Pubblicato il 09/04/2026

N. 01059/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02156/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2156 del 2025, proposto da
AO MA, rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Saitta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Assessorato Regionale dei Beni Culturali e dell'Identità Siciliana (Dipartimento Regionale dei Beni Culturali e dell’Identità Siciliana, Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Messina), rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, con domicilio digitale come da PEC da Registri Giustizia;

per l'annullamento

a) del parere negativo della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Messina in data 28 marzo 2025, n. 20250025998/060.100, reso sull’istanza di accertamento della conformità paesaggistica n. 61022 in data 3 gennaio 2025; b) del rigetto tacito del ricorso gerarchico proposto in data 26 aprile 2025; c) del decreto assessoriale n. 4790 in data 25 settembre 2025, con cui è stato respinto il ricorso gerarchico; d) ove occorra, della nota della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali n. 0014113 in data 8 settembre 2025, con cui è stato sospeso il procedimento di riesame in autotutela.

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2026 il dott. IE EL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

Il ricorrente ha impugnato: a) il parere negativo della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Messina in data 28 marzo 2025, n. 20250025998/060.100, reso sull’istanza di accertamento della conformità paesaggistica n. 61022 in data 3 gennaio 2025; b) il rigetto tacito del ricorso gerarchico proposto in data 26 aprile 2025; c) il decreto assessoriale n. 4790 in data 25 settembre 2025, con cui è stato respinto il ricorso gerarchico; d) ove occorra, la nota della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali n. 0014113 in data 8 settembre 2025, con cui è stato sospeso il procedimento di riesame in autotutela.

Nel ricorso, per quanto in questa sede interessa, si rappresenta in fatto e in diritto quanto segue: a) all'esito di un accertamento in data 13 novembre 2024, relativo a difformità edilizie nello storico compendio “Don Minico” ubicato sui Colli San Rizzo, il ricorrente ha presentato domanda di sanatoria ai sensi dell’art. 36-bis del D.P.R. n. 380/2001; b) la Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali ha espresso il proprio contrario avviso, ritenendo che le opere, realizzate nell'anno 2024, avessero determinato la creazione di volumetrie e superfici relative ad un'attività commerciale e ha sollecitato l’applicazione da parte del Comune delle sanzioni ex art. 31 del D.P.R. n. 380/2001, come recepito dalla legge regionale n. 16/2016 e dell’art. 17 della legge regionale n. 27/2024; c) avverso tale provvedimento è stato proposto ricorso gerarchico in data 26 aprile 2025; d) con istanza in data 16 luglio 2025 è stato chiesto alla Soprintendenza il riesame in autotutela della decisione, ma con nota in data 8 settembre 2025 l’Amministrazione ha sospeso il procedimento sino alla definizione del ricorso gerarchico; e) con decreto in data 25 settembre 2025, n. 4790 il ricorso gerarchico è stato respinto; f) il parere negativo della Soprintendenza e il rigetto del ricorso gerarchico non tengono conto dello jus superveniens , il quale impone di acquisire il parere vincolante dell’autorità deputata alla tutela del paesaggio anche quando le opere abbiano creato superfici utili o volumi o ne abbiano aumentato la consistenza; g) al riguardo, oltre alla circolare del Ministero della Cultura in data 4 aprile 2025, devono essere richiamate le seguenti pronunce: Consiglio di Stato, VII, 19 marzo 2025, n. 2269; Consiglio di Stato, V, 4 novembre 2024, n. 8722; T.A.R. Campania, Salerno, I, 30 gennaio 2025, n. 202; 12 maggio 2025, n. 847; 17 luglio 2025, n. 1305; T.A.R. Sicilia, Catania, V, 9 luglio 2025, n. 2191; h) si deduce altresì il vizio di difetto di motivazione, atteso che l’Amministrazione si è limitata a richiamare l’art. 167 del decreto legislativo n. 42/2004; i) il decreto n. 4790 in data 25 settembre 2025 si fonda poi su una ragione nuova, estranea al provvedimento adottato dalla Soprintendenza, poiché si è affermata l’inedificabilità assoluta dell’area ai sensi dell’art. 142, comma 1, del decreto legislativo n. 42/2004 e del Piano Territoriale Paesaggistico, Ambito 9, contesto 12, livello di tutela 3, approvato con decreto assessoriale n. 6682/2016; l) tale esito si pone in contrasto con l'art. 4 del D.P.R. n. 1199/1971 e con i principi del contraddittorio (T.A.R. Abruzzo, L'Aquila, I, 14 agosto 2019, n. 435; T.A.R. Campania, Napoli, VI, 18 febbraio 2022, n. 1110; Consiglio di Stato, IV, 18 settembre 2012, n. 4942); m) si contesta altresì l’assunto relativo all’inedificabilità assoluta dell'area, venendo in rilievo nella specie un bosco artificiale rimboschito, con conseguente applicazione dell’art. 10, comma 9, della legge regionale n. 16/1996, che consente l'edificazione entro i limiti ivi contemplati; n) per l’ampliamento del preesistente chiosco, invero, erano già intervenute l'autorizzazione dell’Assessorato Regionale dell'Agricoltura n. 3437 in data 18 aprile 2016, l'autorizzazione all’uso della volumetria agricola n. 5614 in data 30 maggio 2017, nonché le autorizzazioni della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali n. 5691/7-1036-14 in data 22 luglio 2015 e n. 0003996 in data 5 luglio 2018; o) l’abuso oggetto della richiesta di sanatoria riguarda una chiusura vetrata e un muro laterale di una veranda già assentita e l’Amministrazione avrebbe dovuto valutare la compatibilità di tali opere ai sensi dell'art. 36-bis del D.P.R. n. 380/2001; p) la nota della Soprintendenza n. 0014113 in data 8 settembre 2025 è altresì illegittima in quanto il ricorso gerarchico doveva considerarsi respinto per silentium , essendo decorso il termine di novanta giorni dalla sua presentazione in data 26 aprile 2025; q) si chiede quindi la condanna dell'Amministrazione a concludere il procedimento avviato con l’istanza del 16 luglio 2025.

