Pubblicato il 07/04/2026

N. 01044/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01495/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1495 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
MA IN Di DO, rappresentato e difeso dall'avvocato Filippo Alessi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Savoca, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Benedetta Caruso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo :

-del provvedimento del 03.06.2024 prot. 3834, notificato in data 10.06.2024, di diniego dell’autorizzazione per l’effettuazione del servizio di visita turistica mediante ape calessino;

-del regolamento comunale per la prestazione e gestione di servizi turistici nel territorio comunale approvato dal Consiglio Comunale n. 8 del 12.02.2009;

e per il conseguente accertamento del diritto del ricorrente al rilascio della relativa autorizzazione all’esercizio del servizio;

Per quanto riguarda i primi motivi aggiunti :

-della delibera di Giunta n. 84 del 7 maggio 2025 di approvazione della proposta dell’Assessore al Turismo avente ad oggetto “ Determinazioni modalità di fruizione e costo della visita turistica assistita di cui all’art. 5 del regolamento prestazione e gestione dei servizi turistici -atto di indirizzo ”;

-della determina dirigenziale n. 131 del 17 giugno 2025, avente ad oggetto “ Presa d’atto ed indizione avviso pubblico per l’affidamento in concessione per anni 6 del servizio di visita turistica assistita articolo 5 del regolamento per la prestazione e gestione dei servizi turistici nel territorio comunale pubblicato il 17 giugno 2025 nell’albo pretorio del Comune di Savoca ”;

-del bando di cui all’allegato C per l’evidente posizione di privilegio creata in favore del soggetto già concessionario del servizio;

Per quanto riguarda i secondi motivi aggiunti :

-del provvedimento prot. n. 4921 del 10.07.2025 di esclusione del ricorrente dalla partecipazione alla gara;

-per quanto di interesse, del verbale di aggiudicazione del servizio al sig. De CL RL.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Savoca;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 la dott.ssa IA VE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in epigrafe, il ricorrente espone di avere presentato in data 20.05.2024 istanza al Comune di Savoca per il rilascio dell’autorizzazione a svolgere, all’interno della città, un servizio di visita turistica mediante ape calessino.

Con provvedimento prot. 3834 del 03.06.2024, notificato il 10.06.2024, il Comune di Savoca ha rigettato la richiesta di autorizzazione, richiamando: (i) il Regolamento comunale approvato con deliberazione del Consiglio comunale n. 8 del 12.02.2009; (ii) la circostanza che il servizio sarebbe già garantito da altro operatore, aggiudicatario per la durata di tre anni.

Il ricorrente rappresenta, inoltre, che con precedenti comunicazioni (prot. 3873 del 27.06.2022 e prot. 2849 dell’08.05.2023), l’Amministrazione avrebbe manifestato la possibilità di considerare nuove istanze solo al verificarsi di un incremento dei flussi turistici e della conseguente inadeguata copertura del servizio da parte dell’affidatario, preannunciando anche l’indizione di un nuovo bando.

2. Avverso il diniego di autorizzazione all’esercizio del servizio, il ricorrente ha articolato i seguenti motivi di gravame:

1. Violazione e falsa applicazione di legge, del regolamento comunale n. 8/2009 - eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e segnatamente carenza dei presupposti fattuali e giuridici: errore di fatto e travisamento dei fatti - assoluta illogicità contraddittorietà ed irrazionalità - ingiustizia manifesta carenza di istruttoria motivazione perplessa insufficiente ed incongrua anche con riferimento alla violazione dell’art. 3 legge 241/90 sviamento, violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità dell’azione amministrativa omessa ponderazione di interessi rilevanti. Interesse sotteso a favorire l’unico affidatario del servizio in regime di monopolio .

Deduce, in sintesi, che il diniego del Comune sarebbe orientato a preservare un assetto monopolistico a favore dell’unico concessionario del servizio turistico.

