Pubblicato il 31/12/2025

N. 08580/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03398/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3398 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Adami, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, Questura di Napoli, in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

per l'annullamento

- del provvedimento del Questore della Provincia di Napoli, Prot. -OMISSIS- del 13.05.2024, notificato in data 14.05.2024, con il quale gli viene fatto Divieto di accedere per anni DUE a decorrere dalla data di notifica del presente provvedimento, a tutti gli impianti sportivi siti sul territorio nazionale ed all’estero, ove si svolgono manifestazioni sportive calcistiche e più specificatamente gli incontri anche amichevoli, disputati dalla squadra UNDER 18 della -OMISSIS-, campionato allievi regionali girone D, attualmente denominata -OMISSIS- calcio under 18, nonché della nazionale anche under 21, nonché di tutte le squadre che militano nei campionati nazionali di serie A,B,C,D, Eccellenza e Promozione, Prima, Seconda e Terza categoria e a tutti gli incontri di calcio relativi alla Coppa Italia, Europa League e Champions League e Conference League, con estensione del divieto ai luoghi antistanti gli stadi, alle stazioni ferroviarie e metropolitane, agli scali aerei e portuali, ai caselli e alle aree di servizio autostradali e ai luoghi comunque interessati alla sosta al transito o al trasporto di coloro che partecipano o assistono alle medesime manifestazioni, in concomitanza con le stesse. In particolare per il Comune di -OMISSIS- il è esteso ai luoghi, nel raggio di 300 metri dallo stadio V. -OMISSIS- indicate nell’allegato provvedimento interessati alla sosta ed al transito dei tifosi diretti all’impianto, da due ore prima dell’inizio a due ore dopo il termine della stessa manifestazione sportiva”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno - Questura di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 il dott. BI AF e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Con ricorso ritualmente notificato e depositato, -OMISSIS-, in qualità di allenatore della squadra di calcio Under 18 -OMISSIS-, ha impugnato il provvedimento del Questore della Provincia di Napoli, Prot. -OMISSIS- del 13.05.2024, notificatogli in data 14.05.2024, con il quale gli è stato imposto il Divieto di Accedere alle manifestazioni Sportive (c.d. DASPO) per la durata di due anni. Il provvedimento, nel dettaglio, dispone il: “Divieto di accedere per anni DUE a decorrere dalla data di notifica del presente provvedimento, a tutti gli impianti sportivi siti sul territorio nazionale ed all’estero, ove si svolgono manifestazioni sportive calcistiche e più specificatamente gli incontri anche amichevoli, disputati dalla squadra UNDER 18 della -OMISSIS-, campionato allievi regionali girone D, attualmente denominata -OMISSIS- calcio under 18, nonché della nazionale anche under 21, nonché di tutte le squadre che militano nei campionati nazionali di serie A,B,C,D, Eccellenza e Promozione, Prima, Seconda e Terza categoria e a tutti gli incontri di calcio relativi alla Coppa Italia, Europa League e Champions League e Conference League, con estensione del divieto ai luoghi antistanti gli stadi, alle stazioni ferroviarie e metropolitane, agli scali aerei e portuali, ai caselli e alle aree di servizio autostradali e ai luoghi comunque interessati alla sosta al transito o al trasporto di coloro che partecipano o assistono alle medesime manifestazioni, in concomitanza con le stesse”.

Il provvedimento trae origine dai fatti occorsi in data 24.02.2024 durante l'incontro di calcio -OMISSIS-, disputatosi presso lo stadio comunale “S. -OMISSIS-” di -OMISSIS- e valevole per il campionato allievi regionali. Dalla comunicazione di notizia di reato redatta dall'Arma dei Carabinieri, risulta che il ricorrente, a seguito dell'espulsione di due calciatori e della propria, si era avvicinato al direttore di gara, all'epoca minorenne, proferendo nei suoi confronti espressioni minatorie, segnatamente: “ se vieni ad -OMISSIS- ti uccidiamo, ti ammazzo con le mie stesse mani ”. Tale condotta, che seguiva l'invito rivolto ai propri giocatori di abbandonare il campo, costringeva l'arbitro a sospendere definitivamente l'incontro e a lasciare il terreno di gioco scortato. Per tali accadimenti, il ricorrente era stato deferito all'Autorità Giudiziaria per il reato di cui all'art. 612 c.p. e, con comunicato ufficiale n. 97 del 29.02.2024 della F.I.G.C. – Lega Nazionale Dilettanti, era stato sanzionato con la squalifica fino al 28.02.2025.

