Pubblicato il 07/04/2026

N. 01584/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00049/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 49 del 2023, proposto da
Fondo Nazionale di Previdenza per i Lavoratori delle Imprese di Spedizione Corrieri e delle Agenzie Marittime Raccomanda, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Stefano Bottacchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, via Freguglia, 1;

nei confronti

Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, via Freguglia, 1;

per l'annullamento

- della relazione prot. 244276 del 21 ottobre 2022, conclusiva del procedimento di verifica amministrativo - contabile eseguito dal Ministero dell'Economia e delle Finanze, Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, nei confronti della FO Fondo Agenti Spedizionieri e Corrieri ai sensi dell'art. 14, comma 1, lett. d), della Legge 31 dicembre 2009, n. 196 e secondo le norme che regolano i servizi ispettivi del medesimo Ministero;

- di tutti gli altri atti preliminari, presupposti, consequenziali o altrimenti connessi, con particolare riferimento al referto ispettivo sulla verifica eseguita dal 4 ottobre al 12 novembre 2021, conclusiva della prima fase del procedimento ispettivo e trasmessa con nota del Ragioniere Generale dello Stato prot. n. 253914 in data 21 marzo 2022, limitatamente ai rilievi considerati “non superati” nella relazione conclusiva sopra indicata.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Economia e delle Finanze e del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 20 febbraio 2026, tenutasi da remoto, il dott. CC VA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il gravame in esame il fondo nazionale di previdenza in epigrafe individuato impugnava la relazione prot. 244276 del 21 ottobre 2022, conclusiva del procedimento di verifica amministrativo - contabile eseguito dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, nei confronti della FO Fondo Agenti Spedizionieri e Corrieri ai sensi dell’art. 14, comma 1, lett. d), della Legge 31 dicembre 2009, n. 196, unitamente agli atti presupposti e, segnatamente, del referto ispettivo sulla verifica eseguita dal 4 ottobre al 12 novembre 2021, conclusiva della prima fase del procedimento ispettivo e trasmessa con nota del Ragioniere Generale dello Stato prot. n. 253914 in data 21 marzo 2022, limitatamente ai rilievi considerati “non superati” nella relazione conclusiva sopra indicata.

A mezzi di gravame parte ricorrente essenzialmente deduceva:

- Violazione ed erronea applicazione dell’art. 97 cost. - violazione degli artt. 1, 2, 3 del D. Lgs. n. 509/1994 – eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti, stante la infondatezza dell’assunto dell’organo ispettivo relativo alla gestione del personale tra FO AS e la società AS Immobiliare sopra descritta, in quanto non conforme al principio del pubblico concorso, che - secondo la relazione gravata - dovrebbe essere rispettato anche dagli Enti previdenziali privatizzati; e, invero, “ l’impossibilità di configurare un rapporto di impiego pubblico con il personale alle dipendenze dell’ente previdenziale privatizzato, fa conseguire che non sia ipotizzabile alcuna irregolarità nei passaggi di personale tra la FO e la società Immobiliare, funzionali, peraltro, ad una migliore e definita razionalizzazione organizzativa ”;

- Violazione ed erronea applicazione dell’art. 5, co, 7, del Decreto-Legge 6 luglio 2012, n. 95 e s.m.i. – Eccesso di potere per difetto dei presupposti, travisamento dei fatti e difetto di istruttoria, stante la legittimità dell’accordo integrativo stipulato il 19 novembre 2012 con il quale AS aveva attribuito ai propri dipendenti una indennità ad personam finalizzata a compensare la diminuzione del valore del buono pasto, trattandosi di un accordo frutto di contrattazione di secondo livello e, come tale, legittimo, in quanto migliorativo del trattamento economico dei dipendenti;

- Violazione dell’art. 5 del D. Lgs. n. 509/1994 e dell’art. 60 del D. Lgs. n. 165/2001 e s.m.i. – eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, difetto di motivazione, stante la illegittimità dei rilievi effettuati nella relazione compendiante il procedimento ispettivo afferenti alla indennità apicale U.E.R. (ulteriore elemento di retribuzione), alla corresponsione dell’assegno di qualificazione e al superminimo ai dipendenti del AS, al premio aziendale di risultato (PAR) relativo all’anno 2020;

- Violazione dell’art. 3 della Legge 13 agosto 2010, n. 136 e s.m.i. e del D.M. 30 gennaio 2015 – violazione dell’art. 3 della Legge 7 agosto 1990, n. 241 – violazione degli artt. 80 e 102 del D. Lgs. n. 50/2016 e s.m.i. - eccesso di potere per difetto di motivazione e travisamento dei fatti, stante la infondatezza degli ulteriori rilievi attinenti a: mancata richiesta del Codice Identificativo di Gara (CIG), mancato rinvenimento del DURC relativo all’iscrizione associativa alla società MEFOP, mancato rinvenimento della dichiarazione di regolare esecuzione riguardo all’iscrizione a MEFOP e all’incarico affidato a Prelios Valuations S.p.A..