In particolare, lamenta:

- la violazione del d.lgs. n. 201/2022 che impone, in materia di servizi pubblici locali, il rispetto dei principi di libera concorrenza, sussidiarietà, efficienza, efficacia, sostenibilità, adeguatezza dell’offerta, proporzionalità e trasparenza nelle scelte gestionali;

- il difetto di istruttoria, non avendo l’amministrazione considerato la crescente domanda del servizio di trasporto turistico, né i vantaggi (copertura territoriale e oraria e incremento delle entrate) derivanti dal rilascio di ulteriori autorizzazioni; -richiama le nozioni di “contratto di servizio” ex art. 14, comma 3, d.lgs. n. 164/2000, nonché quelle di “servizi pubblici locali di rilevanza economica” e “SIEG”;

- sostiene che risulterebbero frustrati gli obiettivi della L.R. n. 10/2005, che attribuisce al turismo un ruolo strategico e assegna agli enti locali una funzione primaria nella valorizzazione dell’offerta turistica.

2. Violazione del disposto dell’art. 6 bis legge 241/90 , attesa l’asserita “ interferenza negativa nella formazione del provvedimento di rigetto dell’ispettore di polizia municipale coinvolta in un alterco con il ricorrente ”, che ne avrebbe imposto l’astensione.

3. Successivamente, con un primo ricorso per motivi aggiunti, parte ricorrente ha impugnato la deliberazione di Giunta n. 84 del 07.05.2025 e la determinazione n. 131 del 17.06.2025 unitamente all’avviso pubblico e al bando allegati, con cui è stata avviata la procedura per l’affidamento in concessione del servizio di visita turistica.

Deduce, in estrema sintesi, il ricorrente:

-l’illegittimità della scelta di affidare il servizio a un unico concessionario per sei anni, anziché garantire un’effettiva apertura del mercato mediante il coinvolgimento di una pluralità di operatori;

-la violazione del Codice del Turismo, della L. 5 agosto 2022, n. 118 (Legge annuale per il mercato e la concorrenza), del d.lgs. n. 201/2022 (Riordino della disciplina dei servizi pubblici locali), della L.R. n.10 del 15.09.2005, che imporrebbero alle amministrazioni di compiere scelte nel rispetto di una logica concorrenziale;

-l’irragionevolezza e la sproporzione dell’esperienza quinquennale nello stesso servizio richiesta quale requisito di partecipazione.

4. Con un secondo ricorso per motivi aggiunti, il ricorrente ha impugnato il verbale prot. n. 4921 del 10.07.2025 con cui la commissione di gara ha disposto la sua esclusione dalla procedura “per mancanza del requisito della iscrizione alla Camera di Commercio da almeno 5 anni” e avrebbe, invece, ritenuto “completa e conforme” la domanda del controinteressato, nonostante quest’ultimo fosse anch’egli privo dei requisiti richiesti dall’avviso pubblico (esperienza quinquennale nel servizio oggetto di concessione, iscrizione nel registro delle imprese con codice ATECO diverso da quello richiesto) e avrebbe dovuto, pertanto, essere escluso.

5. Il controinteressato, cui il secondo ricorso per motivi aggiunti è stato ritualmente notificato, non si è costituito.

6. Si è costituito in giudizio il Comune di Savoca il quale ha, in via preliminare, eccepito

- il difetto di una valida procura alle liti in quanto generica;

- l’inammissibilità del gravame per mancata notifica al controinteressato;

- l’inammissibilità per difetto di interesse a ricorrere, in quanto il ricorrente, legittimamente escluso dalla gara per carenza di un requisito di partecipazione, non potrebbe trarre alcun vantaggio dall’eventuale annullamento degli atti di gara in quanto non potrebbe, comunque, aggiudicarsi la commessa.

Nel merito, il Comune resistente ha difeso la legittimità del modello concessorio prescelto per la gestione del servizio turistico, la regolarità della procedura e la ragionevolezza e proporzionalità dei requisiti richiesti.

7. Alla pubblica udienza dell’11.02.2026, la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

8. In via preliminare, va rigettata l’eccezione di nullità della procura, sollevata dalla difesa del Comune resistente.

Ritiene il Collegio che, nel caso di specie, la procura rilasciata dal ricorrente all’avvocato Filippo Alessi “ affinché lo rappresenti e difenda nel procedimento di accertamento al TAR Catania ”, benchè carente della specifica indicazione delle parti e dei provvedimenti impugnati, risulta comunque idonea a conferire certezza circa la provenienza del potere di rappresentanza e a generare la presunzione di riferibilità della stessa al giudizio cui accede in quanto, oltre ad essere stata allegata al ricorso e notificata unitamente ad esso, essa non reca elementi incoerenti o incompatibili con il giudizio medesimo (confronta, per tutte, Cons. Stato, sez. III, 2 febbraio 2026, n. 866).

