Pubblicato il 26/03/2026

N. 05662/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02756/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2756 del 2024, proposto da
“ Immobiliare Santa IT ” S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , SA OS di LA ER FE, rappresentati e difesi dagli avvocati Matteo Di Raimondo, Martina Grimaldi ed Oscar Bezzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Salvatore Garozzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

di “ Beer & Food ” S.r.l., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

a) della determinazione dirigenziale prot. CA/223193/2023 del 07.12.2023, notificata in data 19.12.2023, adottata dal Municipio Roma I - Direzione Tecnica - Servizio Ispettorato e Disciplina Edilizia - Ufficio Disciplina Edilizia e Contenzioso di Roma Capitale, contenente la comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio ex art. 7 L. 241/90 e l'ordine di sospensione di eventuali lavori in corso e la contestazione di abusi edilizi in Via Santi Quattro 92 - 93 – 94;

b) del modello “A” Prot. n. VA/2023/158271 del 14.11.2023, notificato sempre in data 19.12.2023, adottato dalla Polizia Roma Capitale - I Gruppo Centro Storico, Sezione Polizia Socio Ambientale, Reparto PG Edilizia, avente ad oggetto la comunicazione ex art. 27 comma 4, del DPR 380/01 ed ex art. 9, comma 2, Legge Regione Lazio 15/08;

c) del modello “B” Prot. n. CA/217409 del 29.11.2023, notificato sempre in data 19.12.2023, adottato dal Municipio Roma I Centro, Direzione Tecnica, SUE – Ambito 4 di Roma Capitale avente ad oggetto l'esito dell'accertamento tecnico riferito a violazioni urbanistiche edilizie nell'immobile sito in Roma alla Via dei Santi Quattro n. 92 – 95;

d) nonché, della determinazione dirigenziale prot. CA/208343/2023 del 14.11.2023, recante la dichiarazione di inefficacia delle SCIA prot. CA/2023/29753 del 07.02.2023 e prot. CA/2023/152571 del 10.08.2023;

e) nonché, della comunicazione di avvio di procedimento prot. CA/2023/186366 del 12.10.2023;

f) di ogni altro atto, parere o provvedimento non conosciuto pregiudizievole per le ricorrenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 febbraio 2026 il dott. US CH e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con atto introduttivo notificato il 15 febbraio 2024 e depositato in giudizio il successivo 14 marzo, la sig.ra SA OS di LA ER FE e la “ Immobiliare Santa IT ” s.r.l. – rispettivamente in qualità, la prima, di proprietaria e la seconda di conduttrice e sublocatrice dei locali siti in Roma alla via dei Santi Quattro nn. 92, 93 e 94, censiti in catasto al foglio 509, particella 16, subalterno 524 – impugnavano la determinazione dirigenziale rep. n. CA/4432 del 7 dicembre 2023 ed i presupposti modelli “A” e “B”, tutti asseritamente notificati loro il 19 dicembre 2023, con la quale il Municipio I di Roma Capitale intimava loro la sospensione di ogni attività edilizia in corso presso il suddetto immobile, informandole altresì dell’avvio del procedimento sanzionatorio edilizio per gli interventi in questione.

Con il medesimo ricorso, esse impugnavano altresì la nota prot. n. CA/208343 del 14 novembre 2023 recante la declaratoria di inefficacia delle SCIA prot. nn. CA/2023/29753 del 7 febbraio 2023 e CA/2023/ 152571 del 10 agosto 2023, nota indirizzata alla “ Beer and food ” s.r.l. e ad esse mai notificata.

In punto di fatto, le ricorrenti rappresentavano che l’immobile, giusta atto del 5 aprile 2019, era stato concesso in sublocazione alla “ Beer and food ” s.r.l. la quale, nelle settimane successive e previa presentazione di SCIA preceduta dall’acquisizione di nulla osta paesaggistico ed autorizzazione sismica, procedeva ad effettuare opere di restauro e risanamento conservativo dell’immobile con cambio di destinazione d’uso del solaio esterno onde adibirlo alla medesima destinazione commerciale già in essere negli spazi interni dell’immobile.

