Pubblicato il 05/05/2026

N. 02180/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00622/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 622 del 2023, proposto da
SE DE, rappresentato e difeso dall'avvocato Massimo Berton, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Città Metropolitana di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Nadia Marina Gabigliani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

a) del provvedimento R.G. n. 264 del 18/1/2023, notificato al ricorrente in data 19/1/2023, emesso dalla Città Metropolitana di Milano – Area Ambiente e tutela del territorio – Settore Parco Agricolo Sud Milano, recante diniego di autorizzazione paesaggistica semplificata dell'opera indicata nella relativa istanza presentata dal ricorrente in data 19/7/2022 (come integrata e modificata in data 30/9/2022), consistente in un impianto fotovoltaico, installato sopra una struttura di supporto denominata “bio-pergola”, presso l'abitazione del ricorrente, nonché

b) di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale, compresi:

- il parere di incompatibilità paesaggistica del 14/9/2022, non protocollato, conosciuto in data 10/3/2023 (a seguito di istanza di accesso agli atti del 22/2/2023), espresso dalla Commissione per il Paesaggio della Città Metropolitana di Milano – Area Ambiente e tutela del territorio – Settore Parco Agricolo Sud Milano, in relazione all'opera come progettata nell'istanza del 19/7/2022 (i.e. impianto fotovoltaico su supporto in legno);

- la relazione istruttoria, senza data né numero di protocollo, conosciuta in data 10/3/2023 (a seguito della predetta istanza di accesso agli atti), con cui il tecnico istruttore, considerato il parere della Commissione per il Paesaggio del 14/9/2022, ha ritenuto che l'opera proposta dal ricorrente non fosse compatibile sul piano paesaggistico;

- il preavviso di rigetto del 15/9/2022, prot. gen. 139882, notificato al ricorrente in pari data, con cui il responsabile del procedimento ha comunicato che l'istanza del 19/7/2022 non poteva essere accolta a causa dell'asserita “intrusività” dell'impianto fotovoltaico rispetto all'assetto compositivo del contesto;

- il parere di incompatibilità paesaggistica del 10/1/2023, non protocollato, conosciuto in data 10/3/2023 (a seguito della predetta istanza di accesso agli atti), espresso dalla Commissione per il Paesaggio della Città Metropolitana di Milano – Area Ambiente e tutela del territorio – Settore Parco Agricolo Sud Milano, in relazione all'opera come progettata nell'integrazione documentale del 30/9/2022 (i.e. impianto fotovoltaico su supporto alleggerito, in legno o metallo dipinto in verde, con piante rampicanti sui montanti);

- le risultanze dell'istruttoria, senza data né numero di protocollo, notificate in data 19/1/2023 unitamente al provvedimento di diniego impugnato, con cui il tecnico istruttore, considerati i pareri della Commissione per il Paesaggio del 14/9/2022 e del 10/1/2023, ha ritenuto di non rilasciare il provvedimento di autorizzazione paesaggistica semplificata.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Città Metropolitana di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 marzo 2026 il dott. GI OS e udito il difensore di parte ricorrente, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT

Il ricorrente, comproprietario di un’abitazione a schiera sita in un complesso condominiale (“Cascina Colombaia”) all’interno del Parco Agricolo Sud Milano, e pertanto in area soggetta a vincolo paesaggistico ai sensi dell’art. 142 del D.Lgs. n. 42/2004, presentava in data 19 luglio 2022 un’istanza di autorizzazione paesaggistica semplificata. L’intervento consisteva nell’installazione di un impianto fotovoltaico da circa 4 kW su una struttura di supporto denominata “bio-pergola”, da collocarsi nell’area antistante il garage dell’abitazione.

Il procedimento amministrativo si è articolato come segue.

In data 14 settembre 2022, la Commissione per il Paesaggio della Città Metropolitana di Milano esprimeva un primo parere di incompatibilità paesaggistica, motivando che “ Il manufatto proposto rappresenta un elemento intrusivo che comporta alterazioni tali da incidere negativamente sull’assetto compositivo del contesto ”.

In data 15 settembre 2022, l’Amministrazione notificava al ricorrente un preavviso di rigetto, riportando la medesima motivazione del parere e invitandolo a presentare osservazioni o modifiche progettuali, senza tuttavia indicare quali modifiche fossero necessarie per l’accoglimento dell’istanza.

A seguito di interlocuzioni informali, il tecnico del ricorrente riceveva indicazioni verbali di “snellire” la struttura o di installare l’impianto sul tetto dell’abitazione.

In data 30 settembre 2022, il ricorrente depositava documentazione integrativa, proponendo un alleggerimento della struttura (con sezioni ridotte, uso di materiale metallico e piante rampicanti) e specificando l’impossibilità di utilizzare il tetto, già occupato da un altro impianto fotovoltaico, e la necessità di aumentare la potenza a seguito dell’elettrificazione dell’impianto di riscaldamento.

In data 10 gennaio 2023, la Commissione per il Paesaggio esprimeva un secondo parere di incompatibilità, ritenendo che le modifiche apportate non superassero i motivi ostativi già espressi, in quanto il manufatto continuava a rappresentare un “elemento intrusivo”.