L'Amministrazione regionale si è costituita in giudizio e con memoria in data 20 gennaio 2026 ha svolto, in sintesi, le seguenti difese: a) l’intervento ha determinato la trasformazione di una tettoia aperta, assentita per finalità di prevenzione delle effrazioni, in un volume chiuso di circa 192,50 metri cubi, destinato ad attività di ristorazione e ricettiva, con creazione di volumetria e superficie utile in area soggetta a vincolo; b) il manufatto ricade in area di inedificabilità assoluta ai sensi della normativa paesaggistica e del Piano Paesaggistico, Ambito 9, con livello di tutela 3, e anche il Piano Regolatore Generale del Comune prevede l'inedificabilità assoluta per le zona boschive; c) i decreti n. 6682/2016 e n. 90/2019 hanno formalmente sancito un particolare regime di protezione dell’area; d) ai fini della sanatoria è irrilevante l’epoca di apposizione del vincolo rispetto alla realizzazione dell’abuso, qualora il vincolo sia comunque vigente al momento dell’esame della domanda; e) si richiamano al riguardo l’art. 32 della legge n. 47/1985 e le affermazioni rese sul punto dalla giurisprudenza amministrativa; f) il rigetto del ricorso gerarchico non contiene una motivazione postuma e si pone in continuità con gli accertamenti istruttori già svolti; g) il richiamo ai vincoli e alla disciplina paesaggistica costituisce una mera esplicitazione di presupposti oggettivi relativi alla vicenda in questione; h) il diniego era un atto dovuto, poiché, una volta accertato l’incremento volumetrico e la realizzazione di una nuova costruzione in area soggetta a vincolo, la sanatoria resta comunque preclusa; i) in ragione della natura vincolata dell'atto non era indispensabile il preavviso ex art. 10-bis della legge n. 241/1990; l) non è applicabile nel caso in esame l’art. 36-bis del D.P.R. n. 380/2001, prevalendo la disciplina di cui al decreto legislativo n. 42/2004 (al riguardo, cfr. la sentenza della Corte costituzionale n. 119/2024 e l’art. 167 del decreto, il quale dispone che la sanatoria paesaggistica è ammessa solo in assenza di incrementi volumetrici); m) come affermato dalla Suprema Corte (Cassazione Penale, n. 16084/2025), le semplificazioni del cosiddetto decreto "salva casa" non riguardano abusi qualificati come primari; n) l’istanza era anche carente della propedeutica attestazione di conformità urbanistica del Comune di Messina e la pratica non è pervenuta all'Amministrazione regionale dall’autorità comunale, come previsto dall’art. 16 della legge regionale n. 27/2024.

