Pubblicato il 26/01/2026

N. 00495/2026 REG.PROV.COLL.

N. 05033/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5033 del 2022, proposto da
VI LL, rappresentato e difeso dall'avvocato Geremia Biancardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Marigliano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Maffettone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Campania, non costituita in giudizio;
Città Metropolitana di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Cristiano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

1) della deliberazione di Consiglio Comunale n°19 del 30 maggio 2022, pubblicata sul BURC della Regione Campania n°59 del 4 luglio 2022, con la quale è stato approvato il P.U.C. del Comune di Marigliano, nella parte in cui è stata assegnata, al suolo di proprietà del ricorrente, la destinazione urbanistica “aree residuali permeabili interstiziali”, ai sensi dell'art.26 delle N.T.A., in luogo di quella “ ambito urbano parzialmente edificato ”;

2) della deliberazione di G.C. n°126 del 27/09/2021 con la quale è stata valutata e respinta l'osservazione al P.U.C. presentata dal ricorrente;

3) della proposta di deliberazione, prot. n°10616 del 27 maggio 2022, dell'assessore con delega alla pianificazione Territoriale, Rigenerazione Urbana e Ambientale avente ad oggetto “Approvazione del piano urbanistico comunale ” nonché della relazione istruttoria prot. 10694 del 27 maggio 2022, a firma della responsabile dell'ufficio piano, ove e per quanto lesive dei diritti e degli interessi del ricorrente;

4) dei pareri obbligatori resi dalla Città Metropolitana di Napoli, con determinazione dirigenziale n° 1139 del 14/02/2022, dalla Autorità di Bacino Distrettuale dell'Appenino Meridionale prot n°10574 del 15 aprile 2022, della Regione Campania, Genio Civile di Napoli, prot.2022 del 10 marzo 2022, dalla Soprintendenza Archeologica Belle Arti e Paesaggio per l'Area Metropolitana di Napoli, prot.9745 del 12/5/2022, nonché del parere motivato favorevole della procedura Vas, approvato con decreto del Presidente della Giunta Regionale della Campania n°17 del 18/12/2009, ove e per quanto lesivi dei diritti e degli interessi del ricorrente;

5) della delibera di G.M. n°70 del 14 maggio 2021 di adozione del piano urbanistico comunale del Comune di Marigliano;

6) di ogni altro provvedimento/atto preordinato, connesso o conseguente, se e per quanto lesivi della posizione del ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Marigliano e della Città Metropolitana di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 novembre 2025 la dott.ssa NN RI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il ricorrente, sig. LL VI, è proprietario di un fondo di terreno sito nel Comune di Marigliano, alla via Marco Polo, riportato in catasto fabbricati del Comune, al foglio 16, p.lle 265, 869, 286.

Afferma il ricorrente che il suddetto terreno, nel piano urbanistico comunale approvato con deliberazione di C.C. n°19 del 30 maggio 2022, è classificato come “area residuale permeabile interstiziale, art.26 ” mentre, in tutti gli strumenti urbanistici pregressi, insistendo all’interno di un comparto edificato, ha sempre avuto la seguente classificazione “zona di completamento b) o assimilate con potenziali capacità di trasformazione urbanistica”.

In seguito all’adozione del P.U.C., il ricorrente ha presentato un’osservazione volta alla modifica della destinazione urbanistica impressa al suolo, chiedendone la riclassificazione come “ambito urbano parzialmente edificato (art 37). L’osservazione è stata respinta con la seguente motivazione: “l’osservazione non può essere accolta perché non coerente con i principi ispiratori del piano e degli obiettivi strategici e di indirizzo…..”.

Il ricorrente ha impugnato i provvedimenti di adozione e approvazione del P.U.C. nella parte di proprio interesse per i seguenti motivi:

1. violazione e falsa applicazione legge regionale 16/2004 – violazione e falsa applicazione del Regolamento Regione Campania n°5/2011. – violazione e falsa applicazione legge 1150/42 – art.17 legge 765/67 e art 2 D.M. 1444/68 - eccesso di potere per disparità di trattamento – illogicità manifesta – irrazionalità - difetto di istruttoria e di motivazione.

