di cui all’articolo 21 quinquies della legge n. 241 del 1990.

Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, l’aggiudicazione provvisoria è, infatti, un atto di natura endoprocedimentale inidoneo ad attribuire, a differenza dell’aggiudicazione “definitiva”, in modo stabile il bene della vita e ad ingenerare in capo al soggetto proposto come aggiudicatario un legittimo affidamento nella conclusione favorevole del procedimento ( ex multis , Consiglio di Stato, sezione V, 12 settembre 2023, n. 8273; sezione III, 31 marzo 2021, n. 2707; sezione V, 31 luglio 2019, n. 5438; 11 ottobre 2018, n. 5863).

Da tali caratteristiche discende che l’aggiudicatario provvisorio vanta un’aspettativa non qualificata o di mero fatto alla conclusione del procedimento, non meritevole di tutela né in ambito procedimentale né in ambito processuale.

2.4. Dalla qualificazione dell’atto impugnato come atto di mero ritiro discende l’infondatezza delle censure specificate dal ricorrente nei motivi di ricorso, le quali si fondano tutte sull’erronea, ancorché testuale, qualificazione del provvedimento impugnato come provvedimento di revoca conseguente all’esercizio del potere di autotutela.

2.5. A differenza che per l’adozione dei provvedimenti di secondo grado, l’adozione di un atto di mero ritiro non impone all’amministrazione né un onere motivazionale rafforzato, avente ad oggetto il raffronto tra l’interesse pubblico e l’interesse privato che intende sacrificare (Consiglio di Stato, sezione VI, 14 maggio 2024, n. 4309), né l’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento per l’instaurazione del contraddittorio procedimentale.

In considerazione dell’insussistenza di una situazione di legittimo affidamento del privato, l’onere motivazionale dell’atto di ritiro di un atto di natura endoprocedimentale, qual è l’aggiudicazione provvisoria, si riduce, invero, alla mera indicazione dell’interesse pubblico che l’amministrazione intende realizzare (Consiglio di Stato, sezione III, 6 marzo 2018, n. 1441).

2.6. Il Comune di Martinsicuro ha correttamente evaso tale onere motivazionale attenuato, trascrivendo nell’atto impugnato le ragioni di tutela paesaggistica esternate dalla Soprintendenza nel parere prot. n. 6974 del 10 maggio 2018, ostative alla realizzazione dello stabilimento balneare su quel particolare tratto di costa, connotato da peculiari caratteristiche naturali, e, dunque, all’aggiudicazione dalla concessione 49.

2.7. Dall’estraneità dell’atto impugnato al paradigma normativo di cui all’articolo 21 quinquies della legge n. 241 del 1990 discende, dunque, l’infondatezza del primo e del secondo motivo di ricorso, con i quali è stato censurato, sotto diversi profili, l’esercizio del potere di autotutela decisoria (difetto di istruttoria e di motivazione, insussistenza dei presupposti per l’esercizio del potere di cui all’articolo 21 quinquies della legge n. 241 del 1990, mancata corresponsione dell’indennizzo ed omessa comunicazione di avvio del procedimento).

3. L’accertata legittimità del provvedimento impugnato, in relazione a tutte le censure dedotte dalla parte ricorrente, determina l’infondatezza della domanda risarcitoria del danno da provvedimento illegittimo, per carenza del principale elemento costitutivo della stessa, ossia l’illegittimo esercizio del potere.

4. Deve essere, altresì, rigettata la domanda risarcitoria, proposta in via subordinata, da responsabilità precontrattuale dell’amministrazione, sotto il profilo del danno determinato dal comportamento scorretto tenuto dal Comune di Martinsicuro anteriormente all’adozione dell’atto impugnato.

Contrariamente a quanto sostenuto dalla parte ricorrente, l’affidamento legittimo non è sorto, successivamente all’aggiudicazione provvisoria, nell’ambito della fase di verifica dei requisiti: la comunicazione di avvio del procedimento per l’aggiudicazione definitiva non è, infatti, idonea a radicare in capo all’aggiudicatario provvisorio una situazione soggettiva di legittimo affidamento nella conclusione favorevole del procedimento, atteso che soltanto l’aggiudicazione definitiva è idonea ad attribuirgli stabilmente il bene della vita.

Il comportamento serbato dal Comune di Martinsicuro nell’ambito della fase di verifica dei requisiti non risulta, invero, contrario al canone della buona fede né si pone in contraddizione con il comportamento dallo stesso tenuto nel procedimento per l’approvazione della variante al PDMC, definito con la deliberazione del Consiglio Comunale n. 21 dell’1 settembre 2014, nell’ambito del quale la Soprintendenza, proprio con riferimento alla nuova concessione 49, aveva espresso un parere negativo non vincolante, proponendone la destinazione ad ombreggio e non a stabilimento balneare.

La società ricorrente era, d’altro canto, consapevole o, almeno, avrebbe potuto esserlo con un minimo sforzo di diligenza, delle criticità afferenti alla destinazione a stabilimento balneare della concessione 49, siccome risultanti dalla deliberazione del Consiglio Comunale n. 21 dell’1 settembre 2014, la cui conoscibilità è stata assicurata dalla pubblicazione nell’Albo Pretorio del Comune di Martinsicuro dall’8 settembre 2014 al 23 settembre 2014.

5. Deve, infine, essere respinta anche la domanda, proposta in via ulteriormente subordinata, di condanna del Comune di Martinsicuro alla corresponsione dell’indennizzo di cui all’articolo 21- quinquies , commi 1, terzo periodo, e 1-bis, della legge n. 241 del 1990, i quali dispongono che “Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l’amministrazione ha l’obbligo di provvedere al loro indennizzo. Ove la revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea incida su rapporti negoziali, l’indennizzo liquidato dall’amministrazione agli interessati è parametrato al solo danno emergente e tiene conto sia dell’eventuale conoscenza o conoscibilità da parte dei contraenti della contrarietà dell’atto amministrativo oggetto di revoca all’interesse pubblico, sia dell’eventuale concorso dei contraenti o di altri soggetti all’erronea valutazione della compatibilità di tale atto con l’interesse pubblico.”

5.1. La qualificazione dell’aggiudicazione provvisoria come atto ad effetti instabili esclude, infatti, in radice l’applicabilità all’aggiudicatario provvisorio dell’indennizzo previsto in favore dell’aggiudicatario a fronte dell’esercizio legittimo del potere di revoca in autotutela dell’aggiudicazione, non esercitato dal Comune di Martinsicuro.

6. In conclusione, il ricorso deve essere integralmente respinto.

7. Le spese di lite seguono la soccombenza della parte ricorrente e sono liquidate, in favore del Comune di Martinsicuro, nella misura indicata nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte ricorrente a rifondere al Comune di Martinsicuro le spese di lite, che liquida in euro 3.000,00 (tremila/00) oltre accessori.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 14 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

IA AB, Presidente

Mario Gabriele Perpetuini, Consigliere

SA LL, Consigliere, Estensore

L'TE	IL PRESIDENTE
SA LL	IA AB

IL SEGRETARIO