Pubblicato il 02/03/2026

N. 03831/2026 REG.PROV.COLL.

N. 13857/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13857 del 2021, proposto da
RC BI, VI LL, rappresentati e difesi dagli avvocati Pietro Marsili, Sara Tredicine, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Salute, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la condanna

del Ministero della Salute al risarcimento dei danni cagionati agli odierni ricorrenti per aver illegittimamente prima negato e successivamente condizionato al compimento di una misura compensativa di ben due anni il riconoscimento del titolo abilitante all'esercizio della professione di Odontoiatra, conseguito in un Paese Extracomunitario (Messico) e già riconosciuto in un Paese membro dell'Unione Europea (LL) e, dunque, per aver erroneamente applicato i precetti delle sentenze di accoglimento rese da codesto On. TAR del Lazio, Sez. III quater, n. 9702/2018, pubblicata il 3.10.2018 (Dott. LL) e n. 9700/2018, pubblicata il 3.10.2018 (Dott. BI), che implicavano un riconoscimento completo, automatico e immediato del titolo, così come successivamente statuito dalle Sentenze nn. 6221/2021 e 6226/2021 (entrambe pubblicate in data 6.9.2021) dell'On. Consiglio di Stato (Sez. III – NRG 9746/2020 e 689/2021).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Salute;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 13 febbraio 2026 il dott. Andrea Gana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. I ricorrenti hanno domandato la condanna del Ministero della Salute al risarcimento dei danni patiti avendo dapprima negato, e successivamente condizionato al compimento di una misura compensativa di ben due anni, il riconoscimento del titolo abilitante all’esercizio della professione di odontoiatra, conseguito in un Paese extracomunitario (Messico) e già riconosciuto in un Paese membro dell’Unione Europea (LL) e, dunque, per aver erroneamente applicato i precetti delle sentenze di accoglimento rese dal T.A.R. Lazio, Sez. III quater, n. 9702/2018, pubblicata il 3.10.2018 (Dott. LL) e n. 9700/2018, pubblicata il 3.10.2018 (Dott. BI), che implicavano un riconoscimento completo, automatico e immediato del titolo, così come successivamente statuito dalle sentenze nn. 6221/2021 e 6226/2021 (entrambe pubblicate in data 6.9.2021) del Consiglio di Stato.

1.1. Questi gli snodi principali della vicenda, nella ricostruzione dei ricorrenti:

- di aver ottenuto, in data 16 giugno 2016, dall’Ordine dentistico portoghese il certificato attestante il soddisfacimento dei requisiti di cui all’art. 2, comma 2, della direttiva CE n. 2005/36;

- che, nondimeno, il Ministero ha rigettato le loro domande di riconoscimento del titolo abilitante all’esercizio della professione di odontoiatra, senza fornire idonea motivazione;

- tali provvedimenti sono stati annullati dal TAR Lazio, Sez. III quater, con le sentenze nn. 9700/2018 e 9702/2018, pubblicate il 3.10.2018;

- successivamente, il Ministero ha deciso di subordinare il riconoscimento dei titoli dei ricorrenti a una misura compensativa a scelta dell'interessato (superamento di una prova attitudinale o tirocinio di adattamento della durata di 24 mesi);

- il Consiglio di Stato, adito in ottemperanza, con le sentenze nn. 6221/2021 e 6226/2021, ha accertato la mancata esecuzione del Ministero all’ordine del giudice derivante dalle sentenze del TAR Lazio n. 9702/2018 e 9700/2018, che non comportava esercizio di discrezionalità alcuna in ordine al riconoscimento del titolo di studio conseguito dai ricorrenti in Messico, già attestato conforme alla Direttiva 2005/36 dall’Autorità Portoghese;

1.2. In questo quadro, l’operato dell’Amministrazione evidenzierebbe, a giudizio dei ricorrenti, una palese negligenza, atteso che per cinque anni ha denegato il riconoscimento richiesto che, invece, avrebbe dovuto operare direttamente in base a quanto disposto dalla Direttiva CE 36/2005 e al riconoscimento già operato dall’Ordine portoghese, che non consentiva di imporre alcuna misura compensativa. Dall’adozione di tali illegittimi atti sarebbero derivati danni economici (in termini di perdita di chances), spese legali per il contenzioso amministrativo, nonché pregiudizi morali ed esistenziali in quanto l’impossibilità di esercitare la professione di odontoiatra in Italia avrebbe posto gli odierni ricorrenti per anni in una situazione di incertezza, di ansia, di continuo stress emotivo personale e professionale.

2. Il Ministero della Salute si è costituito in giudizio, in data 13 gennaio 2022, per resistere all’accoglimento del ricorso ed eccependo, tra le altre cose, l’inammissibilità del ricorso proposto in forma collettiva.

3. All’udienza straordinaria del 13 febbraio 2026, svolta con modalità da remoto e in previsione della quale le parti hanno depositato documenti e memorie, il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame dell’eccezione di inammissibilità del ricorso collettivo, formulato dalla difesa del Ministero, in ragione della sua infondatezza nel merito.