A sostegno del gravame, il ricorrente ha articolato le seguenti censure:

Violazione e/o difetto di applicazione dell’art. 6 della Legge n. 401/1989. Si sostiene che la norma sia stata concepita per contrastare il fenomeno del "tifo violento" e non sia applicabile a un tesserato (nella specie, un allenatore) per fatti strettamente inerenti alla pratica sportiva e già oggetto di sanzione da parte della giustizia sportiva. Secondo la prospettazione di parte ricorrente, l'episodio non avrebbe alcuna attinenza con la tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica, in quanto la gara non sarebbe stata "solo l'occasione di azioni violente". Si invoca, a supporto, giurisprudenza amministrativa che avrebbe dubitato della cumulabilità del DASPO con le sanzioni dell'ordinamento sportivo per condotte tenute da tesserati nell'esercizio dell'attività sportiva.

Violazione degli artt. 3 e 10 della Legge n. 241/90 ed eccesso di potere per difetto di motivazione e violazione del principio di gradualità e proporzionalità della sanzione. Il ricorrente lamenta l'eccessività della durata del divieto, fissata in due anni a fronte di un minimo edittale di uno, in assenza di una congrua motivazione che giustifichi tale scostamento. Si evidenzia la sproporzione rispetto alla sanzione di un anno inflitta dal Giudice Sportivo per la medesima condotta e si sottolinea l'assenza di precedenti penali o disciplinari a carico del ricorrente, definito "incensurato, mai squalificato, mai destinatario in passato di daspo". La motivazione del provvedimento questorile viene criticata in quanto basata su "formule di stile" prive di personalizzazione, come il passaggio in cui si fa riferimento a una "condotta singola e di gruppo evidentemente finalizzata alla partecipazione attiva ad episodi di violenza".

Violazione di legge ex art. 6 L. 377/01 ed eccesso di potere per difetto ed indeterminatezza dei presupposti. Si contesta l'eccessiva ampiezza e genericità del divieto, esteso a un numero indeterminato di manifestazioni sportive e luoghi connessi, senza un nesso logico con la vicenda specifica, avvenuta in un campionato giovanile. Tale indeterminatezza si tradurrebbe in una limitazione sproporzionata della libertà di circolazione, in contrasto con il requisito di specificità richiesto dalla norma.

Si è costituita in giudizio l'Amministrazione dell'Interno, con il patrocinio dell'Avvocatura Distrettuale dello Stato, la quale ha depositato memoria difensiva e documenti, chiedendo il rigetto del ricorso. La difesa erariale ha eccepito l'infondatezza di tutti i motivi, argomentando che:

l'art. 6 della L. 401/89 non pone limiti soggettivi e si applica a chiunque ponga in essere condotte violente in occasione di manifestazioni sportive, inclusi i tesserati. La misura di prevenzione è autonoma rispetto alla sanzione sportiva, in quanto tutela un bene giuridico diverso (l'ordine pubblico). La condotta del ricorrente, sostanziandosi in una minaccia grave, esula dalla c.d. "scriminante sportiva" o "rischio consentito", rendendo la competizione una mera occasione per la commissione dell'illecito;

la durata di due anni è stata ritenuta congrua e proporzionata alla gravità della condotta, al ruolo di "faro o guida" rivestito dal ricorrente nei confronti di giovani atleti e alla conseguente pericolosità per l'ordine pubblico, in un'ottica di bilanciamento degli interessi in cui quello pubblico è prevalente;

i luoghi oggetto del divieto sono sufficientemente determinabili, in quanto l'interdizione non è assoluta ma opera solo in stretta connessione temporale e funzionale con lo svolgimento delle competizioni sportive indicate nel provvedimento.

