Pubblicato il 19/02/2026

N. 00519/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00054/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 54 del 2025, proposto da
Associazione Turistica Pro Loco Marzamemi, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Stefano Scimeca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Siciliana Assessorato Territorio e Ambiente, Regione Siciliana Dipartimento Ambiente, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Capitaneria di Porto di Siracusa, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, domiciliataria ex lege in Catania, via Vecchia Ognina, 149;

per l'annullamento

- della nota prot. n. 72502 del 16/10/2024, con la quale l’Assessorato regionale del Territorio e dell’Ambiente rigetta il ricorso gerarchico proposto dalla ricorrente inteso alla riforma del provvedimento prot. n. 14082 del 05/03/2024, con il quale la Struttura Territoriale dell’Ambiente di Ragusa e Siracusa (d’ora in poi STA) ha rigettato la richiesta di concessione per l’occupazione di suolo demaniale marittimo in Marzamemi allo scopo di realizzare la sede dell’Associazione ricorrente, istanza avanzata il 26/04/2016, assunta al prot. n. 27756 del 26/04/2016;

- della nota prot. n. 14082 del 04/06/2024, con la quale la STA ha rigettato l’istanza istanza del 26/04/2016, successivamente confermata sul portale telematico del Dipartimento regionale con n. 3763, assunta al prot. n. 17763 del 24/03/2021;

- della nota prot. n. 12992 del 30/06/2020, con la quale la Capitaneria di Porto di Siracusa rilasciava parere in ordine alla richiesta di autorizzazione all’occupazione di suolo demaniale per la realizzazione della sede della Associazione Pro Loco di Marzamemi;

- ove occorra, del rapporto prot. n. 64968 del 17/09/2024 con il quale la STA ha relazionato il Dipartimento dell’Ambiente in ordine alla fattispecie (atto non conosciuto);

nonché, per l’accertamento ex art. 116, co. 2, c.p.a.

del diritto di accesso agli atti chiesti dalla parte ricorrente all’Assessorato Regionale del Territorio e dell’Ambiente resistente con istanza del 16.12.2024, non riscontrata nel termine previsto di trenta giorni dalla sua ricezione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Siciliana Assessorato Territorio e Ambiente, della Regione Siciliana Dipartimento Ambiente, del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e della Capitaneria di Porto di Siracusa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 il dott. DA OF e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’odierno ricorso parte ricorrente ha impugnato sia il provvedimento di diniego della sua istanza protesa ad ottenere una concessione demaniale marittima per il collocamento della sede associativa e sia il successivo rigetto del ricorso gerarchico presentato avverso la medesima determinazione.

Entrambe le determinazioni amministrative succitate si fondano, in sostanza, sull’unico parere negativo reso dalla Capitaneria di Porto resistente nell’ambito del procedimento attivato dalla struttura competente dell’Assessorato regionale Territorio e Ambiente ai fini della valutazione circa la sussistenza dei presupposti per il rilascio della concessione demaniale anelata.

Nello specifico, l’atto consultivo endoprocedimentale di segno negativo risulta essere stato motivato, per quanto concerne lo spazio richiesto di 208 mq di suolo demaniale, ubicato tra via Marzamemi e viale Jonio, per il collocamento della sede sociale composta dai locali “ front office con punto informazioni turistiche; sala riunioni; 2 bagni, Ufficio; deposito; ripostiglio; locale ricreativo ”, per una superficie coperta complessiva di mq 87,69, sulla scorta delle risultanze del tavolo tecnico tenutosi nel 2019 per le aree del Borgo Marinaro di Marzamemi, a cui hanno partecipato diverse Amministrazioni.

In tale contesto, in particolare, come da verbale di riunione del 9 luglio 2019, i rappresentanti dei vari Enti presenti, al fine di “ garantire, non solo la sicurezza pubblica, ma anche la esigenza di un riordino a tutela di categorie delle varie attività che coinvolgono il Borgo Marinaro di Marzamemi, a tutela di categorie omogenee ”, hanno convenuto, tra l’altro, che “ le attività commerciali ambulanti alimentari e non saranno allocate nell'area demaniale tra via Marzamemi e viale Ionio, con il rispetto di tutte le prescrizioni d'ordine pubblico, urbanistiche e sanitarie previste dalla legge, nonché con l'obbligo di disporre le strutture verso l'interno dell'area e il divieto di utilizzare sedie e tavolini ”.