9. Con riguardo al ricorso introduttivo e ai primi motivi aggiunti, il Collegio ritiene di poter prescindere, per ragioni di economia processuale, dall’esame delle ulteriori eccezioni di rito sollevate dall’Amministrazione resistente, in quanto entrambi infondati nel merito; con riguardo al secondo ricorso per motivi aggiunti esso risulta, come fondatamente eccepito dalla difesa del Comune, in parte inammissibile per carenza di interesse, nei termini di cui si dirà appresso, e per il resto infondato.

9.1. Venendo all’esame del ricorso introduttivo, con il primo motivo il ricorrente ha dedotto l’illegittimità del diniego di autorizzazione in quanto, a suo dire, volto a mantenere un assetto monopolistico nella gestione del servizio turistico a favore dell'unico attuale concessionario, in violazione di plurime disposizioni normative e, più in generale, dei principi proconcorrenziali di matrice eurounitaria.

Il motivo non può essere accolto.

Osserva il Collegio che il provvedimento di diniego impugnato è motivato sul rilievo che “ non è possibile il rilascio dell’autorizzazione su richiesta singola ”, in ragione della disciplina recata dal regolamento comunale n. 8/2009 e del fatto che il servizio risulta “ attualmente garantito ” da operatore individuato all’esito di avviso pubblico.

Tale motivazione, contrariamente a quanto asserito dal ricorrente, risulta coerente con il modello prescelto dall’Amministrazione per l’affidamento in concessione, previa procedura comparativa, del servizio in questione; rispetto a detto modello, infatti, il rilascio di un titolo autorizzatorio su richiesta individuale risulterebbe illegittimamente derogatorio.

Né può ritenersi viziata, nei termini denunciati, la scelta compiuta a monte dall’Amministrazione in ordine alla configurazione del modello di gestione del servizio - nella specie quello concessorio appunto - e, correlativamente, alla determinazione del numero degli operatori cui affidarlo, nel caso esaminato un unico gestore.

Trattasi, infatti, di valutazione rientrante nell’ambito dell’ampia discrezionalità amministrativa dell’ente locale, la quale attiene alla definizione dell’assetto organizzativo ritenuto più idoneo a contemperare esigenze di funzionalità, efficienza, sicurezza, decoro urbano e controllabilità del servizio sul territorio comunale, anche tenuto conto delle ridotte dimensioni del centro storico e delle criticità della viabilità rappresentate dalla difesa comunale; valutazione non sindacabile dal giudice se non nei limiti della manifesta illogicità.

Inconferenti, oltre che del tutto generiche, infine, le censure con cui si lamenta, per un verso, la violazione della disciplina contenuta nel d.lgs. 201/2022, poiché il servizio di visita turistica de quo non integra un servizio pubblico locale (SPL) e la relativa disciplina non è quindi ad esso applicabile, né tantomeno esso è riconducibile alla categorie dei servizi di interesse economico generale (SIEG); per altro verso, la violazione della l.r. n. 10/2005, trattandosi di normativa avente natura programmatica e non precettiva, che non impone agli enti locali obblighi puntuali di ampliamento dell’offerta turistica o di apertura del mercato a nuovi operatori.

Infondata è anche la violazione dell’art. 6-bis l. 241/1990 dedotta con il secondo motivo, atteso che l’asserita interferenza negativa dell’agente municipale è prospettata in termini del tutto generici e non suffragata da alcun elemento concreto, idoneo a dimostrare un effettivo condizionamento del procedimento.

9.2. Passando all’esame del primo ricorso per motivi aggiunti, con cui il ricorrente censura la procedura indetta nel 2025 – articolata nella delibera di Giunta n. 84/2025, nella determinazione dirigenziale n. 131/2025 e nel relativo avviso/bando – ritiene il Collegio che esso non sia meritevole di accoglimento.