Con determinazione dirigenziale rep. n. CA/2258 del 1° settembre 2020, proseguivano le ricorrenti, il Municipio I di Roma Capitale, Ufficio pubblici esercizi, sulla scorta, tra l’altro, dell’attestazione di conformità urbanistico edilizia dei locali espressa dalla direzione tecnica del medesimo Municipio con nota prot. n. CA/124128 del 20 luglio 2020, rilasciava alla subconduttrice l’autorizzazione al trasferimento di sede dell’esercizio di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande presso i locali siti in via dei Santi Quattro nn. 92,93, 94 e 95 con una superficie totale di mq. 586,00, di cui 318 destinati alla somministrazione.

Una volta conseguito l’assenso all’adibizione all’uso di somministrazione anche della superficie posta sul terrazzo esterno, la subconduttrice provvedeva ad arredare la stessa con due ombrelloni.

Seguivano a quel punto, una serie di atti presentati dalla “ Beer and food ” alle competenti autorità per effettuare una pluralità di opere esterne sul terrazzo praticabile in area interna al patrimonio UNESCO al fine dell’apposizione di due pergotende retrattili in sostituzione degli ombrelloni già presenti, delle dimensioni di 43,76 e 71,50 mq. e, precisamente:

- richiesta di nulla osta del 6 agosto 2021 presso la Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Roma;

- istanza di rilascio di autorizzazione sismica presso il Genio Civile regionale;

- SCIA prot. n. CA/29753 del 7 febbraio 2023 per la realizzazione di due pergotende sul lastrico solare del locale commerciale, conformemente alla richiesta di nulla osta del 6 agosto 2021 sulla quale si riteneva formato l’assenso tacito della Soprintendenza;

- richiesta dell’8 agosto 2023 alla Soprintendenza Archeologica di nulla osta in variante rispetto a quello precedentemente formatosi per silenzio, per l’ampliamento delle precedenti due pergotende già assentite;

- SCIA in accertamento di conformità del 10 agosto 2023 per regolarizzare il predetto ampliamento.

Successivamente però, proseguivano le ricorrenti, sopravvenivano i provvedimenti impugnati e, segnatamente:

- la comunicazione di avvio del procedimento volta alla dichiarazione di inefficacia delle segnalazioni da ultimo menzionate, in quanto le pergotende sarebbero risultate prive del sotteso permesso di costruire comportando l’ampliamento della superficie dell’attività, comunicazione a cui facevano seguito le osservazioni della “ Beer and food ”;

- declaratoria di inefficacia delle predette SCIA, adottata il 14 novembre 2023 esclusivamente nei confronti della subconduttrice;

- emanazione della D.D. rep. n. CA/4432 del 7 dicembre 2023 contenente la comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio ex art. 7 della legge n. 241/1990 e l’ordine di sospensione di eventuali lavori in corso.

La nota prot. n. CA/208343 del 14 novembre 2023 veniva avversata dalla “ Beer and food ” con ricorso avente R.G. n. 16639/2023 – chiamato in discussione insieme al presente affare -, giudizio nel quale le odierne ricorrenti intervenivano in adesione alle ragioni della ricorrente.

Contro i provvedimenti in questa sede avversata, le ricorrenti muovevano i seguenti mezzi di censura.

Con il primo, esse lamentavano l’eccesso di potere degli atti impugnati per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti ed illogicità manifesta.

Secondo le ricorrenti, Roma Capitale avrebbe del tutto erroneamente qualificato l’installazione delle pergotende in questione alla stregua di un ampliamento della superficie di somministrazione eseguito in assenza di permesso di costruire.