In data 18 gennaio 2023, la Città Metropolitana di Milano emetteva il provvedimento di diniego definitivo, motivandolo con il richiamo testuale ai pareri della Commissione.

A seguito di istanza di accesso agli atti, il ricorrente otteneva la documentazione interna del procedimento, tra cui i pareri non protocollati e le relazioni istruttorie.

Con ricorso notificato in data 19.032023 il ricorrente ha impugnato gli atti in epigrafe meglio precisati deducendo i seguenti motivi di ricorso:

I. Violazione dell’art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004; violazione dell’art. 3 della L. 241/1990; difetto di motivazione e istruttoria .

II. Violazione dell’art. 146 del D.Lgs. n. 42/2004; violazione dell’art. 3 della L. 241/1990; difetto di motivazione e istruttoria .

III. Violazione degli artt. 3 e 10-bis della L. 241/1990; violazione dell’art. 11, comma 6, del D.P.R. 31/2017; difetto di motivazione .

IV. Violazione dell’art. 11, comma 6, del D.P.R. 31/2017 .

In data 20.04.2023 si costituisce con atto di mera forma la Città Metropolitana di Milano, richiedendo che il ricorso venga dichiarato irricevibile, inammissibile e/o improponibile e, comunque, venga rigettato in quanto infondato in fatto e diritto, con vittoria di spese.

In vista dell’udienza di trattazione del merito, le parti si scambiano memorie e repliche ex art. 73 c.p.a.

All’udienza del 26.03.2026 l’affare viene trattenuto in decisone.

RI

Il ricorso è fondato.

Con il primo motivo di censura il ricorrente lamenta che il provvedimento di diniego e gli atti presupposti si fondino su una motivazione astratta, apodittica e tautologica. L’Amministrazione si sarebbe limitata a definire l’opera un “elemento intrusivo” senza specificare le caratteristiche del contesto paesaggistico di riferimento né dimostrare in concreto in che modo l’intervento proposto inciderebbe negativamente su di esso.

Si evidenzia una palese contraddittorietà nell’istruttoria. La relazione iniziale, difatti, dapprima affermava che “ gli interventi proposti non incidono nei confronti dell’identità figurativa del sistema paesistico di riferimento ”, per poi concludere in senso opposto, adeguandosi al parere della Commissione per il Paesaggio senza fornire alcuna spiegazione. Le risultanze dell’istruttoria finale, pur qualificando l’intervento come “conforme” al piano territoriale di coordinamento (PTC) del Parco Sud sotto il profilo urbanistico, non chiarirebbero le ragioni della sua ritenuta “incompatibilità” paesaggistica.

Secondo la difesa del ricorrente, tale modus operandi violerebbe il principio, consolidato in giurisprudenza, secondo cui il giudizio di compatibilità paesaggistica deve essere espresso attraverso una motivazione puntuale e concreta, che dia conto dell’avvenuta ponderazione di tutti gli interessi coinvolti e delle specifiche caratteristiche dei luoghi e del progetto.

Il motivo è fondato.

L’obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi, sancito in via generale dall’art. 3 della L. n. 241/1990, assume una valenza particolarmente pregnante in materia di tutela del paesaggio, dove l’Amministrazione è chiamata a compiere un giudizio connotato da discrezionalità tecnico-valutativa. Sebbene tale discrezionalità sia ampia, essa non può tradursi in un potere arbitrario, ma deve essere esercitata attraverso un’istruttoria completa e una motivazione che renda intellegibile l’iter logico-giuridico seguito.

La giurisprudenza amministrativa è granitica nell’affermare che il diniego di autorizzazione paesaggistica non può limitarsi ad esprimere valutazioni apodittiche e stereotipate, ma deve specificare le ragioni del rigetto con riferimento concreto alla fattispecie, esplicitando i motivi del contrasto tra le opere da realizzarsi e le ragioni di tutela dell’area interessata dal vincolo (Cfr. T.A.R. Veneto, Sez. II, 25.05.2022, n. 790). Non è sufficiente, quindi, una motivazione fondata su una generica incompatibilità o sul mero riferimento a un pregiudizio ambientale, utilizzando espressioni vaghe. (T.A.R. Toscana, Sez. III, 14.03.2024, n. 295).

Nel caso di specie, il provvedimento di diniego impugnato e i pareri della Commissione per il Paesaggio fondano il giudizio di incompatibilità sulla seguente, identica, formula:

“ Il manufatto rappresenta un elemento intrusivo che comporta alterazioni tali da incidere negativamente sull’assetto compositivo del contesto ”.

Tale motivazione si rivela del tutto generica e apparente. Come correttamente osservato dalla difesa del ricorrente, la qualificazione di un nuovo manufatto come “intrusivo” costituisce una tautologia, poiché qualsiasi nuova opera, per sua natura, si inserisce in un contesto preesistente alterandolo. Il giudizio di compatibilità paesaggistica non può, pertanto, limitarsi a rilevare l’oggettività del novum , ma deve spiegare in modo analitico perché tale alterazione si configuri come una compromissione dei valori paesaggistici tutelati (Cfr. Cons. di Stato, Sez. II, 02.05.2025, n.3701).