Si costituivano gli intimati Ministeri, instando preliminarmente per la inammissibilità, stante la natura non provvedimentale degli atti impugnati, e, in ogni caso, per la reiezione del ricorso, in quanto infondato.

La causa, al fine, illustrate le rispettive posizioni anche con scritti conclusionali e di replica, veniva introitata per la decisione all’esito della udienza del 20 febbraio 2026, tenutasi da remoto.

Può prescindersi dalla eccezione di inammissibilità -che, in ogni caso, alla luce di un recente arresto del Supremo Consesso (CdS, IV, 9 agosto 2021, n. 5798) si appalesa non fondata- stante la infondatezza nel merito del gravame.

Va, in via liminare, rimarcato l’ humus concettuale in cui si calano gli accertamenti ispettivi e le finali conclusioni della Ragioneria del 21 ottobre 2022, radicato nella riconosciuta veste “sostanzialmente” pubblicistica attribuibile a AS (in disparte la sua “formale” privatizzazione, al pari di quanto avvenuto per gli altri enti previdenziali, a contribuzione obbligatoria), per cui:

- la natura di fondazione di diritto privato del AS non vale a stemperare ovvero a elidere il carattere pubblicistico della missione affidatagli, con le finalità previdenziali perseguibili pel tramite di un sistema contributivo obbligatorio;

- le stesse risorse che alimentano le funzioni (di rilevanza costituzionale, afferendo alla previdenza) di AS assumono valenza pubblicistica, assicurata peraltro attraverso la obbligatorietà della iscrizione e della contribuzione;

- una tale connotazione pubblicistica delle risorse di AS non può non astringere a rigorosi limiti anche il modus in cui tali risorse vengono impiegate, al pari di ciò che avviene per i soggetti “ lato sensu ” pubblici, in quanto tali soggetto alla diuturna azione di controllo e di vigilanza, anche della Corte dei Conti.

Ora, siccome emerge da una piana disamina della relazione ispettiva e dei rilievi conclusivi effettuati dalla Ragioneria, e dalle puntuali osservazioni rese dalla difesa erariale:

- a decorrere dall'l.1.1995 la FO AS è stata trasformata in fondazione dotata di personalità giuridica di diritto privato, con autonomia gestionale, organizzativa e contabile, ai sensi degli artt. 12 e seguenti del Codice civile e delle disposizioni di cui al decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 509;

- secondo la Corte dei conti (Relazione Gestione AS 2014 Determinazione n. 84/2014 - pagg. 52 e 53 (Allegato 4)): “ Non v'è dubbio che il AS, anche dopo l'entrata in vigore del d.lgs. n. 509 del 1994 che lo ha trasformato in ente di diritto privato, continua a svolgere attività di interesse pubblico in quanto attinenti a materie previdenziali ed assistenziali a favore di lavoratori che sono obbligati per legge a versare contributi al AS ”;

- siccome affermato in relazione ad altri enti previdenziali privatizzati (per tutte, la fondazione Enpam, in relazione alla quale più volte è intervenuta la Suprema Corte di Cassazione e lo stesso Consiglio di Stato) “ L'Ente svolge una attività pubblica che si colloca nel quadro dell'art. 38 Cost., che prevede la funzione di previdenza e di assistenza obbligatoria e lo svolgimento di questo compito attraverso organi od istituti predisposti o integrati dallo Stato. La privatizzazione dell'Ente rappresenta una innovazione di carattere essenzialmente organizzativo ” (per tutte, Cass., SS.UU., 7645/20).

Talchè, quanto al primo mezzo di gravame (volto a censurare i rilievi afferenti alla gestione del personale), valga quanto segue.