In fase cautelare, con ordinanza n. 01612/2024, il Collegio ha respinto l'istanza di sospensione, ritenendo che: “la grave condotta contestata al ricorrente, segnatamente indirizzata ad intimorire il direttore di gara con minaccia di morte, calata nel clima di particolare concitazione in cui si è svolto l’evento sportivo, appare ragionevolmente posta a presupposto dell’adozione del provvedimento impugnato, anche in relazione della particolare posizione di garanzia rivestita dal ricorrente, in ragione del ruolo svolto e stante le finalità di tutela della misura, con necessità di evitare la reiterazione dei comportamenti vietati in occasione di eventi sportivi; Rilevato, inoltre, che, pur a fronte della considerazione di una medesima condotta, la valutazione in ordine alla sussistenza dei presupposti per l’adozione del daspo, compiuta dall’autorità di P.S., resta autonoma rispetto al giudizio sotteso all’irrogazione della sanzione disciplinare sportiva, in ragione della diversità degli interessi tutelati e della natura delle regole violate”.

Avverso tale pronuncia, il ricorrente ha proposto appello cautelare dinanzi al Consiglio di Stato, il quale, con ordinanza della Sezione Terza n. 04759/2024 del 13 dicembre 2024, ha respinto l'impugnazione. Il Giudice d'appello, nel confermare la delibazione di primo grado circa l'insussistenza del fumus boni iuris , ha altresì escluso la sussistenza di un periculum in mora qualificato, osservando che "nella comparazione degli interessi appare allo stato prevalente quello relativo alla sicurezza pubblica" e specificando che "la doglianza della violazione del principio di gradualità della sanzione, per l’asserita eccessività della durata di due anni del divieto, potrà essere esaminata in sede di merito, senza che ciò determini alcun pregiudizio grave e irreparabile".

In vista dell'udienza di merito del 16 dicembre 2025, le parti hanno depositato memorie conclusive, insistendo nelle rispettive tesi difensive.

La causa è stata quindi trattenuta in decisione.

2.- Il ricorso è infondato e, pertanto, deve essere respinto.

2.1.- Prima di procedere all'esame specifico dei motivi di gravame, appare opportuno richiamare, in via generale, i principi che governano la natura e i presupposti applicativi del Divieto di Accesso ai luoghi dove si svolgono le manifestazioni Sportive (c.d. DASPO), disciplinato dall'art. 6 della Legge 13 dicembre 1989, n. 401.

Tale misura si configura come un provvedimento di prevenzione “sui generis”, finalizzato non a sanzionare una condotta passata, bensì a prevenire il compimento di atti violenti o di turbativa dell'ordine pubblico in occasione di eventi sportivi (TAR Umbria, sentenza num. 207 del 2024). La sua natura è eminentemente preventiva e cautelare, volta a neutralizzare la pericolosità di un soggetto ritenuta attuale e concreta in relazione al contesto delle competizioni sportive. L'adozione del provvedimento è rimessa all'ampia discrezionalità del Questore, il cui giudizio si fonda su "elementi di fatto" dai quali si possa desumere, secondo un nesso di ragionevole probabilità, una condotta finalizzata alla partecipazione a episodi di violenza, minaccia o intimidazione, tali da porre in pericolo la sicurezza pubblica.

Lo standard probatorio richiesto non coincide con quello penalistico della certezza "oltre ogni ragionevole dubbio", ma con quello, tipico del diritto amministrativo della prevenzione, del "più probabile che non", basato su elementi gravi, precisi e concordanti (TAR Campania - Sezione staccata di Salerno, Sentenza num. 2031 del 2023). Inoltre, è principio consolidato quello della piena autonomia del procedimento amministrativo finalizzato all'emissione del DASPO rispetto sia al procedimento penale che a quello disciplinare sportivo. Tale autonomia discende dalla diversità dei beni giuridici tutelati e delle finalità perseguite: la tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica nel primo caso; l'accertamento di responsabilità penali nel secondo e la salvaguardia dei principi di lealtà e correttezza nell'ordinamento sportivo nel terzo (Corte Cost., sentenza n. 160 del 3 luglio 2019). Come statuito dal Consiglio di Stato in sede di appello cautelare nella presente causa, "la valutazione in ordine alla sussistenza dei presupposti per l’adozione del daspo, compiuta dall’autorità di P.S., resta autonoma rispetto al giudizio sotteso all’irrogazione della sanzione disciplinare sportiva, in ragione della diversità degli interessi tutelati e della natura delle regole violate".