Con memoria in data 26 gennaio 2026 il ricorrente, nel ribadire le proprie difese, ha osservato, in particolare, quanto segue: a) si contesta la tesi dell’inapplicabilità dell’art. 36-bis del D.P.R. n. 380/2001 in ragione della ritenuta supremazia della disciplina paesaggistica, atteso che nella Regione Siciliana l'art. 36-bis trova applicazione in forza del recepimento disposto dall’art. 16 della legge regionale n. 27/2024; b) la stessa Amministrazione ha riconosciuto l’applicabilità dell’art. 36-bis e sul punto si richiama la circolare della Soprintendenza n. 17998 in data 11 novembre 2025, versata in atti; c) con istanza n. 389674 del 3 dicembre 2025 il ricorrente ha chiesto al Comune di inoltrare il progetto alla Soprintendenza munito del parere di conformità urbanistica; d) si contesta l’assunto secondo cui mancherebbe la conformità urbanistica e non sarebbe possibile conseguire la relativa attestazione; e) il Comune, con nota n. 17998 del 23 dicembre 2025, ha infatti affermato la compatibilità urbanistica e l’inquadramento dell'intervento nell’ambito dell’art. 36-bis del D.P.R. n. 380/2001, legittimando il ricorrente a richiedere autonomamente il prescritto parere alla Soprintendenza; f) la Soprintendenza ha avviato il procedimento per il riesame, la cui pendenza non fa comunque venir meno l’interesse alla decisione del ricorso; g) si ribadisce che l’area è interessata da un bosco artificiale impiantato dall’Amministrazione forestale e al riguardo si richiama la nota del Corpo Forestale n. 148780 in data 9 dicembre 2015; h) si richiama altresì l’art. 10, comma 9, della legge regionale n. 16/1996, che ammette una deroga ai divieti edificatori nelle aree artificialmente rimboschite, nonché il provvedimento del competente Assessorato Regionale n. 3437 in data 18 aprile 2016, con cui è stata, autorizzata la costruzione del chiosco, e il successivo provvedimento n. 5614 in data 30 maggio 2017, relativo alla volumetria agricola; i) vanno anche richiamati i provvedimenti della Soprintendenza n. 5691/7-1036-14 in data 22 luglio 2015 (approvazione del progetto originario di ampliamento) e n. 3996 in data 5 luglio 2018 (conferma in variante), precisandosi che nulla è successivamente mutato per ciò che attiene al regime vincolistico e urbanistico.

Nella pubblica udienza in data odierna la causa è stata trattenuta in decisione.

Il Collegio osserva quanto segue.

Non appare condivisibile l’assunto di parte ricorrente secondo cui in sede di ricorso gerarchico l’Amministrazione avrebbe introdotto un motivo nuovo, facendo riferimento all’inedificabilità assoluta dell’area.