Vanno, quivi, riportati i punti salienti della relazione ispettiva, a mente dei quali:

- “ nell’anno 2018 due dipendenti sono transitati da AS a AS Immobiliare e altri due hanno compiuto il percorso inverso, transitando da AS Immobiliare a AS (…) I predetti passaggi diretti di personale, con il mantenimento di tutte le condizioni maturate nel frattempo nell’altra entità, evidenziano come, di fatto, questo transito venga considerato e gestito alla stregua di un passaggio interno di personale (…) La situazione descritta evidenzia, quindi, come il personale può transitare tra AS e AS immobiliare liberamente né l’Ufficio ha fornito alcuna giustificazione giuridica di tali comportamenti. Al riguardo si rinnova quanto già affermato circa le difficoltà nel poter individuare una chiara e netta separazione fra le due entità ”.

Al di là ed a prescindere, indi, dalla necessità della applicazione stricto sensu della disciplina in tema di pubblico concorso, l’ ubi consistam del rilievo della Ragioneria risiede in ogni caso nella “eccentricità” del passaggio diretto di alcune unità lavorative, in dispregio dei generali principi di trasparenza e di imparzialità, e di “buon andamento “ ( lato sensu inteso) che in ogni caso devono informare l’ agere di soggetti aventi valenza sostanzialmente pubblicistica, in disparte la forma meramente privatistica (cd. principio della neutralità delle forme ).

Lo stesso art. 3.1 del CCNL 15 gennaio 2020, stabilendo che le assunzioni del personale di tali enti devono essere effettuate “ in conformità alle disposizioni vigenti in materia”, non può che essere interpretato i principi giuridici della trasparenza e dell’imparzialità, che esigono, quanto meno, l’effettuazione di procedure di selezione e di valutazione comparativa, idonee ad assicurare la “parità di accesso” e lo stesso interesse pubblico al reclutamento del personale maggiormente qualificato e idoneo al soddisfacimento delle proprie esigenze.

Ciò che integra la contestazione in esame è giustappunto la “libertà” per il personale di spostarsi liberamente tra la FO AS e la società AS Immobiliare S.r.l., in guisa tale da poter potenzialmente pregiudicare i controlli dei Ministeri vigilanti e della Corte dei conti sul rispetto dei limiti di spesa per il personale, soprattutto se le verifiche considerano solo i dati della FO; di qui la pregnanza del rilievo effettuato dalla medesima Corte dei Conti, volto ad auspicare “ al fine di una maggiore trasparenza nella redazione dei resoconti contabili, la realizzazione del consolidamento dei dati della controllata Fasc immobiliare s.r.l. con quelli della FO AS ”.

Quanto al secondo mezzo, volto a censurare il rilievo afferente alla corresponsione ai dipendenti della indennità ad personam finalizzata a compensare la diminuzione del valore del buono pasto , valga il rilevare quanto segue.

Trattasi di beneficio previsto dall’accordo datato 19.11.2012, volto a surrettiziamente eludere il limite di € 7,00 introdotto ai fini del contenimento della spesa per i soggetti pubblici: l’applicabilità di tale disciplina (art. 5, comma 7, del D.L 95/2012) anche al fondo ricorrente depriva di valenza la previsione in esame, introdotto in sede di contrattazione di secondo livello .

Quanto al terzo motivo, con cui si lamenta la erroneità dei rilievi afferenti ad una congerie di indennità e o trattamenti corrisposti in favore dei dipendenti, valga il richiamare i passi della relazione ispettiva, per cui:

- le indennità apicali (o ulteriore elemento di retribuzione) e l’assegno di qualificazione sono state corrisposte anche ai dipendenti non in possesso dei requisiti previsti dal CCNL, a nulla potendo rilevare il fatto -allegato dal ricorrente- di avere ciò posto in essere al fine di agevolare l’adesione dei dipendenti alla previdenza integrativa; viene in rilievo, invero, una censurabile prassi volta alla corresponsione di benefici ed incentivi ai propri dipendenti, epperò “eccedenti” quelli foggiati dalla contrattazione nazionale, ovvero in assenza delle condizioni e dei requisiti previsti da detta contrattazione; analoghe considerazioni vanno effettuate per l’assegno di qualificazione (pagg. 21, 22 e 23, relazione ispettiva), tenuto altresì conto di quanto acclarato dagli ispettori per cui, ad onta di quanto dedotto dal ricorrente, non si è verificato il riassorbimento dell’assegno in parola nei casi di passaggio di livello o di area, in dispregio altresì delle previsioni del CCNL e dell’accordo integrativo di secondo livello; anche la elargizione del superminimo si appalesa avulsa da qualsivoglia previsione contrattuale, di nessuna deroga in melius -giusta la specifica connotazione giuridica, di sostanziale soggetto pubblico, attribuibile alla parte ricorrente, ed al correlato statuto che ne discende, anche in punto di governo della “spesa”- può dunque legittimamente parlarsi anche per tale forma di incentivo per la quale, peraltro, è stato rinvenuto un ulteriore profilo di criticità, costituito dalla “indifferenza” della sua corresponsione, avvenuta indipendentemente da qualsiasi elemento di valutazione di merito o di professionalità (cfr., altresì, la casistica riportata anche nel gravame, pag. 32); anche per ciò che attiene al Premio Aziendale di Risultato (P.A.R.) anno 2020, i rilievi ispettivi hanno evidenziato il mancato riferimento ai criteri e agli obiettivi foggiati nell’accordo di secondo livello (incremento del patrimonio, del numero degli iscritti, del recupero dei crediti in sofferenza, fatturato, del risultato operativo e della riduzione dei metri quadrati sfitti e dei crediti in sofferenza), nè risultando valutate le performances individuali. E’ tale indiscriminata concessione ad essere oggetto dello stigma degli ispettori.