Nel P.U.C. impugnato il terreno di parte ricorrente è stato classificato come “ area residuale permeabile interstiziale”, disciplinata dall’art.26 delle n.t.a .”, mentre per altri suoli, aventi analoghe caratteristiche, il Comune ha accolto l’istanza di modifica della destinazione urbanistica, formulata con le osservazioni, senza che tra i suddetti fondi fosse apprezzabile una differenza sul piano tecnico.

Sarebbe maturata ai danni del ricorrente un’arbitraria disparità di trattamento, emergente dalle motivazioni fornite dall’Amministrazione in merito alle decisioni di accoglimento o rigetto delle osservazioni presentate dai proprietari dei suoli.

Il ricorrente porta come esempio, la motivazione di accoglimento dell’osservazione n. 125, relativa ad un fondo che ritiene avere caratteristiche analoghe a quello di sua proprietà. Essa sarebbe stata accolta perché coerente “con il principio ispiratore del piano e degli obiettivi strategici di indirizzo e, in particolare, perché non pregiudica il disegno, il ruolo e la possibilità di attuazione dell’ambito di permeabilità in oggetto, riconoscendo pertanto la destinazione urbanistica normata dall’art.37 in coerenza con quanto indicato in particolare al paragrafo 2 della relazione istruttoria, al punto 2.8 in cui la densificazione delle aree già urbanizzate anche attraverso operazioni di riqualificazione dei margini urbani e periurbani è indicata come una delle necessarie prospettive da attivare ”.

Inoltre, ad avviso del ricorrente, il fondo di sua proprietà sarebbe privo delle caratteristiche necessarie per poterlo qualificare come “area residuale permeabile interstiziale ”. L’esigenza di “vincolare ” il suolo per necessità di garantirne la permeabilità, non troverebbe alcun riscontro né nelle relazioni dell’Autorità di Bacino, né nei piani di settore PSA.

Al terreno del ricorrente avrebbe dovuto essere impressa la destinazione “ambito urbano parzialmente edificato ” – posseduta da oltre cinquant’anni - tenuto conto dell’obiettivo di cui al punto 2.8 della Relazione istruttoria al P.U.C., che indica, come prospettiva necessaria da attivare, la densificazione delle aree già urbanizzate ed essendo il fondo completamente circondato da edifici. La scelta compiuta, sostanzialmente espropriativa, avrebbe imposto una motivazione più puntuale.

2. Il p.u.c. di Marigliano non avrebbe classificato le zone del territorio tenendo conto delle “zone territoriali omogenee ” inderogabilmente previste e disciplinate dall’art.2 del d.m. 1444/68. Ciò impedirebbe di verificare il rispetto dei limiti (di densità edilizia, di altezza e di distanza) e dei rapporti massimi (tra spazi destinati ad insediamenti residenziali, produttivi e spazi pubblici) inderogabilmente definiti con decreto ministeriale “per zone omogenee ”.

Si è costituito il Comune di Marigliano contestando nel merito le avverse censure.

Con ordinanza collegiale n. 5188/25 del 21.5.2025, in via istruttoria, è stato disposto, a cura del Comune, il deposito in atti di copia dell’osservazione n. 125 e la redazione di una dettagliata e documentata relazione nella quale “a. sia individuata, anche mediante rappresentazione planimetrica, l’esatta collocazione dell’area cui si riferisce l’osservazione indicata al precedente alinea rispetto a quella di proprietà del ricorrente; b) siano descritte le caratteristiche della suddetta area (evidenziando similitudini e differenze rispetto all’area di proprietà della parte ricorrente) poste a fondamento della differente destinazione urbanistica impressa .”.

Il Comune ha provveduto all’espletamento dell’incombente.

Dopo lo scambio di ulteriori scritti difensivi, all’esito dell’udienza pubblica del 12.11.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare occorre dichiarare il difetto di legittimazione passiva della Città Metropolitana di Napoli, non essendo state formulate specifiche censure in relazione agli atti da essa adottati.