Il provvedimento della Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali, infatti, menziona espressamente l’art. 142, primo comma, lettera g), del decreto legislativo n. 42/2004 e il Piano Paesaggistico, Ambito 9 (contesto 1, livello di tutela 3; decreti assessoriali n. 6682 in data 29 dicembre 2016 e n. 90 in data 23 ottobre 2019) e in sede di ricorso gerarchico l’Assessorato Regionale ha nuovamente richiamato tali fonti, limitandosi a precisare che da esse derivava “un divieto assoluto previsto dalla legge”, sicché, ad avviso della Sezione, non può ritenersi che sia stata introdotta una ragione nuova a fondamento del diniego, essendo semplicemente intervenuta una legittima integrazione della motivazione.

In particolare, l’Assessorato Regionale ha anche chiarito che le opere ricadevano “ all’interno della delimitazione del Bosco, ove dal 6 settembre 1985, per effetto del Piano Regolatore Generale del Comune di Messina, ovvero in applicazione della Legge Galasso n. 431/1985 - successivamente art. 142, c. 1 D. Lgs. 42/2004 - il vincolo paesaggistico posto in quest’area dispone l’inedificabilità assoluta, prescrizione di tutela confermata dal Piano Paesistico Regionale, Ambito 9, contesto 12aa (livello di Tutela 3 max), D.A. n. 6682 del 29/12/2016, pubblicato in G.U.R.S. n. 13 del 31 marzo 2017 e successivo D.A. n. 90 del 23/10/2019 ”.

Il ricorrente, peraltro, ha affermato che l’area sarebbe interessata da un bosco artificiale rimboschito, con conseguente applicazione dell’art. 10, comma 9, della legge regionale n. 16/1996, che consente l'edificazione entro i limiti ivi contemplati, ma tale allegazione è rimasta priva di prova, non potendo assegnarsi prevalenza ad una mera affermazione della parte a fronte della disciplina che risulta dagli strumenti che sono stati indicati.

Ciò precisato, il Tribunale rileva che l’applicazione dell'articolo 36-bis del D.P.R. n. 380/2001 in area soggetta a un divieto assoluto di edificazione resta preclusa e ciò per due ragioni fondamentali: il mancato rispetto del requisito della conformità urbanistica e l'impossibilità logica di un giudizio di compatibilità paesaggistica favorevole.

La sanatoria ex art. 36-bis, infatti, può essere ottenuta solo se l'intervento "risulti conforme alla disciplina urbanistica vigente al momento della presentazione della domanda" e un vincolo di inedificabilità assoluta, imposto per ragioni paesaggistiche, costituisce parte integrante della "disciplina urbanistica" del territorio, vietando “in toto” qualsiasi nuova edificazione.

Anche prima dell'introduzione dell'art. 36-bis, la giurisprudenza ha costantemente affermato che la presenza di un vincolo di inedificabilità assoluta impedisce la regolarizzazione degli abusi edilizi, proprio perché rende impossibile soddisfare il requisito della conformità agli strumenti urbanistici (T.A.R. Piemonte, Torino, n. 274/ 2023; T.A.R. Lombardia, Milano, n. 738/2023).

Il comma 4 dell'art. 36-bis ha introdotto, peraltro, una significativa novità, consentendo all'autorità preposta alla tutela del vincolo di esprimere un parere sulla compatibilità paesaggistica anche per abusi "primari", cioè per gli illeciti che hanno comportato la creazione di nuovi volumi o superfici. La disposizione supera, quindi, la preclusione automatica che l'art. 167, comma 4, del decreto legislativo n. 42/2004 imponeva per la sanatoria paesaggistica di tali abusi.

Tuttavia, questa innovazione non rende sanabile un'opera realizzata in spregio ad un divieto assoluto di edificazione, in quanto il vincolo di inedificabilità assoluta preclude ogni valutazione di compatibilità, già compiuta a monte dal soggetto pianificatore, con la conseguenza che l'autorità paesaggistica non può far altro che prendere atto dell'esistenza del divieto assoluto di edificazione.