Alla luce di tali coordinate ermeneutiche, le censure formulate da parte ricorrente si palesano infondate.

2.2.- Sulla dedotta violazione e/o difetto di applicazione dell’art. 6 della Legge n. 401/1989.

Con il primo motivo, il ricorrente asserisce che la misura del DASPO sarebbe applicabile esclusivamente ai "tifosi violenti" e non ad un tesserato, quale un allenatore, per fatti inerenti alla pratica sportiva, i quali dovrebbero ricadere nella competenza esclusiva della giustizia sportiva.

La censura è priva di fondamento.

In primo luogo, l'interpretazione letterale della norma non conforta la tesi del ricorrente. L'art. 6 della L. n. 401/1989 si rivolge genericamente a "coloro che" risultino denunciati o che, sulla base di elementi di fatto, abbiano tenuto determinate condotte, senza operare alcuna distinzione soggettiva tra tifosi, spettatori o tesserati. La giurisprudenza, sia amministrativa che penale, ha da tempo consolidato il principio secondo cui la misura di prevenzione in esame è irrogabile anche nei confronti di atleti, dirigenti e allenatori, qualora la loro condotta esuli dalla normale dialettica agonistica per assumere i connotati della violenza, della minaccia o dell'intimidazione rilevante per l'ordine pubblico.

Nel caso di specie, la condotta ascritta al ricorrente – una minaccia di morte ("se vieni ad -OMISSIS- ti uccidiamo, ti ammazzo con le mie stesse mani") rivolta a un direttore di gara, per di più minorenne – trascende in maniera evidente e macroscopica i limiti del c.d. "rischio consentito" e della normale foga agonistica. Come correttamente argomentato dalla difesa erariale, la materialità della condotta è "del tutto avulsa dall’esplicazione di attività agonistica e trae dal contesto sportivo mera occasione all’origine del comportamento illecito". Non si tratta di un fallo di gioco o di una protesta veemente, ma di un'autonoma e grave condotta illecita, idonea di per sé a generare un clima di intimidazione e a porre in pericolo la sicurezza dell'ufficiale di gara e il sereno svolgimento della competizione.

L'argomento della competenza esclusiva della giustizia sportiva è, come già anticipato, fallace. La sanzione disciplinare inflitta dalla F.I.G.C. e il provvedimento del Questore operano su piani distinti e tutelano interessi diversi. La prima sanziona la violazione delle norme di lealtà sportiva; il secondo, viceversa, previene un pericolo per l'ordine e la sicurezza pubblica. La tesi secondo cui le condotte dei tesserati sarebbero assoggettabili esclusivamente alle sanzioni sportive è stata definita errata poiché si pone quale applicazione inammissibile al fenomeno delle turbative nello svolgimento di manifestazioni sportive del principio generale per il quale lo svolgimento di attività sportive può divenire causa di giustificazione per condotte astrattamente costituenti reato.

2.3.- Sulla dedotta violazione degli artt. 3 e 10 della L. n. 241/90 e sull'eccesso di potere per difetto di motivazione e violazione del principio di gradualità.

Con il secondo motivo, si contesta la durata della misura, fissata in due anni, ritenendola sproporzionata, immotivata e irragionevole rispetto alla sanzione di un anno inflitta dal Giudice Sportivo.

Anche tale doglianza è infondata.

La determinazione della durata del DASPO, all'interno del limite edittale da uno a cinque anni previsto dalla legge (cfr. TAR Calabria - Sede staccata Reggio Calabria, sentenza num. 947 del 2016), costituisce espressione di un'ampia discrezionalità amministrativa, sindacabile solo per manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento dei fatti. Nel caso di specie, la scelta di irrogare una misura di due anni, superiore al minimo edittale ma ben inferiore al suo massimo, trova una motivazione adeguata e proporzionata nella gravità eccezionale della condotta e nella particolare posizione del suo autore.