Gli atti impugnati omettono completamente di:

(i) descrivere le specifiche caratteristiche del “contesto” di riferimento, in quanto non vengono individuati gli elementi di pregio o i valori paesaggistici che caratterizzano l’area e che si intendono proteggere; (ii) analizzare le caratteristiche concrete del progetto: non vi è alcun riferimento alle dimensioni, ai materiali, ai colori o agli accorgimenti di mitigazione proposti dal ricorrente, né nella versione originaria né in quella modificata; (iii) esplicitare il nesso di incompatibilità: manca una spiegazione puntuale delle ragioni per cui l’inserimento di quel manufatto, con quelle specifiche caratteristiche, in quel determinato contesto, produrrebbe un’incidenza “negativa” sull’assetto compositivo.

Il vizio di motivazione appare ancor più grave alla luce delle palesi contraddizioni che emergono dall’istruttoria procedimentale. La relazione istruttoria iniziale, redatta dal tecnico responsabile, conteneva una valutazione positiva circa l’impatto dell’opera, affermando testualmente che “ gli interventi proposti non incidono nei confronti del l’identità figurativa del sistema paesistico di riferimento ”. Tuttavia, nella medesima relazione, il tecnico, “considerato il parere formulato dalla Commissione per il Paesaggio ”, conclude in senso diametralmente opposto, ritenendo l’intervento “ non compatibile sul piano paesaggistico ”, senza fornire alcuna spiegazione logica per tale capovolgimento di valutazione.

Tale modus operandi dimostra una carenza di istruttoria e un’adesione acritica e passiva al parere, peraltro immotivato, dell’organo collegiale, in violazione dei principi che governano l’azione amministrativa. Il responsabile del procedimento, pur potendo discostarsi dalla propria valutazione iniziale, avrebbe dovuto esternare le ragioni di tale cambiamento, confrontando la propria analisi con quella della Commissione.

La difesa della Città Metropolitana di Milano, che invoca l’ampia discrezionalità tecnica dell’Amministrazione e l’insindacabilità nel merito delle sue valutazioni, non coglie nel segno. Il sindacato giurisdizionale, infatti, non intende sostituire la propria valutazione a quella dell’Amministrazione, ma si limita a verificare che il potere discrezionale sia stato esercitato in modo non arbitrario, attraverso un percorso logico trasparente e fondato su un’adeguata istruttoria. Nel caso di specie, è proprio la manifesta illogicità e l’assenza di un’analisi concreta a rendere illegittimi gli atti impugnati, vizi che il giudice di legittimità ha il dovere di censurare.

In conclusione, la motivazione addotta dall’Amministrazione resistente si risolve in una clausola di stile, inidonea a dar conto della ponderazione degli interessi coinvolti e delle specifiche ragioni del diniego, in palese violazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990 e dei principi consolidati in materia di autorizzazione paesaggistica. Tale carenza, aggravata dalla contraddittorietà dell’istruttoria, inficia la legittimità del provvedimento di diniego e degli atti ad esso presupposti.

L’annullamento giurisdizionale del provvedimento di diniego per difetto di motivazione non esaurisce la potestà amministrativa, ma la vincola a un nuovo esercizio nel rispetto dei principi e dei criteri enunciati nella presente pronuncia. L’effetto conformativo che ne deriva impone all’Amministrazione resistente di procedere a un completo e rinnovato esame dell’istanza di autorizzazione paesaggistica semplificata presentata dal ricorrente.

In definitiva, l’Amministrazione è tenuta a fornire una valutazione che, superando le carenze riscontrate, dia conto in modo chiaro e specifico delle ragioni di effettiva compatibilità o incompatibilità dell’intervento con i valori paesaggistici protetti, permettendo così un controllo sulla ragionevolezza della scelta amministrativa.

La fondatezza del primo motivo di ricorso, incentrato sui vizi di difetto di motivazione e di istruttoria, è di per sé sufficiente a determinare l’integrale annullamento degli atti impugnati.

Di conseguenza, gli ulteriori motivi di ricorso, relativi alla valutazione in concreto della compatibilità dell’opera, alla mancata considerazione delle osservazioni del privato, alla presunta carenza di indicazioni nel preavviso di rigetto e alla mancanza di sottoscrizione degli atti, devono ritenersi assorbiti. Il loro esame risulterebbe superfluo, in quanto l’eventuale accoglimento non potrebbe arrecare al ricorrente un’utilità maggiore o diversa da quella già conseguita con l’annullamento degli atti per il vizio assorbente riscontrato. Il principio di economia processuale e la piena soddisfazione dell’interesse del ricorrente attraverso l’effetto conformativo della presente decisione rendono ultronea la disamina delle restanti censure.

La natura della controversia giustifica l’integrale compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

LE TA, Presidente

Giovanni Zucchini, Consigliere

GI OS, Referendario, Estensore

L'RE	IL PRESIDENTE
GI OS	LE TA

IL SEGRETARIO