Pubblicato il 07/01/2026

N. 00011/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00436/2021 REG.RIC.

N. 00175/2023 REG.RIC.

N. 00501/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 436 del 2021, proposto da
A.I.O.C. - F.I.S.S.N. - Associazione Italiana Odontostomatologia Contrattualizzata - Fondo Integrativo del Servizio Sanitario, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Maurizio Discepolo e Barbara Schiadà, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia ed elettivamente domiciliati presso lo studio del primo in Ancona,
via Matteotti, 99;

contro

Regione Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Laura Simoncini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Ancona, piazza Cavour, 23;

nei confronti

AST di Ancona (già Azienda Sanitaria Unica Regionale delle Marche) e Comune di Ancona, non costituiti in giudizio;
Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso cui domicilia in Ancona, corso Mazzini, 55;

sul ricorso numero di registro generale 175 del 2023, proposto da
A.I.O.C. - F.I.S.S.N. - Associazione Italiana Odontostomatologia Contrattualizzata - Fondo Integrativo del Servizio Sanitario, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Maurizio Discepolo e Barbara Schiadà, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia ed elettivamente domiciliati presso lo studio del primo in Ancona,
via Matteotti, 99;

contro

Regione Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Laura Simoncini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Ancona, piazza Cavour, 23;

nei confronti

AST di Ancona e Comune di Ancona, non costituiti in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 501 del 2023, proposto da
A.I.O.C. - F.I.S.S.N. - Associazione Italiana Odontostomatologia Contrattualizzata - Fondo Integrativo del Servizio Sanitario, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Maurizio Discepolo e Barbara Schiadà, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia ed elettivamente domiciliati presso lo studio del primo in Ancona,
via Matteotti, 99;

contro

Regione Marche, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Laura Simoncini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Ancona, piazza Cavour, 23;

nei confronti

AST di Ancona e Comune di Ancona, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 436 del 2021:

del decreto n. 70 del 13.8.2021 con cui il Dirigente della P.F. Accreditamenti della Regione Marche ha approvato la revisione del decreto 69/ACR del 15.6.2020 avente ad oggetto il manuale operativo relativo ai requisiti di autorizzazione delle strutture ospedaliere ed extra ospedaliere che erogano prestazioni in regime ambulatoriale, degli stabilimenti termali e degli studi professionali di cui al comma 2 dell'art. 7 della L.R. 21/2016, nonché di ogni altro atto presupposto, inerente, connesso e consequenziale, in particolare del documento istruttorio allegato al decreto citato;

quanto al ricorso n. 175 del 2023:

della deliberazione n. 214 del 27.2.2023, con la quale la Giunta Regionale della Regione Marche ha approvato l'aggiornamento del Manuale di Autorizzazione delle strutture (ospedaliere ed extra ospedaliere) che erogano prestazioni in regime ambulatoriale, degli stabilimenti termali e degli studi professionali di cui al comma 2 dell'art. 7 della L.R. n. 21/2016 – modifiche della DGR n. 571/2019, nonché di ogni altro atto presupposto, inerente, connesso e consequenziale, in particolare del documento istruttorio allegato e del Manuale di Autorizzazione medesimo;

quanto al ricorso n. 501 del 2023:

della deliberazione della Regione Marche n. 1469 del 18.10.2023, con la quale la Giunta Regionale della Regione Marche ha approvato l’aggiornamento del Manuale di Autorizzazione delle strutture (ospedaliere ed extra ospedaliere) che erogano prestazioni in regime ambulatoriale, degli stabilimenti termali e degli studi professionali di cui al comma 2 dell’art. 7 della L.R. 21/2016 – modifiche della DGR 1571/2019, nonché di ogni altro atto presupposto, inerente, connesso e consequenziale in particolare del documento istruttorio allegato nonché del Manuale di Autorizzazione medesimo, del parere favore n. 149/2023 espresso in merito dalla IV Commissione consiliare;

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Marche e del Ministero della Salute;

Visti tutti gli atti delle cause;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 settembre 2025 la dott.ssa ON De MA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