2. Passando all’esame del merito del ricorso, giova richiamare il costante orientamento giurisprudenziale (ex multis, cfr. TAR Campania, II, 20.12.2024 n. 7233), in base al quale “ le scelte pianificatorie:

a) sono ampiamente discrezionali con la conseguenza che il sindacato del giudice amministrativo è ipotizzabile solo nei ristretti limiti relativi all’evidenza di errori di fatto o di abnormi illogicità (Cons. Stato, sez. IV, n. 1151 del 2019; sez. IV, n. 4071 del 2018);

b) costituiscono valutazioni di merito sottratte al sindacato giurisdizionale di legittimità, salvo che risultino inficiate da errori di fatto, abnormi illogicità, violazioni procedurali, ovvero che, per quanto riguarda la destinazione di specifiche aree, risultino confliggenti con particolari situazioni che abbiano ingenerato affidamenti e aspettative qualificate (Cons. Stato, sez. IV, n. 1871 del 2014; sez. IV, n. 5589 del 2013; sez. VI, n. 1323 del 2013);

c) si connotano per l'ampia discrezionalità di cui godono gli enti (regione; comuni) che intervengono nel procedimento complesso finalizzato alla approvazione e ai successivi aggiornamenti degli atti di pianificazione urbanistica comunale, cui corrisponde un sindacato giurisdizionale di carattere estrinseco e limitato al riscontro di palesi elementi di illogicità e irrazionalità apprezzabili ictu oculi: a tale sindacato è, viceversa, estraneo l'apprezzamento della condivisibilità delle scelte, profilo appartenente alla sfera del merito (Cons. Stato, sez. IV, n. 7881 del 2023; sez. IV, n. 8917 del 2019);

d) sono espressione di un'amplissima valutazione discrezionale, insindacabile nel merito e non sono condizionate dalla pregressa indicazione, nel precedente piano regolatore, di destinazioni d'uso edificatorie diverse e più favorevoli, essendo sfornita di tutela la generica aspettativa alla non reformatio in peius o alla reformatio in melius delle destinazioni impresse da un previgente piano regolatore (Cons. Stato, sez. IV, n. 10661 del 2022);

e) la valutazione dell'idoneità delle aree a soddisfare specifici interessi urbanistici rientra nei limiti dell'esercizio del potere discrezionale dell'amministrazione, rispetto al quale, a meno che non siano riscontrabili errori di fatto o abnormi illogicità, non è neppure configurabile il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento basata sulla comparazione tra aree differenti (Cons. Stato, II, n. 8443/2023; sez. II, n. 3806 del 2019);

f) costituiscono una estrinsecazione del potere pianificatorio connotato da ampia discrezionalità, che rispecchia non soltanto scelte strettamente inerenti all'organizzazione edilizia del territorio, bensì afferenti anche al più vasto e comprensivo quadro delle possibili opzioni inerenti al suo sviluppo socioeconomico (Cons. Stato, IV, n. 4343 del 2019);

g) non sono nemmeno condizionate dalla pregressa indicazione, nel precedente piano regolatore, di destinazioni d'uso edificatorie diverse e più favorevoli rispetto a quelle impresse con il nuovo strumento urbanistico o una sua variante, con il solo limite dell'esigenza di una specifica motivazione a sostegno della nuova destinazione quando quelle indicazioni avevano assunto una prima concretizzazione in uno strumento urbanistico esecutivo approvato o convenzionato, o quantomeno adottato, e tale quindi da aver ingenerato un'aspettativa qualificata alla conservazione della precedente destinazione (Cons. Stato, IV, n. 751 del 2020 in fattispecie relativa a modifica concernente compendi interessati da strumenti di attuazione in cui la capacità edificatoria era esaurita).

Ed ancor più puntualmente è stato affermato che:

- anche la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione (c.d. polverizzazione della motivazione), oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico discrezionale, seguiti nell'impostazione del piano stesso, essendo sufficiente l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione allo strumento urbanistico generale, a meno che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni (ex plurimis, Cons. Stato sez. IV, nn. 21 del 2.1.2023; 2460 del 2022; 603 del 2022; 3 luglio 2018, n. 4071; 6 ottobre 2017, n. 4660;18agosto 2017, n. 4037; Ad. plen. n. 24 del 1999).” .