Sotto un primo profilo, come già ampiamente esposto nel paragrafo che precede, occorre ribadire che la scelta dell’Amministrazione di affidare il servizio ad un unico concessionario per la durata di sei anni, rientra nell’alveo della discrezionalità organizzativa dell’ente locale e non può essere sindacata nel merito, salvo che risulti manifestamente illogica o irrazionale, circostanza che non si riscontra nel caso all’esame.

Sotto altro profilo, rileva il Collegio che i requisiti di esperienza quinquennale e gli ulteriori criteri tecnico‑professionali previsti dalla lex specialis non risultano, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, sproporzionati rispetto agli interessi pubblici perseguiti, bensì appaiono coerenti con la finalità di assicurare che il servizio venga svolto in modo sicuro ed affidabile, anche tenuto conto delle peculiarità del centro storico e della sua viabilità; né può ritenersi che il ricorrente abbia fornito elementi decisivi per dimostrare che detti requisiti siano stati calibrati in modo irragionevole, al solo fine di escludere potenziali concorrenti.

9.3. Infine, i secondi motivi aggiunti, proposti avverso l’esclusione del ricorrente dalla procedura, nonché avverso l’ammissione e l’affidamento del servizio al controinteressato, sono in parte infondati e per il resto, come fondatamente eccepito dalla difesa del Comune, inammissibili.

9.3.1. Per quanto riguarda l’esclusione, dalla stessa prospettazione del ricorrente emerge che essa è stata disposta per mancanza di un requisito di partecipazione richiesto dalla lex specialis , individuato nell’iscrizione alla C.C.I.A.A. e nell’esperienza quinquennale nell’attività oggetto della concessione.

Giova richiamare, sul punto, che l’avviso pubblico, nella parte dedicata ai “Requisiti per la partecipazione” (allegato B alla determinazione dirigenziale prot. n. 332 del 17.06.2025), prescriveva testualmente: “ Possono partecipare alla selezione gli operatori economici iscritti nel registro delle imprese svolgenti attività classificate con il codice ATECO 79.90 e/o che si impegnano a munirsi di tale iscrizione entro e non oltre 30 giorni dall’aggiudicazione; - Possesso di iscrizione C.C.I.A.A. da almeno anni 5 per l’esercizio dell’attività oggetto della presente concessione; - Comprovata/documentata esperienza almeno quinquennale nel servizio oggetto di concessione .”.

Orbene, dalla lettura coordinata e sistematica delle tre prescrizioni (iscrizione nel Registro delle Imprese per attività rientranti nel codice ATECO 79.90 e/o impegno ad acquisire tale codice entro 30 giorni dall’aggiudicazione; possesso di iscrizione alla C.C.I.A.A. da almeno cinque anni per l’esercizio dell’attività oggetto della concessione; comprovata esperienza almeno quinquennale nel servizio da affidare) emerge che la partecipazione alla procedura presupponeva, comunque, quale requisito minimo essenziale e indefettibile, la sussistenza di una previa iscrizione alla Camera di Commercio, ferma restando la possibilità di adeguare o integrare il codice ATECO (79.90) anche successivamente, entro il termine indicato dalla lex specialis .

In altri termini, l’impegno a integrare il codice ATECO non poteva surrogare la mancanza di una iscrizione camerale già perfezionata al momento della domanda, iscrizione che costituisce il titolo abilitativo di base richiesto per operare sul mercato e che la disciplina di gara esigeva espressamente quale requisito generale di ammissione.

Ciò trova pieno riscontro nella motivazione del verbale della Commissione giudicatrice prot. n. 4921 del 10.07.2025, dal quale risulta - e tale circostanza non è stata smentita dal ricorrente neppure in sede processuale - che nell’istanza di partecipazione lo stesso concorrente ha dichiarato che “ l’iscrizione nel Registro Imprese e Camera di Commercio di Messina è in corso di approntamento ”, riconoscendo, quindi, di non possederla affatto alla data di presentazione della domanda.

Tale carenza, afferendo ad un requisito di partecipazione essenziale, non è suscettibile di regolarizzazione o integrazione postuma, né attraverso soccorso istruttorio, né mediante la successiva acquisizione dell’iscrizione, trattandosi di elemento necessario per l’accesso stesso alla procedura.