Sulla scorta di tale presupposto, la Capitaneria di Porto ha reso il parere negativo gravato “ in linea con la prioritaria esigenza di non creare ulteriori condizioni di congestionamento nell’area de quo […] nel rispetto di quanto convenuto al tavolo tecnico del 09/07/2019, tenutosi presso l’Aula consiliare del Comune di Pachino ”.

2. Il ricorso risulta essere stato articolato in un unico e articolato mezzo di impugnazione con cui, in prima battuta, viene censurata la decisione del ricorso gerarchico per difetto di motivazione, essendosi l’Autorità preposta limitata, nel respingere il gravame, a fare riferimento al circostanziato rapporto della STA (non osteso alla parte ricorrente) e al prefato parere negativo della Capitaneria di Porto, senza apportare alcun ulteriore elemento istruttorio e/o motivazionale, non ravvisandosi, pertanto, alcuna autonoma valutazione dei fatti di causa.

Sotto altro profilo, anche il richiamato parere della Capitaneria sarebbe affetto da un evidente difetto di motivazione, posto che avrebbe fatto mero riferimento a degli indirizzi emersi durante delle riunioni tenutesi nel 2019 tra più Amministrazioni, compendiati in atti mai resi noti alla società ricorrente, tanto che la medesima sarebbe stata costretta a presentare, a tal fine, istanza ex art. 116, co. 2, c.p.a., per l’accesso alla documentazione di interesse.

Nel merito del parere, poi, andrebbe rilevato come esso riguardi, in larga parte, la concessione di specchi acquei che avrebbero fatto parte dell’istanza originaria presentata dalla società ricorrente che, tuttavia, a procedimento in itinere, avrebbe rinunciato alla porzione di domanda avente ad oggetto detti spazi, limitandola alla sola superficie demaniale terrestre di mq 208 per l’ubicazione della sede sociale.

Nella esigua parte che farebbe riferimento a quest’ultima area, detto parere sarebbe, comunque, privo di motivazione, atteso che nel giustificare l’esigenza di non creare ulteriore congestionamento in zona, si sarebbe limitato a fare riferimento alle risultanze del predetto tavolo tecnico che, tuttavia, per quanto riguarda l’area demaniale ubicata tra via Marzamemi e Viale Jonio, pone delle prescrizioni a carico delle “ attività commerciali ambulanti alimentari e non ”, tra le quali non potrebbe essere ricompresa la sede dell’associazione ricorrente che, invero, non parrebbe avere alcun collegamento con le attività prese a riferimento dal prefato tavolo tecnico.

In definitiva, non sarebbe comprensibile come per evitare il congestionamento dell’area si sarebbe reso necessario non assentire al posizionamento della sede sociale di interesse dell’odierna parte ricorrente quando, nel corso degli ultimi anni, sarebbero state rilasciate, in zona, autorizzazioni per attività commerciali ambulanti, anche alimentari, che (quelle sì) avrebbero contribuito in maniera significativa all’aggravamento degli assembramenti, al contrario dell’attività proposta dall’associazione ricorrente, posto che, in disparte il front office informativo operativo solo negli orari di apertura, sarebbe caratterizzata per la devoluzione dei rimanenti spazi ( back office , bar, sala riunione) ad uso esclusivo dei soci, senza contribuire, in alcun modo, all’indiscriminato e incontrollato aumento di afflusso di utenti legato, piuttosto, proprio all’esercizio delle predette attività commerciali.

Il tutto, senza considerare i maggiori punti a favore della proposta dell’Associazione ai fini del pregio e dell’utilità sociale, oltre che della rispondenza all’interesse pubblico, posto che lo stesso Comune di Pachino, in sede di redazione del PUDM, avrebbe previsto, nell’area in questione, la collocazione di un info point turistico, avendo, peraltro, reso parere favorevole all’accoglimento della proposta dell’Associazione ricorrente con parere n. 34417 del 14 novembre 2017.

Da ultimo, andrebbe rilevato come il parere della Capitaneria, avente ad oggetto, in gran parte, la concessione degli specchi acquei (rinunciata in corso di procedimento), sarebbe stato reso in virtù del rapporto di collegamento tra la componente marina e quella terrestre dell’occupazione demaniale chiesta dalla parte ricorrente, dovendosi constatare, tuttavia, come tale aspetto motivazionale avrebbe perso di valore dal momento della sopravvenuta rinuncia alla concessione degli specchi acquei.

3. Come in precedenza anticipato, oltre alla domanda di annullamento degli atti impugnati, parte ricorrente ha altresì chiesto l’accertamento e x art. 116, co. 2, c.p.a., del suo diritto all’accesso agli atti chiesti alla p.a. con apposita istanza rimasta inevasa, protesa ad acquisire i documenti richiamati dai provvedimenti gravati per relationem a sostegno della loro motivazione.