Il provvedimento impugnato, così come le ordinanze cautelari che ne hanno confermato la legittimità, hanno correttamente valorizzato plurimi elementi:

a) la gravità oggettiva del fatto: una minaccia di morte è una delle forme più gravi di intimidazione;

b) la qualità della vittima: un direttore di gara minorenne, soggetto particolarmente vulnerabile;

c) la posizione di garanzia del ricorrente: un allenatore di una squadra giovanile ha un ruolo educativo e di modello per i giovani atleti. La sua condotta, pertanto, assume un disvalore sociale amplificato, essendo in totale antitesi con i valori di lealtà e rispetto che dovrebbe incarnare.

Questi elementi, puntualmente considerati dall'Amministrazione, giustificano ampiamente il superamento del minimo edittale e rendono la sanzione di due anni del tutto proporzionata alla necessità di prevenire la reiterazione di simili comportamenti e di lanciare un chiaro segnale di dissuasione. Come evidenziato dal Consiglio di Stato, nella comparazione degli interessi "appare allo stato prevalente quello relativo alla sicurezza pubblica, non apparendo qualificabile come grave e irreparabile il pregiudizio consistente nell’impossibilità temporanea di assistere ad eventi sportivi" (si veda l’Ordinanza cautelare inter partes).

Il richiamo alla durata della squalifica sportiva è, ancora una volta, inconferente, stante la già ribadita autonomia dei due sistemi e la diversità dei parametri di valutazione. La giustizia sportiva valuta la condotta ai fini della violazione delle proprie norme interne; l'Autorità di P.S. la valuta in termini di pericolosità per l'ordine pubblico. Non sussiste alcun automatismo o vincolo di proporzionalità tra le due misure.

2.4.- Sulla dedotta violazione di legge ed eccesso di potere per indeterminatezza dei presupposti.

Con l'ultima censura, il ricorrente lamenta l'eccessiva ampiezza e indeterminatezza del divieto, esteso a una pluralità di manifestazioni e luoghi.

La doglianza non può trovare accoglimento.

L'art. 6 della L. n. 401/1989 prescrive che il Questore indichi "specificamente" sia le manifestazioni sportive che i luoghi interessati dal divieto. Il provvedimento impugnato adempie a tale onere, elencando in modo dettagliato le competizioni calcistiche interdette (dai campionati professionistici a quelli dilettantistici, fino alle coppe e agli incontri della nazionale) e i luoghi accessori (stazioni, aeroporti, aree di servizio, ecc.), con una chiara delimitazione temporale ("da due ore prima dell’inizio a due ore dopo il termine della stessa manifestazione sportiva").

La lamentata ampiezza del divieto non equivale a indeterminatezza, essendo, al contrario, una conseguenza logica e necessaria della finalità preventiva della misura. La pericolosità manifestata dal ricorrente non è legata a una specifica categoria (il campionato Under 18) o a una singola squadra, quanto piuttosto al contesto generale di una partita di calcio. Limitare il divieto al solo ambito in cui si è verificato l'episodio si tradurrebbe in una misura palesemente inidonea a raggiungere lo scopo, chiaramente e precipuamente consistente nell’impedire al soggetto di reiterare condotte analoghe in qualsiasi contesto sportivo che possa fungere da catalizzatore per la sua aggressività. La ratio della norma si sostanzia nel neutralizzare la pericolosità del soggetto in relazione al "fenomeno sportivo" nel suo complesso, e non solo ad una sua specifica e limitata manifestazione. L'estensione del divieto a tutte le competizioni calcistiche è, pertanto, una scelta logica e coerente con il giudizio di pericolosità formulato a carico del ricorrente.

Per tutte le suesposte ragioni, il ricorso deve essere respinto in quanto infondato in ogni sua parte.

3.- Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Napoli (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge;

condanna il ricorrente al pagamento delle spese di lite in favore dell'Amministrazione resistente, che liquida in complessivi Euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte ricorrente.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RI BB, Presidente

Gianluca Di Vita, Consigliere

BI AF, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
BI AF	RI BB

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.