Pubblicato il 28/03/2026

N. 00607/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00145/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 145 del 2021, proposto da
Abbanoa S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Antonello Rossi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Cagliari, via Ada Negri N° 32;

contro

Ente di Governo dell'Ambito della Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Cagliari, domiciliataria ex lege in Cagliari, via Nuoro n. 50;
Regione Autonoma della Sardegna, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Sonia Sau, Massimo Cambule, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

A. della deliberazione del Comitato Istituzionale D'Ambito (CIA) n. 45 del 22.12.2020, con la quale è stato approvato il Regolamento per il Funzionamento della Commissione per il controllo analogo di cui all'art. 7 bis della L.R. n. 4/2015 e per l'esercizio del controllo di Abbanoa s.p.a., che pure espressamente si impugna, nei limiti di cui si dirà infra;

B. soltanto ove occorra:

- della D.G.R. n. 25/1 del 28.06.2019 e delle correlate Linee Guida regionali relative all'esercizio del controllo analogo congiunto;

- della deliberazione del CIA n. 28 del 12.08.2020;

C. di ogni ulteriore atto presupposto, conseguente o comunque collegato, con riserva di motivi aggiunti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Ente di Governo dell'Ambito della Sardegna e della Regione Autonoma della Sardegna;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 22 gennaio 2026, celebratasi da remoto, la dott.ssa DA VA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il gravame introduttivo del giudizio la società Abbanoa ha impugnato, chiedendone l’annullamento, la deliberazione del Comitato Istituzionale D’Ambito (CIA) n. 45 del 22.12.2020, con la quale è stato approvato il Regolamento per il Funzionamento della Commissione per il controllo analogo di cui all’art. 7 bis della L.R. n. 4/2015 e per l’esercizio del controllo sulla ricorrente, oltre atti presupposti.

Di seguito i motivi di censura articolati in ricorso:

1) si lamenta, in primo luogo, che la “nuova disciplina” del potere di controllo di E.g.a.s, esercitato per tramite della Commissione per il Controllo Analogo di cui all’art. 7 bis della L.R. n. 4/2015, di cui all’art. 7 del Regolamento approvato con deliberazione del Comitato Istituzionale d’Ambito n. 45/20, sarebbe in contrasto con le disposizioni di cui alla Convenzione stipulata tra gli stessi soggetti in data 22.02.2012;

si aggiunge che l’estensione dei poteri di cui già gode E.g.a.s. eliminerebbe di fatto qualsivoglia margine di autonomia operativo/funzionale in capo al management di Abbanoa s.p.a.;

2) ancora, si deduce che, a tutto voler concedere, la modifica dei poteri concreti di controllo da parte di E.g.a.s. (per il tramite dell’apposita Commissione) avrebbe potuto riguardare i poteri di nomina all’interno di Abbanoa s.p.a., mentre nessuna norma prevedrebbe il potere dello stesso E.g.a.s. di auto-regolamentare l’ambito, l’estensione e la pervasività dei propri poteri di controllo nei confronti del soggetto concessionario e gestore del servizio;

3) si lamenta, poi, che al Gestore del servizio non sarebbe stata offerta in alcun modo la possibilità di intervenire nel procedimento da cui è scaturita l’adozione del regolamento;

4) il regolamento sarebbe, peraltro, stato approvato unilateralmente dal Comitato d’Ambito, nonostante il parere contrario fermamente manifestato dalla Commissione in molteplici atti, in violazione della delibera di G.R. n. 25/1 del 28.06.2019 che prescrive che il “Regolamento per il controllo analogo congiunto sul Gestore in house del SII” dovrà essere predisposto ed approvato dai soggetti istituzionali di cui all’art. 7 e 7 bis della L.R. n. 4/2015 e ss.mm.ii:

5) infine, si osserva che alcuni poteri attribuiti alla Commissione supererebbero il confine dell’attività di ‘alta amministrazione’, risolvendosi -all’atto pratico- in compiti gestori della società, con conseguente loro sottrazione agli organi di governance della medesima;

il previsto esubero di controlli, in particolare per quanto concerne quelli preventivi, inciderebbe anche sul piano dell’efficacia e dell’efficienza dell’azione amministrativa, la quale risulterebbe immotivatamente aggravata di un ulteriore e non necessario passaggio procedimentale.

Si sono costituiti in giudizio l’Ente di Governo dell’Ambito della Sardegna e il comitato istituzionale d’ambito di Egas, eccependo in via preliminare l’inammissibilità del ricorso: in primo luogo, per la natura, rispettivamente, di società in house dell’Abbanoa e di ente preposto al controllo analogo di Egas; inoltre, in ragione del fatto che l’atto impugnato sarebbe meramente attuativo delle Linee Guida per l’esercizio del controllo analogo. Nel merito, se ne deduce l’infondatezza.

Si è, altresì, costituita la Regione Sardegna, eccependo l’irricevibilità del gravame avverso la D.G.R. n. 25/1 del 28.6.2019, giacché la ricorrente ne conosceva l'esistenza quanto meno dalla ricezione della nota dell'EGAS del 13.11.2020, che vi farebbe esplicito riferimento, nonché l’inammissibilità per mancata esplicitazione dei profili di contrasto con la convenzione del 2012, e deducendone, comunque, l’infondatezza nel merito.

All’udienza straordinaria del 22 gennaio 2026, celebratasi in videocollegamento da remoto, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. La controversia attiene alla legittimità della delibera con la quale l’Egas, quale soggetto preposto al controllo analogo sulla società in house Abbanoa, odierna ricorrente, ha adottato il regolamento per il funzionamento della commissione per il controllo analogo di cui all'art. 7 bis della L.R. n. 4/2015.