In realtà, a loro dire, l’installazione delle pergotende non avrebbe comportato alcun ampliamento abusivo della superficie dell’attività svolta nel locale commerciale, essendo il locale esterno già assentito nella sua destinazione d’uso a somministrazione per mezzo di titoli abilitativi la cui validità ed efficacia non è mai stata revocata in dubbio dall’amministrazione, mentre l’installazione di pergotende retraibili non avrebbe necessitato di titolo abilitativo, avendo esclusivamente una funzione di riparo degli avventori dalle intemperie.

In altri termini, sostenevano le ricorrenti che, posta la legittimità della destinazione d’uso del terrazzo del locale commerciale di via dei Santi Quattro ad attività commerciale, l’installazione delle pergotende al posto degli ombrelloni presenti in loco dal 2020, non potrebbe avere determinato un ampliamento della superficie dell’attività, consistendo semplicemente nell’installazione di un diverso arredo per riparare gli avventori del pubblico esercizio dalle intemperie.

Con il secondo motivo di ricorso, le ricorrenti si dolevano dell’omessa comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio e di sospensione dei lavori, nonché dell’eccesso di potere per sviamento, difetto di istruttoria e carenza assoluta di motivazione della determinazione del 7 dicembre 2023.

Infatti, a loro avviso detto atto non recherebbe alcuna motivazione delle ragioni che avrebbero indotto l’amministrazione ad adottare il provvedimento, rendendo impossibile comprendere non solo il fondamento logico giuridico della sua emanazione, ma finanche la natura stessa del provvedimento, del quale non sarebbe chiaro se si tratti di una comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio o di un vero e proprio provvedimento repressivo degli abusi contestati nei moduli “A” e “B” allegati alla determina.

Con un terzo mezzo di gravame, le ricorrenti si dolevano dell’illegittimità dei provvedimenti impugnati per violazione dell’art. 21- novies della legge n. 241/1990 e per l’eccesso di potere dei medesimi per difetto dei presupposti e violazione dei principi di correttezza, buona fede, buon andamento, efficienza ed imparzialità dell’azione amministrativa.

In sostanza, ad avviso delle ricorrenti, la dichiarazione di inefficacia del titolo alla stregua del quale erano state installate le pergotende sarebbe stata adottata in violazione dei presupposti previsti dall’art. 21- novies della legge n. 241/1990 in quanto, escluso l’esercizio di poteri inibitori e repressivi previsti dall’art. 19, comma 3, della legge cit. (in ragione del decorso dei termini ivi previsti), la medesima non può che intendersi alla stregua di una dichiarazione di inefficacia soggetta ai presupposti normativi previsti per l’esercizio del potere di riesame e, da questo punto di vista, esse si dolevano dell’assenza delle condizioni in questione, mancando il provvedimento in questione di ogni motivazione in ordine all’interesse pubblico alla rimozione degli effetti dell’attività posta in essere in forza di segnalazioni certificate nonché di ogni valutazione del contrapposto interesse del privato alla stabilità degli effetti in questione.

Con un quarto mezzo di censura, le ricorrenti lamentavano la violazione degli artt. 9, comma 5 e 27 delle N.T.A. al vigente P.R.G. di Roma Capitale, sostenendo che dalla realizzazione delle pergotende in questione non fosse ricavabile nessun ampliamento della superficie di somministrazione precedentemente assentita la quale, con riferimento alla terrazza, continua ancora ad occupare i 240,65 mq. in precedenza autorizzati.

Ciò che sarebbe sopravvenuto, proseguivano le ricorrenti, sarebbe consistito esclusivamente nella sostituzione dei precedenti arredi con due pergotende aventi funzione meramente di riparo dagli agenti atmosferici allo scopo di rendere più godibile e fruibile la già esistente superficie commerciale sottostante, intervento quest’ultimo non rientrante tra quelli che, a mente dell’art. 10 del d.P.R. n. 380/2001, richiederebbero un titolo abilitativo espresso in quanto non recante una trasformazione dell’organismo edilizio preesistente.

