Pubblicato il 16/03/2026

N. 01802/2026 REG.PROV.COLL.

N. 06586/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6586 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG N.D., rappresentata e difesa dagli avvocati Gennaro Rocco Notarnicola, Carlo Tangari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero dell'Interno, U.T.G. - Prefettura di Napoli, Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;
Agenzia Nazionale per l'Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo D'Impresa S.p.A. - AL, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Lo Pinto, Fabio Cintioli, Massimiliano Castriconi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS- non costituita in giudizio;

per l'annullamento

del provvedimento di AL – Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa s.p.a. dell’11.11.2024, trasmesso alla ricorrente dall’impresa appaltatrice -OMISSIS- con nota del 12.11.2024, ad oggetto: “comunicazione di sostituzione del subappaltatore ex art. 105, co. 12, del Codice dei contratti” in relazione alla procedura di “affidamento congiunto

dei servizi tecnici di progettazione esecutiva, servizi e lavori, per gli interventi di bonifica del lotto-OMISSIS-nell’area di rilevante interesse nazionale di -OMISSIS- – -OMISSIS-” (CIG-OMISSIS-); nonché di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenziali ivi richiamati, ancorchè non conosciuti, compresi in particolare, ove occorra e nei limiti di lesività di seguito specificati: la determina a contrarre n. -OMISSIS- (prot. n. -OMISSIS- del 23.6.2022), il bando, il disciplinare, il capitolato e la nota prot. n. -OMISSIS- del 17.7.2024 e quella del 24.10.2024 dello stesso Ente resistente, oltre che la clausola di cui all’art. 3 del Protocollo di Legalità prot. n. -OMISSIS-sottoscritto tra la stazione appaltante e la Prefettura U.T.G. di Napoli.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di: Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero dell'Interno, U.T.G. - Prefettura di Napoli, Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica e Agenzia Nazionale per L'Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo D'Impresa S.p.A. - AL;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'Udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2025 il dott. Alfonso NO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e DI

1. Va premesso in fatto quanto segue.

Con determina a contrarre n. -OMISSIS- del 23.6.2022, l’Agenzia Nazionale per l’Attrazione degli Investimenti e lo Sviluppo d’Impresa S.p.A. – AL (“AL”) ha dato avvio alla procedura di gara aperta per l’affidamento congiunto dei servizi tecnici di progettazione esecutiva, servizi e lavori per gli interventi di bonifica del lotto parco dello sport nel sito di rilevante interesse nazionale di -OMISSIS- – -OMISSIS-, per un importo complessivo di € 14.022.495,10, oltre IVA ed oneri di legge e comprensivo di oneri della sicurezza non soggetti a ribasso pari a € 818.608,91. Giova sin da subito segnalare che la realizzazione della presente opera è presidiata da uno stringente accordo di programma con la Prefettura di Napoli, al fine di prevenire qualsiasi interferenza criminale (doc. 16 produz. AL).

2. All’esito della procedura di cui al punto che precede, AL ha adottato il provvedimento di aggiudicazione prot. n. -OMISSIS-in favore di-OMISSIS-. (di seguito, anche solo “-OMISSIS- o “l’appaltatore”), che ha offerto un ribasso percentuale pari al 3,46600 %, oltre IVA ed oneri previdenziali, per un corrispettivo contrattuale totale pari a € 13.564.848,40. Il RUP ha autorizzato a procedere alla consegna delle aree in via d’urgenza con nota prot.-OMISSIS-ed il verbale di avvio degli stessi è stato sottoscritto dal direttore dei lavori in data 30.10.2023.

Di seguito l’appaltatore, con istanza dell’11.12.2023, ha richiesto l’autorizzazione a subappaltare le attività di analisi di laboratorio e campionamento suoli/rifiuti/acque all’impresa -OMISSIS-. (breviter -OMISSIS- ovvero “subappaltatore”); autorizzazione concessa da AL giusta nota prot. n. -OMISSIS-

3. Nelle more dell’esecuzione del contratto, l’appaltatore, con nota del 12.7.2024, ha comunicato alla deducente che nell’ambito di un procedimento penale per i reati di corruzione e turbata libertà degli incanti, il GIP presso il Tribunale di -OMISSIS- aveva adottato misure cautelari personali e reali nei confronti, tra gli altri, dell’ing. -OMISSIS- e dell’ing. -OMISSIS-, cioè nei confronti dei progettisti incaricati della redazione del progetto esecutivo dell’intervento in oggetto (doc. 2 AL).