1. L’associazione ricorrente opera come Fondo Integrativo del Servizio Sanitario Nazionale ed è rappresentativa di strutture ambulatoriali contrattualizzate che svolgono la loro attività ai sensi degli artt. 8 bis , 9 e 9 bis del d.lgs. n. 502/1992. In tale qualità, con il ricorso RG n. 436/2021, ha impugnato il decreto n. 70 del 13.8.2021, con cui il Dirigente della P.F. Accreditamenti della Regione Marche ha approvato la revisione del decreto n. 69 del 15.6.2020, quest’ultimo avente ad oggetto l’approvazione del Manuale Operativo relativo ai requisiti di autorizzazione delle strutture ospedaliere ed extra ospedaliere che erogano prestazioni in regime ambulatoriale, degli stabilimenti termali e degli studi professionali di cui al comma 2 dell'art. 7 della L.R. n. 21/2016. Vale la pena di precisare che detto decreto n. 69/2020 è stato a sua volta impugnato innanzi a questo Tribunale con ricorso RG n. 393/2020, definito con sentenza n. 691 del 1° ottobre 2021, rispetto al quale è stata dichiarata la cessazione della materia del contendere proprio in virtù della preannunciata impugnazione del decreto n. 70/2021, con cui sono state eliminate le contestate disposizioni innovative rispetto a quanto previsto dalla DGR n. 1571 del 2019 (non impugnata).

A sostegno del ricorso RG n. 436/2021, la ricorrente, con un unico motivo, deduce la contraddittorietà del provvedimento impugnato rispetto alle previsioni di cui alla DGR n. 1571 del 2019, la violazione delle disposizioni di cui alla legge regionale n. 21/2016, lo sviamento di potere e l’illogicità manifesta, con particolare riferimento alle disposizioni del gravato decreto che consentono l’esercizio dell’attività di chirurgia orale da parte di strutture già in possesso dell’autorizzazione all’esercizio delle prestazioni odontoiatriche in generale anche in assenza di una specifica richiesta di autorizzazione all’esercizio dell’attività di chirurgia orale in regime ambulatoriale e nonostante quest’ultima sia qualificabile come attività complessa e invasiva, che non potrebbe essere praticata negli studi professionali.

Si sono costituiti in giudizio, per resistere al gravame, la Regione Marche e il Ministero della Salute, quest’ultimo con memoria formale; la Regione ha altresì preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso sotto distinti profili (mancata impugnazione nei termini di talune previsioni del decreto n. 70/2021 meramente ripetitive – e dunque non innovative – rispetto a quelle contenute nel decreto n. 69/2020 e non impugnate con il ricorso RG n. 393/2020 nonché carenza di interesse all’impugnazione del Manuale Operativo come revisionato, le cui disposizioni non sarebbero diverse da quelle di cui alla DGR n. 1571/2019 non impugnata) e, in ogni caso, la sua improcedibilità, atteso che il decreto n. 70/2021 non sarebbe più attuale in quanto superato dall’approvazione del nuovo Manuale di autorizzazione adottato con DGR n. 1469/2023, che ha sostituito integralmente anche l’atto approvato con DGR n. 214/2023. Assume la Regione che il Manuale Operativo riferito al nuovo Manuale di autorizzazione è stato approvato con decreto n. 187 del 19.08.2024, con cui è stato sostituito il precedente approvato con decreto n. 70/2021, il quale, quindi, nei suoi contenuti, sarebbe da ritenersi completamente superato. Inoltre, mentre la DGR n. 1469/2023 è stata gravata con ricorso R.G. n. 501/2023, il nuovo Manuale Operativo non risulta essere stato impugnato, né con motivi aggiunti né autonomamente. Di qui il venir meno dell’interesse alla coltivazione del ricorso.

2. Con distinto e autonomo ricorso RG n. 175/2023, la ricorrente ha impugnato la deliberazione della Giunta regionale n. 214 del 27.2.2023, con la quale è stato approvato l’aggiornamento del Manuale di autorizzazione delle strutture (ospedaliere ed extraospedaliere) che erogano prestazioni in regime ambulatoriale, degli stabilimenti termali e degli studi professionali di cui al comma 2 dell’art. 7 della L.R. n. 21/2016, in modifica della DGR n. 1571/2019.