Con ordinanza n. 1533/2025 è stata dichiarata cessata la materia del contendere su tale domanda processuale, in considerazione “ dell’ostensione degli atti da parte dell’ARTA in corso di causa, mediante deposito nel fascicolo processuale telematico, con conseguente soddisfazione della pretesa oggetto dell’odierna domanda giudiziale ”.

Avverso i prefati atti non risultano essere stati proposti motivi aggiunti.

3. Si è costituita in giudizio la difesa erariale in rappresentanza delle Amministrazioni resistenti, eccependo, in primo luogo, il difetto di legittimazione a contraddire del MIT e della Capitaneria di Porto, con conseguente istanza di estromissione dal giudizio.

In secondo luogo, è stata poi eccepita l’irricevibilità del ricorso nella parte in cui è stato impugnato il parere negativo della Capitaneria, reso con nota n. 12992 del 30 giugno 2020, gravato ben oltre il termine di sessanta giorni dalla sua conoscibilità.

Nel merito, le Amministrazioni resistenti hanno, anzitutto, controdedotto come, dalla lettura dell’atto consultivo di tipo endoprocedimentale della Capitaneria, non trasparirebbe alcun riferimento espresso all’asserita condizione di dipendenza e/o di collegamento tra il sedime demaniale marittimo e gli specchi acquei chiesti con l’originaria istanza dalla parte ricorrente, tanto che le motivazioni del diniego sarebbero autonome e distinte tra loro.

Sempre per quanto concerne il parere, poi, sarebbero altresì prive di pregio le doglianze di parte ricorrente, nella parte in cui si sostiene che tale atto sarebbe inficiato da un contenuto in larga parte afferente agli specchi acquei a cui la parte istante aveva rinunciato, in quanto la suddetta rinuncia sarebbe successiva al rilascio dell’atto consultivo, come si evince dalle rispettive date dei documenti in commento (30 dicembre 2020 per la rinuncia e 30 giugno 2020 per l’atto consultivo).

4. Con memoria del 10 gennaio 2026 parte ricorrente ha preso posizione sulle argomentazioni difensive di controparte insistendo per l’accoglimento delle sue ragioni.

5. All’udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 il ricorso è passato in decisione.

6. Il Collegio deve anzitutto delibare l’eccezione di irricevibilità del ricorso avuto riguardo alla domanda di annullamento avente ad oggetto il parere reso dalla Capitaneria di Porto nel 2020.

L’eccezione è infondata.

L’atto consultivo di cui trattasi risulta essere un mero atto endoprocedimentale, inidoneo a determinare ex se un arresto del procedimento amministrativo.

La sua natura di atto interno alla procedura postula la sua non immediata lesività, posto che l’incisione della sfera giuridica soggettiva della società ricorrente risulta essere avvenuta soltanto con la successiva presa conoscenza del provvedimento di rigetto finale della sua istanza, oltre che dell’esito del ricorso del gerarchico proposto.

Costituisce jus receptum che gli atti endoprocedimentali non siano immediatamente impugnabili, essendo inammissibile il ricorso proposto avverso gli stessi, attesa la loro inidoneità a produrre effetti diretti verso soggetti terzi (privati interessati) che, invero, si riverberano verso di questi soltanto con l’adozione del provvedimento conclusivo del procedimento.

Solo da quest’ultimo momento, quindi, alla parte è consentito proporre domanda di annullamento della determinazione finale per vizi propri e, ove si ravvisassero profili di illegittimità derivata, anche di atti presupposti e/o interni al medesimo procedimento, mediante la tecnica processuale della c.d. “doppia impugnazione”, così come ritualmente effettuato dalla società ricorrente nel caso in esame.

7. Destituita di fondamento si palesa, altresì, l’istanza di estromissione dal giudizio del MIT e della Capitaneria di Porto, tenuto conto che l’odierno ricorso, come sopra anticipato, ha ad oggetto non solo, e non tanto, le determinazioni di rigetto sia dell’istanza protesa all’ottenimento di una concessione demaniale e sia del ricorso gerarchico proposto, ma anche il parere adottato dalla Capitaneria di Porto richiamato per relationem dai provvedimenti in parola.