Per le ragioni indicate possono considerarsi sufficienti le motivazioni rese dalla Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali e dall’Assessorato Regionale in sede di ricorso gerarchico e parzialmente congruenti le difese svolte dall’Amministrazione nel presente giudizio, sebbene sia opportuno precisare che in base alla nuova disciplina introdotta dall'art. 36-bis del D.P.R. n. 380/2001 l'Amministrazione preposta alla tutela del vincolo paesaggistico non è più tenuta a esprimere un parere negativo automatico in presenza di abusi cosiddetti "primari" (cioè nel caso di creazione di nuovi volumi o superfici utili), dovendo effettuare una valutazione discrezionale sulla compatibilità paesaggistica dell'intervento nel caso concreto (con l’eccezione, come indicato, dell’ipotesi in cui l’area sia interessata da un vincolo di inedificabilità assoluta).

Va, infine, osservato che la giurisprudenza è costante nell'affermare che l'Amministrazione competente a decidere il ricorso gerarchico conserva il potere di adottare una decisione esplicita e motivata anche dopo la scadenza del termine per la formazione del silenzio-rigetto. Tale decisione tardiva, se interviene prima che sia stato proposto il ricorso giurisdizionale, sostituisce il provvedimento tacito di rigetto e diventa l'unico atto impugnabile.

Per le considerazioni che precedono il ricorso va respinto.

Le spese di lite possono essere compensate in ratione della particolarità della questione.

Può, peraltro, essere utile aggiungere incidentalmente quanto segue.

L'art. 36-bis, primo comma, del D.P.R. n. 380/2001, recepito in ambito regionale in forza dell'art. 16 della legge regionale n. 27/2014, stabilisce quanto segue:

In caso di interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all'articolo 34 ovvero in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività nelle ipotesi di cui all'articolo 37, fino alla scadenza dei termini di cui all'articolo 34, comma 1, e comunque fino all'irrogazione delle sanzioni amministrative, il responsabile dell'abuso o l'attuale proprietario dell'immobile possono ottenere il permesso di costruire e presentare la segnalazione certificata di inizio attività in sanatoria se l'intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica vigente al momento della presentazione della domanda, nonché ai requisiti prescritti dalla disciplina edilizia vigente al momento della realizzazione. Le disposizioni del presente articolo si applicano anche alle variazioni essenziali di cui all'articolo 32.

Il quarto comma della disposizione stabilisce, altresì, quanto segue:

Qualora gli interventi di cui al comma 1 siano eseguiti in assenza o difformità dall'autorizzazione paesaggistica, il dirigente o il responsabile dell'ufficio richiede all'autorità preposta alla gestione del vincolo apposito parere vincolante in merito all'accertamento della compatibilità paesaggistica dell'intervento, anche in caso di lavori che abbiano determinato la creazione di superfici utili o volumi ovvero l'aumento di quelli legittimamente realizzati. L'autorità competente si pronuncia sulla domanda entro il termine perentorio di centottanta giorni, previo parere vincolante della soprintendenza da rendersi entro il termine perentorio di novanta giorni. Se i pareri non sono resi entro i termini di cui al secondo periodo, si intende formato il silenzio-assenso e il dirigente o responsabile dell'ufficio provvede autonomamente. Le disposizioni del presente comma si applicano anche nei casi in cui gli interventi di cui al comma 1 risultino incompatibili con il vincolo paesaggistico apposto in data successiva alla loro realizzazione.

Ne consegue che: a) possono essere autorizzati ai sensi dell'art. 36-bis del D.P.R. n. 380/2001 gli interventi che necessitavano del permesso di costruire e che siano stati realizzati in parziale difformità o con variazioni essenziali rispetto a tale permesso o alla segnalazione certificata di inizio attività sostitutiva del permesso; b) per gli interventi soggetti a semplice segnalazione certificata di inizio attività (art. 22, primo e secondo comma, del D.P.R. n. 380/2001), l'autorizzazione può essere concessa anche nel caso in cui la segnalazione sia stata del tutto omessa.