A sostegno del gravame lamenta, in sintesi, che l’atto impugnato sarebbe illegittimo principalmente in relazione all’integrazione dei requisiti dell’Ambulatorio Odontoiatrico (AO) e dello Studio Odontoiatrico (SO) con i requisiti presenti nella scheda dell’Ambulatorio Chirurgico a Bassa Complessità (ACBC) e ad altri requisiti minimi, con incremento delle prescrizioni in materia di sicurezza in capo ai soli Ambulatori/Poliambulatori. La ricorrente assume, in sostanza, che tali requisiti consentirebbero lo svolgimento di attività chirurgica anche a soggetti non deputati alla medesima, realizzando una illegittima sovrapposizione tra l’attività di odontoiatria, erogata dal laureato in odontoiatria e protesi dentaria, e l’attività di chirurgia orale, che comprende tutte quelle pratiche invasive del cavo orale che non potrebbero che svolgersi in ambulatori/studi con requisiti degli ambulatori a bassa complessità, ex DM n. 70/2015.

Si è costituita, anche nell’anzidetto giudizio, la Regione Marche resistendo al gravame ed eccependo, in via preliminare, l’inammissibilità e l’improcedibilità dello stesso. In particolare, sotto tale ultimo aspetto, assume che la deliberazione gravata è stata integralmente sostituita dal manuale approvato con DGR n. 1469/2023, impugnato con il ricorso R.G. n. 501/2023 e, dunque, non sussisterebbe oggi in capo alla parte ricorrente l’interesse alla prosecuzione del giudizio, come del resto dalla stessa ammesso con la memoria depositata in data 3.11.2023. Peraltro, è stato altresì adottato il decreto n. 187 del 19.08.2024 di approvazione del Manuale Operativo, che non risulta essere stato impugnato, né con motivi aggiunti né autonomamente.

Con ordinanza n. 119/2023 il Tribunale, ritenuto che le ragioni delle parti potessero essere adeguatamente tutelate mediante la sollecita trattazione del merito del ricorso, ha fissato la relativa udienza pubblica.

3. Con l’ulteriore separato ricorso RG n. 501/2023, la ricorrente ha infine gravato, come sopra già detto, la deliberazione n. 1469 del 18.10.2023 - con cui è stato approvato l’aggiornamento del Manuale di autorizzazione delle strutture (ospedaliere ed extra ospedaliere) che erogano prestazioni in regime ambulatoriale, degli stabilimenti termali e degli studi professionali di cui al comma 2 dell’art. 7 della L.R. n. 21/2016, in modifica della DGR n. 1571/2019 -, il relativo documento istruttorio, il Manuale di autorizzazione medesimo e il parere favorevole n. 149/2023 espresso in merito dalla IV Commissione consiliare, sollevando censure analoghe a quelle proposte nei precedenti ricorsi.

La Regione Marche, costituita in giudizio per resistere al ricorso, ne ha preliminarmente eccepito l’improcedibilità in relazione alla mancata impugnazione del nuovo Manuale Operativo di cui al decreto n. 187 del 19.08.2024 che, per i suoi contenuti, non si configurerebbe come un atto meramente consequenziale ma sarebbe dotato di autonomia e di una propria lesività e sarebbe idoneo a superare i precedenti provvedimenti.

4. Alla pubblica udienza del 25 settembre 2025, tutti i ricorsi in epigrafe sono stati trattenuti in decisione dopo la discussione orale.

DIRITTO

5. In via preliminare, il Collegio reputa opportuna la riunione dei gravami dati gli evidenti profili di connessione oggettiva e soggettiva.

6. Sempre in via preliminare, si ritiene che siano fondate e da condividere le eccezioni di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse sollevate dalla difesa regionale in relazione ai ricorsi RG n. 436/2021 e RG n. 175/2023.

6.1. Con il ricorso RG n. 436/2021 è stato impugnato il decreto n. 70 del 13 agosto 2021, con cui è stato revisionato il Manuale Operativo approvato con il decreto n. 69 del 15 giugno 2020; detto Manuale Operativo si riferiva al Manuale di autorizzazione approvato con DGR n. 1571 del 2019.

Entrambi gli anzidetti provvedimento sono stati superati da atti sopravvenuti e dunque non sono più attuali né produttivi di effetti. In particolare, il Manuale di autorizzazione oggi vigente è quello adottato con la DGR n. 1469/2023, che ha sostituito integralmente anche l’atto approvato con la DGR n. 214/2023; conseguentemente, è stato approvato anche il nuovo Manuale Operativo riferito al nuovo Manuale di autorizzazione, ossia quello di cui al decreto n. 187 del 19 agosto 2024, che, peraltro, non risulta essere stato gravato.