Il ricorrente non fornisce elementi specifici idonei a dimostrare l’illegittimità del provvedimento, né allega in modo puntuale il possesso dei requisiti richiesti, limitandosi a contestare in via comparativa l’ammissione dell’operatore controinteressato.

In definitiva, deve ritenersi che il ricorrente non risultava ancora iscritto alla camera di commercio al momento della domanda, sicché la sua esclusione è pienamente legittima per carenza di un requisito di partecipazione essenziale e non sanabile ex post.

Ne deriva che l’Amministrazione ha correttamente disposto l’esclusione del ricorrente, risultando il provvedimento pienamente conforme alla lex specialis , con conseguente infondatezza della relativa censura ed il rigetto della stessa.

9.3.2. L’accertamento della legittimità della esclusione del ricorrente comporta l’inammissibilità, per sopravvenuta carenza di legittimazione, della parte dei motivi aggiunti proposti contro l’affidamento del servizio al controinteressato, atteso che l’eventuale annullamento dell’ammissione o dell’aggiudicazione non gli recherebbe alcuna utilità concreta, non potendo egli comunque conseguire l’affidamento del servizio.

Sul punto il Collegio ritiene di aderire al condivisibile orientamento della giurisprudenza amministrativa, di recente ribadito anche da questo T.A.R. (Sez. V, 9 dicembre 2024, n. 4046), secondo cui l’interesse alla riedizione della procedura “ quando l'esclusione viene giudicata legittima, costituisce un interesse di mero fatto, venendo comunque a mancare nel ricorrente escluso la posizione qualificata e differenziata rispetto agli atti di gara che lo legittima ad impugnarli. Come affermato da granitica giurisprudenza, infatti, "il consolidamento dell'esclusione dalla procedura di gara rende inammissibile per difetto di legittimazione l'impugnativa dell'aggiudicazione e, più ingenerale, di tutti i successivi atti della procedura, poiché l'interesse del concorrente legittimamente escluso alla caducazione dell'intera procedura al fine di poter presentare una nuova offerta emendata dai vizi, non è diverso da quello di qualsiasi altro operatore del settore che, non avendo partecipato alla gara, non ha titolo a impugnarne gli atti" (Cons. Stato, V, 1.02.2021, n. 937, Tar Lazio, I ter, 18917 del 28 ottobre 2024; TAR Lazio, Latina, I, 718 del30 luglio 2022; TAR Lazio, Sez. II, 535 del 18 gennaio 2022; TAR Lombardia, Sez. II, 2264 del 18 ottobre 2021; TAR Campania, Sez. IV, 3398 del 24 maggio 2021). A ciò non osta l'astratta non definitività dell'esclusione rimessa, peraltro, ad un eventuale successivo grado di giudizio, in quanto se si ammettesse la possibilità per il giudice che abbia giudicato legittima l'esclusione del ricorrente di vagliare altresì le censure dallo stesso mosse avverso gli altri atti di gara per mezzo dei motivi aggiunti, si affermerebbe l'esistenza di una giurisdizione amministrativa di tipo oggettivo, estranea al nostro ordinamento, che richiede invece la sussistenza e la permanenza di entrambe le condizioni dell'azione per tutto il corso del giudizio.”.

Applicando tali condivisibili principi al caso di specie, la legittima esclusione del ricorrente per carenza dell’iscrizione camerale (e, correlativamente, dell’esperienza quinquennale) rende inammissibili le censure rivolte contro l’ammissione e l’affidamento del servizio al controinteressato.

10. In conclusione, per quanto esposto, il ricorso e i primi motivi aggiunti vanno respinti alla luce dell’infondatezza delle censure proposte, mentre i secondi motivi aggiunti vanno in parte rigettati e per il resto dichiarati inammissibili.

11. Le spese di lite seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti:

- respinge il ricorso introduttivo;

- respinge il primo ricorso per motivi aggiunti;

- dichiara il secondo ricorso per motivi aggiunti in parte inammissibile e, per il resto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite in favore del Comune di Savoca che liquida in euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AU LE, Presidente

IA VE, Primo Referendario, Estensore

Francesco Fichera, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA VE	AU LE

IL SEGRETARIO