In particolare veniva segnalato che il progettista ing. -OMISSIS-, alla data del 12.7.2024, risultava essere anche (i) amministratore unico di -OMISSIS- nonché (ii) socio di maggioranza di-OMISSIS- per mezzo del possesso del 78% circa delle quote di -OMISSIS-, quest’ultima, a sua volta, socio di maggioranza di-OMISSIS- dunque, soggetto in grado di esercitare un controllo indiretto sulla società.

4. Alla luce dei fatti emersi,-OMISSIS-ha richiesto anzitutto al RTP con il quale ha partecipato alla gara, di estromettere e sostituire i progettisti incaricati. In seguito, sono stati richiesti chiarimenti all’impresa subappaltatrice, la quale ha rappresentato anzitutto di non essere stata destinataria di alcun provvedimento da parte dell’Autorità giudiziaria e di aver appreso solo da notizie di stampa l’irrogazione di detta misura cautelare (doc. 3 AL).

Al contempo, la stessa ha precisato che erano state assunte immediatamente tutta le necessarie misure di self cleaning, ed in particolare: (i) modifica della governance societaria a seguito della presa d’atto delle dimissioni rassegnate dall’ing. -OMISSIS- (id est: amministratore unico); (ii) verifica dell’assenza di qualsiasi riferimento alla predetta procedura di affidamento negli atti giudiziari fino ad allora consultati; (iii) segnalazione della vicenda all’Organismo di vigilanza ex d.lgs. n. 231/2001; (iv) nomina dell’ing. -OMISSIS- quale nuovo direttore tecnico della società, in luogo del medesimo ing. -OMISSIS-, cui veniva espressamente revocato tale incarico (cfr. doc. 3).

L’impresa subappaltatrice, infine, rappresentava “che l’ing. -OMISSIS- in data 13 luglio ha comunicato di aver avviato gli adempimenti necessari per la cessione delle quote sociali possedute”. -OMISSIS-segnalava, cioè, che l’ing. -OMISSIS- era in procinto di cedere le quote di partecipazione detenute in -OMISSIS- preannunciando, dunque, di voler rinunciare a quella sfera di influenza esercitabile su -OMISSIS- (la quale, giova ripetere, aveva quale proprio socio di maggioranza la -OMISSIS-).

5. In questo contesto, AL ha chiesto alla società appaltatrice -OMISSIS-di trasmettere copia degli atti comprovanti la sostituzione dei progettisti coinvolti nel predetto procedimento penale, nonché la documentazione concernente le misure di self cleaning descritte dalla subappaltatrice -OMISSIS-doc. 4 AL).

Con nota del 19.07.2024, -OMISSIS- ha inoltrato tale richiesta all’impresa subappaltatrice, la quale ha fornito il proprio riscontro in data 23.07.2024, trasmettendo la pertinente documentazione (doc. 5).

In seguito, -OMISSIS-ad aggiornamento delle informazioni già fornite”, ha reso noto all’impresa appaltatrice che – a far data dal 24.9.2024 – “… è significativamente mutata la governance della società -OMISSIS- proprietaria di quote di capitale di -OMISSIS-Ciò in quanto: (i) l’ing. -OMISSIS- (id est: il socio di maggioranza della -OMISSIS- in ragione del possesso di quote per il 78%) aveva rassegnato le dimissioni dalla carica di amministratore unico di tale società; (ii) lo stesso soggetto, inoltre, aveva trasferito l’usufrutto delle proprie quote alla sig.ra -OMISSIS-; (iii) infine, nominato il dott. -OMISSIS- quale nuovo amministratore unico della società (doc. 7). L’impresa subappaltatrice, poi, concludeva riferendo che “per effetto di tali misure, è mutato il titolare effettivo della -OMISSIS- nella persona della sig.ra -OMISSIS-, e l’ing. -OMISSIS- risulta del tutto privo di prerogative sostanziali rispetto alla gestione ed alla amministrazione di -OMISSIS- anche in via indiretta o mediata, essendosi il medesimo spogliato della possibilità di esercitare i pieni poteri derivanti da tale partecipazione detenuta rispetto al capitale della -OMISSIS- (cfr. doc. 7 AL).