Sul quarto mezzo, valga il rilevare:

- sulla mancata richiesta del Codice Identificativo di Gara (CIG); ad onta di quanto dedotto in gravame, il rilievo in oggetto era contenuto nell’allegato alla nota di trasmissione n. 43695 del 21 marzo 2022 al punto 7 (“ Mancata richiesta del CIG e violazione della normativa sulla tracciabilità dei flussi finanziari (pagg. 52-56) ”), rilevando nell’esame “a campione” la mancanza di detto CIG nel contratto con Pricewaterhouse Coopers Advisory S.P.A. (PWC) ; analogamente, irrefragabili sono le carenze riscontrate sulla tracciabilità dei flussi finanziari e sull’acquisizione del DURC sono emerse carenze (pag. 56), non superabili (CIG e tracciabilità) con la sola indicazione del conto corrente dell’Ente; talchè, siccome è dato leggere nella nota del 21 ottobre 2022 della Ragioneria “ non è stata svolta alcuna replica con riguardo alla contestata assenza del CIG, mentre, in riferimento alla contestata violazione della normativa sulla tracciabilità dei flussi finanziari, la Cassa si è limitata ad asserire che i pagamenti sono stati effettuati su conti correnti bancari dedicati ai sensi della Legge n. 136/2010, senza tuttavia documentare tale affermazione ”;

- sul mancato rinvenimento del DURC relativo all’iscrizione associativa alla società MEFOP; la qualitas sostanzialmente pubblicistica attribuibile a AS -per certo rientrante nell’ampio genus degli “ organismi di diritto pubblico ”- implica la applicazione della disciplina di evidenza pubblica.

MEFOP è una società esplicante attività di formazione, studio, assistenza e promozione, in materie attinenti alla previdenza; l’adesione a tale società, per i fondi sanitari e le casse di previdenza (e, indi per il AS) è possibile rivestendo la sola qualitas di soci non azionisti, sottoscrivendo un apposito contratto, pel tramite del quale è possibile fruire dei servizi MEFOP a condizioni più vantaggiose: ciò che è avvenuto per AS, che nondimeno ha sottoscritto tale contratto, integrante una prestazione di “servizi” e, indi, assoggettato alla disciplina codicistica di cui al d.lgs. 30/16, ora d.lgs. 36/23. Di qui la pregnante rilevanza, nella fattispecie, della mancanza del Durc, a nulla potendo rilevare il fatto che MEFOP sia società promanante dal MEF;

- sul mancato rinvenimento della dichiarazione di regolare esecuzione riguardo all’iscrizione a MEFOP e all’incarico affidato a Prelios Valuations S.p.A.; anche in tal caso, la violazione delle prescrizioni che governano l’affidamento e l’aggiudicazione di pubbliche commesse – nella fattispecie, la mancanza della attestazione, da parte del responsabile del procedimento, di regolare esecuzione delle prestazioni nei casi esaminati dagli ispettori- prescrizioni che, come detto, a più riprese, informano anche l’agere di AS- è ben stata rilevata dalla Ragioneria.

Le peculiari connotazioni della controversia inducono, nondimeno, a compensare tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 20 febbraio 2026 con l'intervento dei signori magistrati:

IT AR, Presidente

CC VA, Primo Referendario, Estensore

Fabio Belfiori, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CC VA	IT AR

IL SEGRETARIO