La deducente si duole del fatto che i rapporti tra il gestore del Servizio Idrico Integrato nell’A.T.O. Sardegna (appunto, la società Abbanoa s.p.a.) e l’Ente di Governo del relativo ambito (E.G.A.S.) sarebbero già compiutamente disciplinati, fin dal 22.02.2012, da una apposita convenzione che regolamenta anche le modalità con cui il controllo si deve, in concreto, estrinsecare.

Quanto all’interesse fatto valere, la ricorrente lamenta che il regolamento contestato prevedrebbe in capo alla controllante poteri di carattere pervasivo, tali da escludere, di fatto, qualunque autonomia operativo/funzionale in capo al management di Abbanoa s.p.a.

2. Occorre, in primo luogo, scrutinare le eccezioni preliminari sollevate dalle Amministrazioni resistenti.

Il Collegio ritiene fondata l’eccezione con la quale si deduce che non sussisterebbe la legittimazione ad agire della società Abbanoa, data la sua natura di società in house: deve, infatti, condividersi quanto viene argomentato dalle difese delle resistenti in ordine all’impossibilità di ricostruire una relazione intersoggettiva tra la società in house e l’ente controllante, tale da consentire alla prima la contestazione in sede giudiziale degli atti assunti dal secondo.

In tal senso rileva la costante giurisprudenza, comunitaria e interna, che esclude che sia possibile ravvisare in capo all’in house una soggettività giuridica, autonoma e altra, rispetto a quella propria dell’Amministrazione controllante: l’opzione ermeneutica del tutto prevalente, che questo Collegio condivide, è quella che ravvisa nella in house una mera articolazione interna del soggetto pubblico dalla quale essa promana, escludendo una posizione di effettiva terzietà.

Sul punto, è stato infatti osservato: “ La società in house non può qualificarsi come un’entità posta al di fuori dell’Ente pubblico, il quale ne dispone come di una propria articolazione interna: essa, infatti, rappresenta un’eccezione rispetto alla regola generale dell’affidamento a terzi mediante gara ad evidenza pubblica, giustificata dal diritto comunitario con il rilievo che la sussistenza delle relative condizioni legittimanti esclude che l’in house contract configuri, nella sostanza, un rapporto contrattuale intersoggettivo tra aggiudicante ed affidatario, perché quest’ultimo è, in realtà, solo la longa manus del primo; talché l’Ente in house non può ritenersi terzo rispetto all’Amministrazione controllante ma deve considerarsi come uno dei servizi propri dell’Amministrazione stessa e ciò non cambia ove si ritenga che, in linea con la più recente normativa europea e nazionale, il ricorso all’in house providing si atteggi in termini di equiordinazione – e non più di eccezionalità – rispetto alle altre forme di affidamento ” (Cons. Stato, Sez. III, 27 agosto 2021, n. 6062; Con. Stato, Ad. Plen., 3 marzo 2008, n. 1).

Ed ancora: “ Il controllo analogo richiesto per configurare l’in house providing si sostanzia in un’influenza determinante sia sugli obiettivi strategici che sulle decisioni importanti della società controllata, tale per cui quest’ultima, pur costituendo una persona giuridica distinta dall’ente pubblico partecipante, in realtà ne costituisce una mera articolazione organizzativa priva di effettiva autonomia ” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 16 novembre 2018, n. 6456).

Per le stesse motivazioni, la giurisprudenza ha ritenuto che la controllante possa essere chiamata a rispondere, quale legittimata passiva, degli atti adottati dalla controllata: “… LazioCrea S.p.A., è una società in house della Regione Lazio, sicché la Regione Lazio non può lamentare il difetto di legittimazione passiva, per non aver emanato gli atti impugnati adottati dalla predetta società istituita ai sensi dell'articolo 5 della l. reg. 24 novembre 2014 n. 12 ” (cfr. T.A.R. Roma Lazio sez. I, 8/07/2022, n. 9404).

Più di recente, anche l’ANAC si è espressa sul punto in un proprio parere, rilevando che la società in house: “… presenta connotazioni tali da giustificare la sua equiparazione ad un "ufficio interno" dell’ente pubblico che l’ha costituita, una sorta di longa manus dello stesso; non sussiste quindi tra l’ente e la società un rapporto di alterità sostanziale, ma solo formale ” (cfr. Parere ANAC n. 36/2024).

In ragione delle argomentazioni appena svolte, la società ricorrente deve essere ritenuta priva di una legittimazione attiva tale da consentirle di attivare il controllo giurisdizionale sugli atti impugnati, con la conseguenza che il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

3. Per mera completezza di trattazione, si segnala che il ricorso non appare neppure assistito da ragioni meritevoli di positivo apprezzamento: valga, in proposito, quanto correttamente evidenziato dalle resistenti in ordine alla circostanza che il regolamento contestato si risolve, in sostanza, nella riproduzione delle disposizioni delle linee guida regionali per il controllo analogo, approvate con DGR n. 25/1 del 28 giugno 2019, impugnate dalla ricorrente per la prima volta con il presente ricorso e avverso le quali, in sé considerate, non si deducono puntuali mezzi di censura (se non nella misura in cui se ne assume, appunto, un generico contrasto con la convenzione del 2012).

4. Conclusivamente, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

Quanto alla regolamentazione delle spese di lite, avuto riguardo alle ragioni poste alla base della decisione, il Collegio ritiene opportuno procedere alla relativa compensazione tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 22 gennaio 2026, celebratasi da remoto mediante videocollegamento, con l'intervento dei magistrati:

TO RU, Presidente

Alfredo Giuseppe Allegretta, Consigliere

DA VA, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DA VA	TO RU

IL SEGRETARIO