Roma Capitale si costituiva in giudizio con atto di mera forma.

In prossimità della discussione nel merito del gravame, la sola amministrazione resistente depositava documentazione e memoria conclusionale nei termini di cui all’art. 73 c.p.a. prendendo posizione sui motivi di gravame avversari e deducendo l’inammissibilità dell’impugnazione della D.D. rep. n. 4432/2023 – in quanto atto avente valenza meramente endoprocedimentale – e, per il resto, l’infondatezza nel merito del ricorso.

All’udienza pubblica del 10 febbraio 2026, la causa veniva trattenuta in decisione.

Preliminarmente, ed ancorché Roma Capitale non abbia esplicitamente formulato rilievi al riguardo, va chiarita la sussistenza in capo alle odierni ricorrenti delle condizioni dell’azione e, in tal modo, dell’ammissibilità dell’impugnazione da esse proposta.

Invero, benché esse non siano state destinatarie della nota prot. n. CA/208343 del 14 novembre 2023 (recante la declaratoria di inefficacia delle segnalazioni certificate presentate dalla subconduttrice “ Beer & Food ”), atto presupposto rispetto alla D.D. rep. n. CA/4432 del 7 dicembre 2023 di cui esse sono soggette passive, è evidente come l’interesse all’impugnazione dell’unico atto ad esse espressamente indirizzato (e contenente l’intimazione a sospendere l’attività edilizia ritenuta abusiva) transiti attraverso la contestazione dell’atto logicamente e cronologicamente presupposto a quest’ultimo, avverso il quale esse sono quindi legittimate a (ed hanno interesse ad) opporsi in sede giurisdizionale, condizioni dell’azione di cui indubbiamente gode la sig.ra SA OS di LA ER FE (proprietaria dell’immobile in questione e destinataria di qualsivoglia provvedimento di disciplina edilizia concernente abusi eventualmente commessi sul bene di sua spettanza) ma che, parimenti, devono riscontrarsi anche in capo alla “ Immobiliare Santa IT ” s.r.l. (sulla legittimazione attiva del conduttore di un’immobile a proporre ricorso avverso un provvedimento di demolizione del bene di cui egli ha la disponibilità giuridica e materiale, ancorché formalmente indirizzato al solo titolare del diritto reale, vedi Cons. St., sez. VII, n. 1653/2024).

Pertanto, sussistono in capo ad entrambe le ricorrenti le condizioni dell’azione prescritte.

Sempre in via preliminare, va accolta l’eccezione di parziale inammissibilità dedotta da Roma Capitale con riferimento all’impugnazione della D.D. rep. n. CA/4432 del 7 dicembre 2023, cadendo la contestazione su di un provvedimento (quale l’ordine di sospensione dell’attività edilizia asseritamente abusiva) del quale è pacifica la natura cautelare e l’efficacia temporalmente circoscritta venuta meno, ai sensi dell’art. 27, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001, già all’atto della proposizione del gravame ( ex plurimis , T.A.R. Lazio-Roma, sez. II, sentenze nn. 18967/2023 e 11376/2024).

Nel merito, occorre aver inizio dall’esame sintetico delle vicende amministrative che hanno interessato, più da vicino, l’immobile de quo .

Con una prima SCIA prot. n. 85871 del 24 aprile 2019 (e successive varianti in corso d’opera del 30 luglio 2019 e del 18 novembre 2019), la società subconduttrice aveva segnalato l’esecuzione di interventi di restauro e risanamento conservativo dell’immobile in questione consistenti, tra l’altro, nella realizzazione di una scala di collegamento tra l’immobile commerciale posto al piano terra dell’edificio di via dei Santi Quattro, nn. 92 – 95, ed il sovrastante solaio di copertura e nel mutamento di destinazione d’uso di detto lastrico solare in terrazzo con superficie commerciale.