Non v’è dubbio, quindi, che la Capitaneria di Siracusa, in quanto Autorità che ha adottato il parere oggetto di contestazione, abbia piena legittimazione a resistere nell’odierno giudizio, con ciò significando che, trattandosi di articolazione territoriale del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasposti, ossia di Amministrazione statale che sta in giudizio in persona del Ministro pro tempore , come previsto dall’art. 11, del r.d. n. 1611/1933, non si ravvisano valide ragioni per disporre l’estromissione del Ministero in argomento e della Capitaneria di Porto.

8. Esaurito il vaglio delle questioni preliminari, nel merito il ricorso è infondato e non può trovare accoglimento.

9.1. In primo luogo, non coglie nel segno la prima censura con cui si lamenta che la decisione del ricorso gerarchico non contenga autonome valutazioni dei fatti all’esito di approfondimenti istruttori, dovendosi rilevare come il ricorso gerarchico sia un rimedio amministrativo di tipo giustiziale che consente ai destinatari di un provvedimento, non ancora definitivo, di prospettare la sussistenza di vizi di legittimità e di merito dell’atto all’Organo superiore rispetto a quello che ha adottato la determinazione lesiva.

Dalla sua natura giustiziale deriva come l’Autorità competente non sia tenuta ad effettuare approfondimenti istruttori (se non quelli necessari ai fini della decisione) e che la motivazione debba essere calibrata rispetto alle censure mosse col ricorso.

Orbene, alla luce dei contenuti del gravame non si ravvisano vizi di motivazione e/o di istruttoria nella decisione dell’Amministrazione regionale, che ha fatto riferimento, per relationem , ad atti ritenuti decisivi ai fini dell’infondatezza della prospettazione della parte privata.

Al riguardo, va rilevato come la motivazione per relationem sia pacificamente ammessa da costante giurisprudenza amministrativa secondo cui “ Non sussiste un obbligo di motivazione contestuale del provvedimento amministrativo, essendo sufficiente ad assolvere l'obbligo di una motivazione adeguata anche il richiamo per relationem alle ragioni espresse in un precedente atto; peraltro, se è vero che l'art. 3, l. n. 241 del 1990 stabilisce che la motivazione per relationem è legittima a condizione che siano indicati e resi disponibili gli atti cui si fa rinvio, tale previsione va intesa semplicemente nel senso che all'interessato deve essere possibile di prenderne visione, di richiederne ed ottenerne copia in base alla normativa sul diritto di accesso ai documenti amministrativi e di chiederne la produzione in giudizio, con la conseguenza che non sussiste l'obbligo dell'Amministrazione di notificare all'interessato tutti gli atti richiamati nel provvedimento, ma soltanto l'obbligo di indicarne gli estremi e di metterli a disposizione su richiesta dell'interessato ” (Cons. Stato, Sez. II, sent. n. 2129/2025 conferma T.A.R. Lazio, Roma, Sezione Terza, sent. n. 12904/2021).

L’accessibilità ai contenuti degli atti richiamati, peraltro, va intesa nel senso di conoscibilità, al fine di consentire, alla parte privata, di modulare le proprie difese mediante un’azione di annullamento sorretta da censure riferibili a tutti gli aspetti posti alla base della decisione amministrativa contestata e, al giudice, di poter sindacare la legittimità dell’azione amministrativa scrutinata.

Orbene, nel caso in esame, parte ricorrente ha chiesto l’accesso agli atti richiamati dall’Amministrazione regionale nelle determinazioni impugnate. Non avendo ricevuta risposta, oltre alla presentazione del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti, contenenti una domanda caducatoria dei provvedimenti di segno negativo intervenuti, ha altresì formulata istanza ex art. 116, co. 2, c.p.a., a fronte della quale la p.a. ha depositato, nel fascicolo processuale, tutti gli atti di interesse, come dichiarato in sede di camera di consiglio del 7 maggio 2025, all’esito della quale è stata adottata l’ordinanza di cessata materia del contendere sulla domanda incidentale di accesso agli atti (ordin. n. 1533/2025).

A partire dal predetto deposito, gli atti richiamati nei provvedimenti oggetto di gravame sono divenuti conoscibili sia alla parte ricorrente, che ben avrebbe potuto, ove ritenuto necessario, estendere la sua impugnativa a tali determinazioni mediante motivi aggiunti o ricorso autonomo (cosa che non è avvenuta), che a questo Collegio, con conseguente infondatezza del profilo di censura riferibile al difetto di motivazione della decisione del ricorso gerarchico e del precedente provvedimento di rigetto gravato.