2. In primo luogo, appare opportuno richiamare le coordinate concettuali ormai consolidate in materia di responsabilità risarcitoria della Pubblica Amministrazione.

Come è noto, gli elementi costitutivi di “ tale responsabilità sono rappresentati, sotto il profilo oggettivo, dal nesso di causalità materiale e dal danno ingiusto, inteso come lesione alla posizione di interesse legittimo. Sul piano delle conseguenze, inoltre, il fatto lesivo deve essere collegato, con un nesso di causalità giuridica o funzionale, con i pregiudizi patrimoniali o non patrimoniali lamentati. Con riferimento alla ingiustizia del danno, deve rilevarsi, altresì, che presupposto essenziale della responsabilità è l'evento dannoso che ingiustamente lede una situazione soggettiva protetta dall'ordinamento e, affinché la lesione possa considerarsi ingiusta, la lesione dell'interesse legittimo è condizione necessaria - anche se non sufficiente - per accedere alla tutela risarcitoria; occorre quindi anche verificare che risulti leso, per effetto dell'attività illegittima (e colpevole dell'amministrazione pubblica), l'interesse materiale al quale il soggetto aspira; ovvero il risarcimento del danno ingiusto derivante dall'illegittimo esercizio dell'attività amministrativa non può prescindere dalla spettanza di un bene della vita, atteso che è soltanto la lesione di quest'ultimo che qualifica in termini di ingiustizia il danno derivante dal provvedimento illegittimo (Cons. Stato, sez. VII, 27 marzo 2023, n. 3094).

Sotto il profilo dell'elemento soggettivo, l'illegittimità del provvedimento amministrativo è solo uno degli indici presuntivi della colpevolezza della p.a., da considerare unitamente ad altri, quali il grado di chiarezza della normativa applicabile, la semplicità degli elementi di fatto, il carattere più o meno vincolato (e, quindi, l'ambito più o meno ampio della discrezionalità) della statuizione amministrativa (Cons. Stato, sez. V, 19 aprile 2024, n. 3562).

L’elemento psicologico della colpa va individuato in particolare nella violazione dei canoni di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, ossia in negligenza, omissioni o errori interpretativi di norme, ritenuti non scusabili, in ragione dell'interesse protetto di colui che ha un contatto qualificato con la P.A. stessa (Cons. Stato Sez. V, 4 ottobre 2022, n. 8480; Cons. Stato Sez. VI, 7 settembre 2020, n. 5389).

Pertanto, la responsabilità deve essere negata quando l'indagine conduce al riconoscimento dell'errore scusabile per la sussistenza di contrasti giurisprudenziali, per l'incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto (Cons. Stato, sez. IV, 4 febbraio 2020, n. 909; Cons. Stato, sez. III, 6 settembre 2018, n. 5228)” (v. T.A.R. Lazio, sentenza n. 10274/2024). In altri termini, occorre avere riguardo al carattere della regola di azione violata: se la stessa è chiara, univoca, cogente, si dovrà riconoscere la sussistenza dell'elemento psicologico nella sua violazione; al contrario, se il canone della condotta amministrativa contestata è ambiguo, equivoco o, comunque, costruito in modo tale da affidare all'Autorità amministrativa un elevato grado di discrezionalità, la colpa potrà essere accertata solo nelle ipotesi in cui il potere è stato esercitato in violazione delle regole di correttezza e di proporzionalità. E, infatti, a fronte di regole di condotta inidonee a costituire, di per sé, un canone di azione sicuro e vincolante, la responsabilità della Amministrazione potrà essere affermata nei soli casi in cui l'azione amministrativa ha disatteso, in maniera macroscopica ed evidente, i criteri della buona fede e dell'imparzialità, restando ogni altra violazione assorbita nel perimetro dell'errore scusabile (v. Cons. Stato, Sez. III, 24 maggio 2018, n. 3131; id. 16 maggio 2018, n. 2921).

2.1. Ebbene, nel caso in esame deve ritenersi che non sussista l’elemento soggettivo necessario per affermare la responsabilità dell’Amministrazione.

In primo luogo, la stessa ricostruzione fattuale sopra svolta ha consentito di porre in luce la complessità della fattispecie concreta sulla quale è dovuto intervenire il Ministero della Salute, caratterizzata da una continua evoluzione normativa e giurisprudenziale sulla materia del riconoscimento dei titoli di studio conseguiti all’estero.