6. L’appaltatore, con nota del 30.9.2024, ha trasmesso tali informazioni alla stazione appaltante AL, che, avuta contezza delle modifiche intervenute, ha ritenuto però opportuno richiedere all’impresa appaltatrice taluni chiarimenti: (i) in merito a quali fossero “i rapporti tra il nudo proprietario delle quote sociali di-OMISSIS- ing. -OMISSIS- e l’usufruttuaria -OMISSIS-, socia della medesima -OMISSIS-”; (ii) se fosse stato “disposto convenzionalmente che il diritto di voto spetti al nudo proprietario, in tal caso il titolare effettivo del subappalto non sarebbe soltanto la socia -OMISSIS-, per l’acquisizione – a mezzo di usufrutto – di una quota societaria superiore al 25%, ma anche -OMISSIS- quale nudo proprietario a cui spetti convenzionalmente il diritto di voto…” (doc. 8 AL).

Al contempo, è stata richiesta copia dell’atto di trasferimento del diritto di usufrutto in questione. AL, infatti, ha posto l’attenzione sul fatto che, contrariamente a quanto segnalato in precedenza, l’ing. -OMISSIS- si sarebbe limitato a concedere l’usufrutto delle partecipazioni sociali alla socia -OMISSIS-, anziché procedere alla cessione vera e propria delle stesse.

Con nota del 28.10.2024, -OMISSIS- in riscontro alle richieste di AL, ha evidenziato che tra l’ing. -OMISSIS- e la sig.ra -OMISSIS- sussisteva (e sussiste) un rapporto di coniugio, specificando che ai sensi dell’art. 2 del predetto atto traslativo di diritto di usufrutto delle quote è solo a quest’ultima che spetterebbe il diritto di voto in assemblea.

7. AL ha valutato attentamente tutte le informazioni e la documentazione acquisita nel corso di questi mesi. Senonché, all’esito di una scrupolosa valutazione, ha ritenuto le misure di self cleaning adottate dall’impresa subappaltatrice inidonee a dissipare ogni dubbio in merito all’integrità morale di quest’ultima, ragion per cui è stato richiesto all’impresa appaltatrice di “… provvedere alla sostituzione del subappaltatore con altro operatore qualificato e in possesso dei requisiti generali prescritti dalla legge” (doc. 10 AL).

8. Le parti hanno prodotto documenti, memorie e repliche.

Alla pubblica Udienza del 5 marzo 2025 il Collegio rilevava ex art. 73 co. 3 l'eventuale profilo di inammissibilità per difetto di giurisdizione. L'avv. Tangari chiedeva termine per controdedurre e le altre parti si rimettevano alla decisione del Collegio. Il Presidente rinviava all'Udienza pubblica del 14 maggio 2025, allorché la causa veniva rinviata alle pubbliche Udienze del 14.5.2025 e poi del 25.6.2025, in esito alle quali veniva ulteriormente rinviata per assenza giustificata del relatore, alla pubblica Udienza del 8 ottobre 2025, nella quale, sulle conclusioni delle parti presenti come da verbale, la causa passava in decisione.

9. Con un unico motivo di ricorso, in sintesi, la subappaltatrice -OMISSIS-deduce quanto segue:

1) ai sensi dell’art. 20 del d.lgs. n. 231 del 2007, in nessun modo avrebbe potuto ancora ravvisarsi la qualifica di “titolare effettivo” dell’impresa -OMISSIS-, socia di maggioranza dell’impresa subappaltatrice, in capo all’ing. -OMISSIS-;

2) del tutto arbitraria ed indimostrata sarebbe l’ulteriore circostanza, secondo cui “non potrebbero escludersi eventuali interferenze – anche indirette – nella espressione del diritto di voto della sig.ra -OMISSIS- e, quindi, nella gestione dell’impresa”, atteso che l’ing. -OMISSIS-, ai sensi dell’art. 2475 c.c., non ricoprirebbe nessun ruolo apicale, né alcuna funzione gestoria, neppure nell’ambito della -OMISSIS-;

3) il giudizio di affidabilità professionale espresso nei confronti di -OMISSIS-, ad ogni modo, supererebbe i limiti di ragionevolezza e proporzionalità, fissati dalle linee guida ANAC n. 6 6 del 2017, anche perché sarebbe stata attribuita rilevanza escludente “alla mera contestazione di un reato a carico, peraltro, di un soggetto, il nudo proprietario, che, per tutte le ragioni sopra esposte, non rientra in nessuna delle tassative categorie, contemplate dal comma 3 dell’art. 80 cit.”;

4) infine, la sanzione “espulsiva” comminata all’impresa subappaltatrice giammai potrebbe “sorreggersi” in ragione dell’art. 3 del protocollo di legalità, considerato che, anche in quest’ultimo caso, sarebbe necessaria la dovuta valutazione “da parte della p.a., dell’effettiva carenza dell’affidabilità professionale dell’operatore economico anche alla stregua delle apposite misure di self cleaning da esso adottate …”.