Pertanto, non può che essere dichiarata l’improcedibilità del ricorso RG n. 436/2021 per sopravvenuta carenza di interesse.

6.2. Del pari improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse è il ricorso RG n. 175/2023, con cui è stata impugnata la DGR n. 214/2023, dal momento che, si ribadisce, l’aggiornamento del Manuale di autorizzazione con quest’ultima approvato è stato definitivamente superato dall’approvazione del nuovo Manuale di autorizzazione di cui alla DGR n. 1469/2023.

7. Quest’ultima è stata impugnata con il ricorso RG n. 501/2023, unitamente agli atti connessi indicati in epigrafe.

Rispetto a tale ricorso, il Collegio reputa di poter prescindere dalle eccezioni preliminari di rito sollevate dalla difesa Regionale, in regione della sua infondatezza nel merito, per i motivi che si vanno ad esporre.

7.1. Con il primo ordine di censure, parte ricorrente lamenta la contraddittorietà manifesta dei gravati provvedimenti rispetto alle previsioni di cui alla delibera di Giunta regionale n. 1571/2019 e al Piano sanitario regionale 2021/2023, la violazione e la falsa applicazione delle disposizioni di cui alla legge regionale n. 21/2016, lo sviamento di potere, l’irrazionalità e l’illogicità manifeste. In particolare, l’associazione, premessa la perdurante efficacia della delibera di Giunta regionale n. 1571/2019 – che non sarebbe mai stata revocata – assume che gli impugnati provvedimenti si porrebbero in contrasto con le sue previsioni, realizzando, con la decisione di inserire un locale chirurgico negli ambulatori e negli studi odontoiatrici (AO e SO), un’arbitraria sovrapposizione tra le prestazioni di odontoiatria e quelle di chirurgia orale, che invece richiederebbero standards minimi di qualità in capo alle strutture completamente differenti. E invero, per l’ambulatorio chirurgico a bassa complessità (ACBC), anche in conformità alla DGR n. 124/2023, il glossario ne fornirebbe una definizione precisa, ossia come lo “ spazio dedicato alla chirurgia ambulatoriale … comprese le prestazioni di chirurgia odontoiatrica in anestesia loco-regionale e tronculare ”, ovvero le prestazioni contemplate all’ art. 7 della L.R. n. 21/2016 diverse da quelli di odontoiatria e protesi dentaria. In altri termini, gli impugnati provvedimenti consentirebbero l’erogazione di prestazioni chirurgiche negli ambulatori e negli studi odontoiatrici senza pretendere il possesso dei requisiti necessari per la chirurgia a bassa complessità, e ciò in contrasto con le norme nazionali e regionali di riferimento.

7.2. Con il secondo motivo, la ricorrente lamenta la violazione dell’art. 8 ter del d.lgs. n. 502/1992 e del DPR del 14 gennaio 1997 nonché la disparità di trattamento tra i destinatari del provvedimento gravato, prevedendo requisiti più o meno stringenti per l’esercizio della medesima attività.

8. Entrambi i motivi, che possono essere trattati congiuntamente data la loro connessione, non meritano condivisione.

8.1. Innanzitutto, va precisato che non è condivisibile l’assunto secondo cui la DGR n. 1571/2019 sarebbe ancora vigente perché mai revocata; emerge per tabulas , infatti, che il Manuale di autorizzazione approvato nel 2019 con il suddetto provvedimento è stato interamente sostituito prima da quello approvato con la DGR n. 214 del 2023 e poi con quello da ultimo approvato con la DGR n. 1469 del 2023. Risulta, inoltre, che la deliberazione n. 1571/2019 non sia stata recepita dal Piano Sanitario 2020/2022, né da quello 2023/2025 approvato con deliberazione del Consiglio Regionale n. 57 del 9 agosto 2023.