Più nel dettaglio, si deve evidenziare che la vicenda in esame trae origine dal parere negativo reso dalla Conferenza di servizi nel luglio 2017 in ordine all’istanza di riconoscimento presentata dai ricorrenti nel luglio 2016. Tale parere negativo era fondato sul rilievo per il quale il percorso formativo effettuato presso l’Università messicana e riconosciuto dal LL (otto semestri) era inferiore a quello minimo richiesto per la formazione degli odontoiatri ex art. 41 del d.lgs. n. 206/2007 pari a cinque anni nonché ai requisiti richiesti dalla Direttiva 2005/36/CE per il riconoscimento dei titoli di formazione rilasciati da un paese terzo. Deve, infatti, ricordarsi che l’art. 41 citato, applicato dall’Amministrazione, prevede testualmente al comma 2 che la formazione dell’odontoiatra comprende un percorso di studi teorici e pratici della durata minima di cinque anni svolti a tempo pieno che possono essere espressi in aggiunta anche in crediti ETCS equivalenti e consiste “in almeno 5.000 ore di insegnamento” .

I dinieghi in esame, tuttavia, sono stati annullati da questo T.A.R. in ragione del deficit motivazionale, riscontrato laddove il Ministero non ha considerato, nel raffronto tra percorsi formativi diversi, che il numero di ore di insegnamento svolto (5355) era in realtà superiore al minimo richiesto, nonché per la mancata valutazione circa la possibilità di sottoporre i ricorrenti a misura compensativa ai sensi dell’art. 22 del d.lgs. n. 206/2007.

Le osservazioni finora svolte consentono di percepire la complessità del quadro normativo e fattuale in cui l’Amministrazione ha agito, caratterizzato dal difficile raffronto tra percorsi di studio non omogenei, strutturati diversamente quanto a materie e durata totale del percorso formativo, nonché all’individuazione degli strumenti necessari per garantire l’omogenea formazione da parte di tutti gli operatori del settore operanti nel territorio nazionale. Ciò emerge ulteriormente se si osserva che il provvedimento mediante il quale l’Amministrazione ha disposto il riconoscimento del titolo dei ricorrenti, subordinandolo allo svolgimento di una misura compensativa a loro scelta, non era stato ritenuto da questo stesso T.A.R. in contrasto con il giudicato di annullamento già formatosi che, come visto, richiedeva di valutare anche l’applicabilità delle misure compensative.

Deve quindi ritenersi che il principio affermato dal Consiglio di Stato con le sentenze n. 6221/2021 e 6226/2021, in ordine all’automatismo nel riconoscimento dei titoli dei ricorrenti, sia il portato dell’evoluzione giurisprudenziale che ha interessato la direttiva 2005/36 CE e, specificatamente, sia dovuto alle pronunce adottate dalla Corte di Giustizia UE. Quest’ultima, infatti, con la sentenza del 7 dicembre 2018, successiva alla determinazione della Conferenza di Servizi in ordine all’applicazione della misura compensativa a carico dei ricorrenti, ha rilevato, al paragrafo 36, che “ un sistema di riconoscimento automatico e incondizionato dei titoli di formazione quale quello previsto dall'art. 21 della direttiva 2005/36 sarebbe gravemente compromesso se gli Stati membri potessero mettere in discussione, a loro piacimento, la fondatezza della decisione dell'autorità competente di un altro Stato membro di rilasciare suddetto titolo” . Al paragrafo 40 la Corte di Giustizia ha chiarito, poi, che “ qualora un corso di studi soddisfi i requisiti di formazione stabiliti dalla direttiva 2005/36, circostanza che spetta all'Autorità dello Stato membro che rilascia il titolo di formazione verificare, le autorità dello Stato membro ospitante non possono negare il riconoscimento di tale titolo.”

Ebbene, a fronte di un quadro normativo di tale complessità, che da un lato richiedeva di valutare il contenuto del percorso formativo dei ricorrenti, ma dall’altro tendeva al riconoscimento automatico qualora vi fosse già stata una valutazione sul punto da parte di uno Stato membro, è evidente la scusabilità dell’errore in cui è incorsa l’Amministrazione nell’aver dapprima verificato il contenuto del percorso di studi dei ricorrenti, disponendo poi la misura compensativa a loro carico, in coerenza con il quadro normativo comunque in vigore al momento della decisione assunta.

3. Fermo restando quanto sopra, va rilevato come in ogni caso il danno di cui parte ricorrente domanda il ristoro è puramente presunto, basato su una media statistica: orbene, è manifesto che non vi sia quindi la piena prova del danno subito dalla (pur) legittima azione della pubblica amministrazione. Invero, sostenere che in media gli odontoiatri guadagnano una certa cifra, non costituisce in alcun modo prova del fatto che l’asserito ritardo nell’avvio della professione, li abbia privati di quella somma (v. in termini analoghi T.A.R. Roma, sentenza n. 15168/2025 e in generale sulla prova del danno v. Cass., sez. II, 18 aprile 2025, n.10328).

Alla luce di tutte le considerazioni sinora svolte, il ricorso deve essere rigettato.

4. Le spese di lite possono essere compensate tra le parti in ragione della complessità della fattispecie trattata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

MA PA, Presidente

Rita Luce, Consigliere

Andrea Gana, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Gana	MA PA

IL SEGRETARIO