L’intervento di cui trattasi veniva accompagnato dall’autorizzazione sismica rilasciata dal Genio Civile competente e dal nulla osta della Soprintendenza Speciale Archeologia, Belle Arti e Paesaggi di Roma reso il 4 giugno 2019 ai sensi dell’art. 24 delle N.T.A. al P.R.G. di Roma Capitale.

Il parere favorevole in questione aveva ad oggetto gli interventi riguardanti il terrazzo “ volti a sanare lo stato delle preesistenze per le ringhiere, gli impianti e le canne fumarie che non sono a norma di legge ”.

Nel parere rilasciato dalla Soprintendenza, si leggeva, tra l’altro, che “ l’uso degli ombrelloni e degli arredi dovrà essere limitato, in considerazione delle esigenze di mantenere libera la fruizione del panorama e delle visuali” , con l’avvertenza che avrebbe dovuto essere presentata a quell’ufficio “ la documentazione che specifichi i tipi ”.

Dell’avvenuta esecuzione degli interventi in questione veniva informata Roma Capitale con comunicazione del 23 giugno 2020.

Con determinazione dirigenziale rep. n. CA/2256 del 1° settembre 2020, l’Ufficio pubblici esercizi municipale assentiva l’utilizzo all’esercizio di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande dei locali in argomento, chiarendo che, dei complessivi 586 metri quadri disimpegnati dall’edificio in questione, 318 sarebbero stati destinati all’attività di somministrazione.

Detto provvedimento veniva assunto sulla scorta, tra l’altro, dell’asseverazione di conformità edilizio-urbanistica dei locali rilasciata dalla direzione edilizia municipale con nota del 20 luglio 2020 (non allegata agli atti di causa).

Pertanto, è possibile affermare che, al 1° settembre 2020, l’immobile sito in via dei Santi Quattro ai civici 92 – 95 fosse autorizzato all’attività di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande per una superficie complessiva di 318,00 mq. e che l’adibizione ad uso commerciale del lastrico solare fosse stata ritenuta legittima dall’amministrazione resistente ed accompagnata anche dal parere favorevole, rilasciato ai sensi dell’art 24 delle N.T.A. al P.R.G. di Roma Capitale, dalla Soprintendenza Speciale, con l’avvertenza che “ l’uso degli ombrelloni e degli arredi dovrà essere limitato, in considerazione delle esigenze di mantenere libera la fruizione del panorama e delle visuali” .

A quel punto, con istanza prot. n. 36582 del 6 agosto 2021, la subconduttrice richiedeva alla Soprintendenza Speciale istanza di nulla osta per l’apposizione sul terrazzo in questione di due pergotende, in sostituzione degli ombrelloni già presenti, aventi dimensioni di 43,76 e 71,50 metri quadri.

Ritenuto di aver acquisito tacitamente l’assenso della Soprintendenza, la “ Beer & Food ” depositava il 7 febbraio 2023 presso il Municipio I la SCIA prot. n. CA/29753 per l’installazione delle suddette pergotende.

Con successiva richiesta depositata l’8 agosto 2023 quest’ultima, in variante rispetto al nulla osta precedentemente rilasciato, chiedeva un nuovo parere della Soprintendenza Speciale per “ ampliamento opere di protezione dalle intemperie ” e, ritenendo anche in questo caso di aver ricevuto il tacito assenso della suddetta amministrazione, depositava SCIA in accertamento di conformità per l’ampliamento delle pergotende in questione.