10. Ritiene il Collegio di non poter procedere allo scrutinio delle sintetizzate doglianze a motivo dell’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva, correttamente eccepita da AL stazione appaltante.

Invero, l’art. 105, co. 2 del d.lgs. n. 50 del 2016 dispone che “il subappalto è il contratto con il quale l’appaltatore affida a terzi l’esecuzione di parte delle prestazioni o lavorazioni oggetto del contratto di appalto. Costituisce, comunque, subappalto qualsiasi contratto avente ad oggetto attività ovunque espletate che richiedono l’impiego di manodopera, quali le forniture con posa in opera e i noli a caldo, se singolarmente di importo superiore al 2 per cento dell’importo delle prestazioni affidate o di importo superiore a 100.000 euro e qualora l’incidenza del costo della manodopera e del personale sia superiore al 50 per cento dell’importo del contratto da affidare […]”. Il successivo comma 4, invece, stabilisce che “i soggetti affidatari dei contratti di cui al presente codice possono affidare in subappalto le opere o i lavori, i servizi o le forniture compresi nel contratto, previa autorizzazione della stazione appaltante purché: […]: b) il subappaltatore sia qualificato nella relativa categoria e non sussistano a suo carico i motivi di esclusione di cui all’articolo 80; c) all’atto dell'offerta siano stati indicati i lavori o le parti di opere ovvero i servizi e le forniture o parti di servizi e forniture che si intende subappaltare”.

Dalle riportate norme emerge con evidenza che il soggetto aggiudicatario del contratto, ossia l’aggiudicatario appaltatore, riveste un ruolo centrale nell’esecuzione del contratto e la responsabilità dell’eventuale inadempimento, parziale o totale, delle obbligazioni dedotte in contratto non può che ricadere sull’aggiudicatario, cui compete la decisione di avvalersi di un subappaltatore per lo svolgimento di (parte) delle prestazioni necessarie per garantire l’esatto adempimento del contratto, previa autorizzazione da parte della Stazione appaltante.

11. Ne consegue che il subappaltatore non è titolare di azione giurisdizionale preordinata all’impugnazione gli atti dell’amministrazione adottati nei confronti dell’appaltatore e finalizzati a incidere sul corretto svolgimento del rapporto contrattuale, ivi compreso ogni eventuale provvedimento della stazione appaltante che riguardi il subappalto, quale la sostituzione del subappaltatore, essendo egli estraneo al rapporto Amministrazione – appaltatore.

Appare dirimente il chiaro tenore determinativo del provvedimento di richiesta di sostituzione impugnato dalla -OMISSIS-, subappaltatrice, ossia il provvedimento del 11 novembre 2024 recante, all’impresa appaltatrice -OMISSIS-, ordine di “… provvedere alla sostituzione del subappaltatore con altro operatore qualificato e in possesso dei requisiti generali prescritti dalla legge” (doc. 2 del ricorso).

Invero, la destinataria di siffatto provvedimento è l’impresa l’appaltatrice -OMISSIS-, unica legittimata e titolata a farne valere in sede processuale eventuale vizi, quali violazione di legge (nonché quelli sui quali maggiormente la subappaltatrice -OMISSIS- insiste, di difetto dei presupposti e carenza di istruttoria), mediante la diretta impugnazione in questa sede.

Come condivisibilmente evidenzia AL, ai sensi dell’art. 81 c.p.c., “fuori dai casi espressamente previsti dalla legge, nessuno può far valere nel processo in nome proprio un diritto altrui”.

E, nella specie, l’unico soggetto titolato a far valere nel processo eventuali vizi del provvedimento dell’11.11.2024 impugnato, è il suo destinatario, vale a dire l’impresa appaltatrice -OMISSIS- S.p.a., la quale, tuttavia, non ha proposto ricorso avverso gli atti in questa sede gravati, ma anzi, come denota la stazione appaltante AL, ha dato dimostrazione di voler attuare gli intendimenti dell’amministrazione.

12. In definitiva, al lume delle considerazioni fin qui svolte, il ricorso si profila e va dichiarato inammissibile per difetto di legittimazione a ricorrere.

Le spese e i compensi di lite possono essere integralmente compensati tra le parti, atteso l’esito processuale della vicenda.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Compensa integralmente tra le parti le spese e i compensi di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le persone interessate.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Severini, Presidente

Alfonso NO, Consigliere, Estensore

Rita Luce, Consigliere

L'OR	IL PRESIDENTE
Alfonso NO	Paolo Severini

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.