8.2. Ciò posto, si osserva che, come puntualmente e correttamente posto in luce dalla difesa regionale nei propri scritti difensivi, la disciplina di settore e la giurisprudenza formatasi in materia (TAR Veneto, sez. III, 14 luglio 2016, n. 822; Cons. Stato, sez. III, 27 marzo 2017, n. 1382 e 7 agosto 2019, n. 5605) non pongono dubbi circa la possibilità di esercitare l’attività chirurgica ambulatoriale all’interno dello studio/ambulatorio odontoiatrico. Al riguardo, giova richiamare l’articolo 8 ter , comma 1, del d.lgs. n. 502/1992, il quale stabilisce che “ la realizzazione di strutture e l'esercizio di attività sanitarie e sociosanitarie sono subordinate ad autorizzazione ...”, precisando, al successivo comma 2, che “ l'autorizzazione all'esercizio di attività sanitarie è, altresì, richiesta per gli studi odontoiatrici, medici e di altre professioni sanitarie, ove attrezzati per erogare prestazioni di chirurgia ambulatoriale, ovvero procedure diagnostiche e terapeutiche di particolare complessità o che comportino un rischio per la sicurezza del paziente, individuati ai sensi del comma 4, nonché per le strutture esclusivamente dedicate ad attività diagnostiche, svolte anche a favore di soggetti terzi ”.

Il DM 2 aprile 2015 n. 70, poi, tratta e definisce la chirurgia ambulatoriale all’Appendice 2 dell’Allegato 1, senza specificare i requisiti strutturali, impiantistici, tecnologici e organizzativi, di qualità e di sicurezza delle strutture, ma demandando alle Regioni la possibilità di individuare gli standards in base alla complessità e alla natura dei trattamenti.

Alla luce delle sopra citate disposizioni, non è corretto sostenere che la chirurgia orale non possa essere praticata negli studi e ambulatori odontoiatrici, purché ciò avvenga nel rispetto di quanto prescritto dal manuale autorizzativo regionale.

Per quanto concerne la Regione Marche, con la DGR n. 1469/2023 è stato approvato, da ultimo, il nuovo Manuale di autorizzazione, con cui sono state recepite e ribadite le indicazioni di cui al DM n. 75/2015 (come peraltro già fatto con le precedenti delibere di aggiornamento), con l’integrazione dei requisiti per l’ambulatorio chirurgico a bassa complessità (ACBC) nelle schede relative agli ambulatori e agli studi odontoiatrici (AO e SO).

Un dato distintivo rispetto al passato è quello relativo alle dimensioni del locale chirurgico negli studi e negli ambulatori odontoiatrici, che è stato previsto possa essere di 9 mq anziché di 16 mq; tale previsione non contrasta con la disciplina nazionale di riferimento e, in particolare, con l’Accordo Stato-Regioni n. 104/CSR del 9 giugno 2016 avente ad oggetto i requisiti strutturali, tecnologici ed organizzativi minimi richiesti per l’autorizzazione all’apertura e l’esercizio delle strutture sanitarie deputate all’erogazione di prestazioni odontostomatologiche, che, al punto 3.2 dedicato ai requisiti delle strutture, prevede appunto che il locale destinato alle prestazioni odontoiatriche abbia dimensioni minime di 9 mq. Pertanto, una volta affermato che l’attività chirurgica a bassa complessità possa essere svolta anche negli studi e negli ambulatori odontoiatrici, ne discende giocoforza che la previsione di un locale di 9 mq anche per tale tipo di prestazioni non si pone in contrasto con la disciplina nazionale in materia.

Va poi evidenziato che parte ricorrente non precisa in alcun modo se e quali requisiti strutturali, tecnologici, organizzativi e qualitativi minimi ulteriori vengano ad essere pregiudicati dalla DGR n. 1469/2023 rispetto a quanto imposto dalla normativa di settore; risulta, invece, che tale provvedimento, così come quelli precedenti (in particolare la DGR n. 1571/2019 e la DGR n. 214/2023), abbia recepito gli standards minimi imposti dalla legge. Altre specificazioni, peraltro, sono contenute nel Manuale Operativo approvato con decreto n. 187/2024, non impugnato.

Per tutto quanto esposto, destituite di ogni fondamento sono le censure contenute sia nel primo che nel secondo motivo di ricorso, quest’ultimo formulato anche in maniera alquanto generica.

8.3. Il ricorso RG n. 501/2023 va dunque respinto.

9. La peculiarità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese processuali di tutti i ricorsi trattati tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando:

- dispone la riunione dei ricorsi in epigrafe;

- dichiara improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse i ricorsi RG n. 436/2021 e RG n. 175/2023;

- respinge il ricorso RG n. 501/2023;

- compensa le spese di tutti i giudizi tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 25 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Renata MA NI, Presidente

Giovanni Ruiu, Consigliere

ON De MA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ON De MA	Renata MA NI

IL SEGRETARIO