In definitiva, per mezzo delle SCIA prot. nn. CA/29753 del 7 febbraio 2023 e 152571 dell’8 agosto 2023, la società esercente l’attività commerciale sul bene aveva provveduto a:

- installare due pergotende, di dimensioni pari a 43,76 e 71,50 metri quadri, sul terrazzo precedentemente adibito all’attività di ristorazione, delle quali, a giudicare dagli elaborati grafici depositati in giudizio, una soltanto in sostituzione dei due ombrelloni precedentemente presenti in loco ;

- successivamente, a realizzare due ulteriori pergotende, una delle quali di superficie pari a 30,50 mq., a copertura l’una della rampa delle scale di collegamento con il piano sottostante e l’altra a copertura della zona dedicata al bancone bar (cfr. modello “B” del 29 novembre 2023).

Tali opere sono state ritenute, con il provvedimento fatto oggetto di impugnazione con il presente gravame, non conformi alla normativa edilizio-urbanistica vigente e, in particolar modo, agli artt. 9, comma 5 e 27 delle N.T.A. al vigente P.R.G., nonché sprovviste del parere preventivo della Sovrintendenza Comunale previsto dall’art. 16, comma 10, delle N.T.A.

Ciò premesso, il gravame proposto merita accoglimento, nei termini che seguono.

Innanzitutto, non vi è dubbio che, a seguito del contraddittorio procedimentale, la contestazione inerente il mancato parere preventivo della Sovrintendenza Comunale (asseritamente prescritto in ragione dell’inclusione dell’immobile nella Carta per la Qualità), non è stata successivamente mantenuta in sede di adozione del provvedimento conclusivo, essendo stato acclarato che il bene di cui trattasi non è ricompreso nella Carta per la Qualità.

Rimane allora, quale ragione giustificatrice dell’inefficacia delle segnalazioni presentate dalla ricorrente, la qualificazione dell’installazione delle pergotende quale “ ampliamento (AMP) dell’attività commerciale in contrasto con gli artt. 9, comma 5 e 27 delle NTA ”; tuttavia le norme citate da Roma Capitale non pongono divieti all’ampliamento di attività commerciali poste nel tessuto T2 della Città Storica.

La prima, (art. 9, comma 5, delle N.T.A. al P.R.G. capitolino) contiene la definizione degli interventi di ristrutturazione edilizia, mentre la seconda (art. 27) indica gli interventi ammessi nel citato tessuto disciplinando non gli ampliamenti delle attività commerciali, bensì gli ampliamenti degli edifici.

In definitiva, nessuna delle norme poste da Roma Capitale a giustificazione del diniego di legittimità degli interventi operati dalla subconduttrice vieta ampliamenti dell’attività commerciale che, invero, neppure sarebbero avvenuti, considerato che la superficie di somministrazione esercitata sul bene non è stata incrementata rispetto a quanto assentito con la D.D. rep. n. CA/2256 del 1° settembre 2020, la quale autorizzava ad adibire ad attività ristorativa anche i locali posti sul piano di copertura dell’unità immobiliare in questione.

In sostanza, si appalesa il difetto di motivazione lamentato in ricorso, giacché le norme invocate non giustificano la declaratoria di inefficacia delle segnalazioni avanzate, con conseguente insussistenza, parimenti, delle ragioni di interesse pubblico che l’art. 21- novies della legge n. 241/1990 (per via del richiamo ad esso compiuto dall’art. 19, comma 4, della medesima legge) individua a fondamento di provvedimenti volti a privare di efficacia una segnalazione certificata di inizio attività.

Conclusivamente, quindi, il ricorso va accolto e, per l’effetto, va annullato il provvedimento gravato, fatta salva la potestà di Roma Capitale di rideterminarsi in ordine alla questione controversa con diversa motivazione che tenga conto dei corretti fondamenti normativi del potere esercitato e che provveda all’espressa qualificazione edilizia del manufatto e all’applicazione della pertinente disciplina.

La particolarità della controversia giustifica, comunque, la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara inammissibile e, per il resto, lo accoglie facendo salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione, secondo quanto indicato in motivazione.

Compensa tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NG IL, Presidente

US CH, Primo Referendario, Estensore

Christian Corbi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
US CH	NG IL

IL SEGRETARIO