In sintesi, secondo i principi reiteratamente espressi dalla giurisprudenza, le scelte pianificatorie, avendo natura ampiamente discrezionale, sono soggette al sindacato giurisdizionale nei limiti della manifesta erroneità o irragionevolezza (soggiacendo pur sempre la funzione pianificatoria – come ogni altra - ai principi generali di buon andamento e imparzialità dell’amministrazione), e sulla base di un vaglio di tipo estrinseco e non sostitutivo, non potendo il giudice sostituire la propria valutazione di opportunità a quella degli organi rappresentativi ai quali la legge ha attribuito la suddetta funzione.

3. Calando le coordinate interpretative sopra richiamate nella fattispecie in esame, il ricorso deve ritenersi infondato.

4. Il fondo di proprietà di parte ricorrente è stato classificato come “ area residuale permeabile interstiziale”, disciplinata dall’art.26 delle N.T.A. che così recita: “1. Il piano detta la disciplina per la salvaguardia delle aree residuali permeabili interstiziali. Queste rappresentano aree libere – con funzioni spesso ancora agricole - che svolgono un ruolo di servizio ecosistemico. Contornate da preesistenze edificatorie riescono ad esprimere valori ecosistemici in ragione della natura permeabile dei suoli.

2. La significatività di queste aree risiede nella possibilità di essere conservate e manutenute a verde. Esse possono essere utilizzate come orti, giardini privati e parcheggi pertinenziali permeabili che come servizi ecosistemici consentono di raggiungere, nell’ambito del concetto di resilienza urbana, un equilibrio idraulico territoriale.

3. In queste aree non sono consentite trasformazioni mediante la formazione di nuove costruzioni.”.

Si tratta di una previsione urbanistica che di fatto azzera le potenzialità edificatorie dei fondi non edificati, mantenendone lo stato naturale, in vista del perseguimento di finalità ecosistemiche (riduzione del consumo di suolo e correlate finalità di tutela ambientale).

Tali finalità – di frequente oggetto di regolamentazione da parte della legislazione regionale, in attuazione degli orientamenti eurounitari di progressivo azzeramento del consumo di nuovo suolo libero - pur limitando lo ius aedificandi , sono state ritenute legittimamente perseguibili dalla Corte costituzionale, la quale ha rimarcato come la normativa regionale in materia si inserisca “ in un processo evolutivo diretto a riconoscere una nuova relazione tra la comunità territoriale e l'ambiente che la circonda, all'interno della quale si è consolidata la consapevolezza del suolo quale risorsa naturale eco-sistemica non rinnovabile, essenziale ai fini dell'equilibrio ambientale, capace di esprimere una funzione sociale e di incorporare una pluralità di interessi e utilità collettive, anche di natura intergenerazionale.” (Corte cost. n. 179/2019).

Le finalità perseguite con previsioni urbanistiche di tal fatta sono, dunque, da ritenersi, legittime, anche se comprimono lo ius aedificandi di fondi ricadenti in zone già urbanizzate.

Proprio in tali ambiti, infatti, la necessità di contenere le pressioni antropiche sul suolo, sul clima e sull’ambiente in generale è più evidente.

5. Orbene, il fondo di proprietà del ricorrente si presenta come un’area interamente circondata da costruzioni, attualmente libera. La sua classificazione come area permeabile residuale interstiziale, risponde alle caratteristiche descritte dall’art. 26 N.T.A. trattandosi di un fondo inedificato e, dunque, suscettibile di essere destinato all’assolvimento dei “ servizi ecosistemici ” ai quali è preordinata la disciplina del contenimento del consumo di suolo (il mantenimento di aree non permeabilizzate per finalità di stabilizzazione ecologica, climatica e idrogeologica, o per il suo utilizzo per finalità di interesse pubblico).

Non emerge, tenuto conto delle finalità perseguite dal P.U.C. e delle caratteristiche e dell’ubicazione del fondo, una palese irragionevolezza di tale scelta, la cui motivazione si rinviene nel paragrafo 1 “ Approfondimenti ” della relazione istruttoria Prot. 16019 del 27.9.2021 e, in particolare, nei punti 2.1. e 2.2 (“ contenimento del consumo di suolo” e “salvaguardia delle componenti ambientali e vegetali ”).