9.2. Per quanto attiene all’ulteriore profilo, secondo cui l’atto consultivo endoprocedimentale della Capitaneria avrebbe fatto riferimento anche agli specchi acquei, che sarebbero stati fatti oggetto di rinuncia dall’associazione ricorrente in corso di procedimento, deve convenirsi con quanto controdedotto dalla difesa erariale, dal momento che, come risulta dagli atti, la rinuncia è avvenuta dopo il rilascio del parere.

Tale circostanza, peraltro, a differenza di quanto sostenuto dalla parte ricorrente, non avrebbe comportato alcun onere della p.a. procedente di chiedere un nuovo parere, dal momento che l’atto consultivo in questione presenta una struttura ove le diverse ragioni poste alla base del diniego, riferibili, rispettivamente, alla porzione di demanio terrestre e agli specchi acquei, risultano essere autonome, distinte e autosufficienti, non essendo avvinte da alcun filo logico-giuridico.

In altri termini, ferma la sopravvenuta rinuncia alla concessione degli specchi acquei, il parere della Capitaneria sopravvive nella parte in cui illustra le ragioni per cui non ritiene di dover esprimere il suo assenso al rilascio della concessione per l’occupazione di spazi demaniali terrestri in favore dell’associazione ricorrente, non sussistendo alcun vizio meritevole di censura in questa sede processuale.

9.3. Venendo al merito dell’atto consultivo in argomento, il Collegio deve rilevare come risulti essere dirimente, ai fini dell’infondatezza della tesi proposta dal privato, la circostanza che l’associazione ricorrente abbia chiesto l’occupazione di uno spazio demaniale per la realizzazione della sua sede associativa in un’area dove, secondo il tavolo tecnico del 2019, per ragioni di pubblica sicurezza, devono trovare collocazione, soltanto, al fine di lasciare liberi altri spazi per le vie di fuga, le attività commerciali ambulanti alimentari e non.

Non essendo la struttura che parte ricorrente intende realizzare riconducibile nel genus delle attività in questione, essa, allo stato e sulla scorta del tavolo tecnico richiamato, non può trovare collocazione in quella zona, come rilevato dalla Capitaneria di Porto, anche in ragione del suo congestionamento, determinato dalla concentrazione di attività commerciali ambulanti, in precedenza disseminate sul territorio e foriere di maggiori pregiudizi per la sicurezza.

È irrilevante, pertanto, il paventato minor impatto sui traffici di mezzi e persone che la realizzazione del progetto dell’associazione comporterebbe, perché, va ribadito, in quell’area, al momento, possono trovare collocazione solo attività commerciali ambulanti, alimentari e non, tra le quali non può essere ricompresa la sede di un’associazione.

Sul fatto che il Comune di Pachino, nel PUDM, abbia previsto per l’area di interesse di parte ricorrente la collocazione di un info point turistico, il Collegio ritiene che tale elemento non giovi alla causa si parte ricorrente, tenuto conto che il suo interesse non è comunque limitato alla realizzazione di un punto di informazione per i turisti, come da progetto allegato, ma anche di altri servizi riservati ai soci.

Peraltro, sempre dai verbali del tavolo tecnico e delle riunioni tenutesi tra le Amministrazioni interessate nel 2019, come disposto in sede di Comitato Provinciale per l’Ordine e la Sicurezza Pubblica, si evince il prioritario interesse pubblico a garantire l’incolumità e la sicurezza delle persone in un luogo particolarmente critico dal punto di vista degli afflussi, sul solco del quale si colloca il parere della Capitaneria di Porto resistente, non potendosi convenire sull’autoreferenziale migliore soddisfazione degli interessi pubblici che deriverebbe dall’accoglimento dell’istanza formulata dall’associazione ricorrente.

10. Per le suesposte ragioni, respinta ogni eccezione in rito, il ricorso deve essere respinto in quanto infondato.

11. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate col dispositivo.

12. Da ultimo, l’istanza di ammissione al gratuito patrocinio depositata dalla parte ricorrente va accolta, sussistendone i presupposti di legge, disponendosi la sua ammissione al beneficio in via definitiva.

Con separato decreto, all’esito di apposita udienza fissata in camera di consiglio, sarà liquidato il compenso per gratuito patrocinio al procuratore di parte ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di lite in favore delle Amministrazioni resistenti che si liquidano, in parti uguali tra loro, in complessivi € 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge, se dovuti.

Accoglie l’istanza di ammissione al patrocinio a spese dello Stato, rinviando la liquidazione delle competenze spettanti al difensore all'adozione di un separato provvedimento.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

OR TO, Presidente

DA OF, Primo Referendario, Estensore

Francesco Fichera, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DA OF	OR TO

IL SEGRETARIO