Deve quindi ritenersi che: a) un intervento realizzato in parziale difformità o con variazioni essenziali rispetto al permesso di costruire o alla segnalazione certificata di inizio attività sostitutiva del permesso di costruire è tale se esso sia eseguito entro il termine di ultimazione dei lavori previsto nel titolo edilizio legittimamente rilasciato o segnalato; b) scaduto tale termine, infatti, il permesso di costruire e la segnalazione certificata di inizio attività sostitutiva divengono inefficaci e conseguentemente non vi è più spazio per difformità o variazioni, le quali, per definizione, devono riferirsi ad un titolo giuridicamente rilevante, mentre, in difetto di tale condizione, esse non possono che qualificarsi come opere realizzate ex novo ; c) il legislatore, quanto agli interventi abusivi soggetti a semplice segnalazione certificata di inizio attività ha fatto esclusivo riferimento all'assenza della segnalazione, sebbene anche in tal caso, con precipuo riferimento alle ipotesi di cui al secondo comma dell’art. 22 del D.P.R. n. 380/2001, si tratti di "difformità" - non soggette a permesso di costruire o a segnalazione certificata di inizio attività sostitutiva - rispetto ad un previo permesso di costruire o ad un segnalazione certificata di inizio attività sostituiva; d) in ragione della loro natura non essenziale, peraltro, tali difformità possono essere realizzate in ogni tempo e in tal caso il titolo presupposto (permesso di costruire o segnalazione certificata di inizio attività sostitutiva) non è rilevante ai fini della legittimità e della tempistica dell'intervento; e) il legislatore, al contrario, per le "difformità" e le "variazioni essenziali" - soggette a permesso di costruire o a segnalazione certificata di inizio attività sostitutiva - ha fatto espresso riferimento alla "parziale difformità" o alle "variazioni essenziali" rispetto al titolo legittimamente rilasciato o segnalato; f) presumendo l’intrinseca ed estrinseca coerenza del linguaggio legislativo, la Sezione ritiene che il citato riferimento non sia pleonastico e debba intendersi nel senso che l'intervento abusivo non possa in questo caso essere realizzato in ogni tempo, ma, a differenza di quanto previsto per gli interventi ex art. 22 del D.P.R. n. 380/2001 (soggetti a semplice segnalazione certificata di inizio attività), debba essere effettuato entro il termine di scadenza del titolo rispetto al quale l'intervento risulti difforme o introduca variazioni essenziali.

La Suprema Corte, d’altronde, ha precisato che, se il titolo edilizio è scaduto, esso non è più valido né efficace, e pertanto le opere eseguite successivamente non possono essere considerate "in difformità", ma ricadono nella categoria delle opere eseguite in assenza di titolo (Cassazione Penale, III, n. 30060/2024; sul punto, cfr. anche T.A.R. Puglia, Lecce, n. 1599/2025; T.A.R. Campania, Salerno, n. 467/2026).

Sulla base di tali premesse nel caso di specie la disciplina di cui all'art. 36-bis del D.P.R. n. 380/2001 potrebbe risultare inapplicabile anche sotto tale profilo, poiché l'intervento non era stato realizzato in difformità o con variazioni essenziali rispetto al permesso di costruire, ma interamente ex novo (trattandosi di opere realizzate nell’anno 2024 su un immobile assentito con licenza edilizia n. 1016 in data 11 gennaio 1966 e successiva concessione edilizia n. 61/2017 del 26 luglio 2017).

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Staccata di Catania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, lo rigetta e compensa fra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

IE EL, Presidente, Estensore

Gustavo Giovanni Rosario Cumin, Consigliere

Cristina Consoli, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

IE EL

IL SEGRETARIO