Nei suddetti paragrafi è richiamato l’art. 51 delle NTA del P.T.C.P. (concernente gli “ Insediamenti urbani prevalentemente consolidati ”) che, al comma 13, afferma: “ Oltre agli indirizzi di carattere generale, di cui ai precedenti commi, nelle zone urbane consolidate i PUC dovranno disporre: a) la conservazione delle aree non edificate di cui al successivo articolo 54, che potranno essere destinate esclusivamente a verde pubblico o privato (parchi, giardini, orti e spazi agricoli), prevedendo che la superficie permeabile e la superficie arborata non sia inferiori, rispettivamente, all'80% ed al 60% della superficie totale”.

Non rileva in senso ostativo al mutamento in peius della destinazione urbanistica del fondo, la circostanza che l’area da cinquant’anni fosse edificabile, poiché com’è noto, “non sussiste un affidamento qualificato del privato ad una specifica destinazione del suolo, non potendosi considerare tale la mera pretesa al mantenimento di una disciplina più favorevole. Secondo costante giurisprudenza, nell'emanazione di uno strumento urbanistico generale, nessuna aspettativa qualificata discende dalla diversa destinazione urbanistica pregressa della medesima area, rispetto alla quale l'amministrazione conserva ampia discrezionalità, potendo modificare la destinazione urbanistica in peius rispetto agli interessi del proprietario.” (Consiglio di Stato sez. I, 07/01/2025, n.14).

Per le medesime ragioni, in assenza di situazioni idonee a determinare affidamenti qualificati, non era necessaria alcuna motivazione più puntuale del rigetto dell’osservazione, rispetto al richiamo alle linee generali di sviluppo del P.U.C. contenute nella relazione illustrativa.

6. Neppure emergono profili di fondatezza della censura con cui il ricorrente di un’ingiustificata disparità di trattamento con altri fondi e, in particolare, di quello di proprietà del sig. Di RO, la cui osservazione (n. 125), volta al recupero della potenzialità edificatoria del fondo, è stata accolta.

Dalla relazione istruttoria depositata dal Comune in ottemperanza all’ordinanza collegiale n. 5188/25 – rimasta incontestata nei suoi contenuti descrittivi – emerge che il fondo di proprietà di parte ricorrente e quello del sig. Di RO hanno caratteristiche molto diverse che giustificano le differenti valutazioni operate dal Comune.

Mentre il fondo del sig. Di RO (al quale si riferisce l’osservazione 125) è un piccolo appezzamento di terreno libero che s’inserisce all’interno di una ben più ampia area verde, per il resto rimasta inedificabile (e classificata come “area residuale permeabile interstiziale”), il fondo di proprietà del ricorrente esaurisce quasi completamente (per il 70%) le aree libere con la destinazione ad “area residuale permeabile interstiziale”, dell’ambito (densamente urbanizzato) nel quale si trova.

L’esigenza di garantire aree libere dall’edificazione in tale contesto non poteva prescindere dall’attribuire al terreno del ricorrente la classificazione di “area residuale permeabile interstiziale”. Lo stesso, invece, non può affermarsi per il lotto del sig. Di RO, inserito in una ben più ampia area inedificata, rimasta classificata come “area residuale permeabile interstiziale”.

Non può ritenersi provata, pertanto, la censura di disparità di trattamento, che, peraltro, nell’ambito delle scelte urbanistiche è vizio di difficile configurazione, tenuto conto della funzione assolta dalla pianificazione urbanistica.

7. Infondato è anche il secondo motivo. L’art. 18 delle N.T.A. definisce l’equivalenza degli ambiti del piano strutturale con le zone omogenee di cui al D.I. 1444/1968. Quindi le Z.T.O. individuate nel PUC di Marigliano sono specificatamente riferite alle Z.T.O. indicate nel D.M. 1444/68, rispetto alle quali può verificarsi il rispetto dei relativi indici.

8. Per le ragioni sopra richiamate il ricorso è infondato.

9. Le spese di lite possono essere compensate, tenuto conto della peculiarità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge. Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 12 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

NA PP, Presidente

Maria Barbara Cavallo, Consigliere

NN RI, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NN RI	NA PP

IL SEGRETARIO