Pubblicato il 25/03/2026

N. 00587/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00842/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 842 del 2024, proposto da CA CO, in qualità di legale rappresentante pro tempore del circolo ricreativo “La Paranza”, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Lanocita, MO Corradino, Francesco Lanocita, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Pontecagnano Faiano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato IA Napoliello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa sospensione ed adozione di misure cautelari

del provvedimento n.31 del 22.05.2024 con il quale il Funzionario Responsabile del SUAP del Comune di Pontecagnano Faiano ha ordinato la cessazione e chiusura ad horas dell’attività del circolo ricreativo con somministrazione di alimenti e bevande ai propri soci.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Pontecagnano Faiano;

Visto il decreto monocratico presidenziale n. 179/2024 del 24.05.2024;

Vista l’ordinanza cautelare n. 212 del 19.06.2024;

Vista l’ordinanza cautelare n. 386 del 09.10.2024;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2026 la dott.ssa MO IN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Espone con il presente gravame il Circolo ricorrente:

di svolgere attività ricreativa, sin dal 2002, garantendo il servizio di somministrazione di pasti e bevande ai propri soci, in locali contestati come abusivi per i quali, comunque, negli anni passati sono state presentate istanze volte alla loro sanatoria;

che i suddetti locali, in data 15.06.2010, sono stati oggetto di verifica e di conseguente collaudo certificato dal Genio Civile ai fini del rilascio della autorizzazione sismica n. 1221E-Reg.101664 e sono dotati di nulla osta sanitario risalente al 1999;

che, da ultimo, veniva presentata una richiesta di sanatoria edilizia in data 30.09.2022, prot. 42708, ai sensi e per gli effetti dell’art. 36 DPR 380/2001;

che, in pendenza del termine fissato nella comunicazione di motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di sanatoria, notificata il 20.05.2024 ex art.10 bis della Legge n. 241/90 - e, dunque, a termine per la presentazione di osservazioni ancora non scaduto - con il provvedimento gravato, n. 31 del 22.05.2024, il Responsabile del SUAP del Comune di Pontecagnano ordinava al Circolo ricreativo “La paranza” la chiusura dell’attività (svolta sin dagli anni ’90 e autorizzata con atto prot. 34931 del 15.11.2002, circa 24 anni fa).

2. E’ insorta, pertanto, la parte ricorrente contro tale provvedimento, ritenuto illegittimo, e perciò da annullare, sulla scorta delle seguenti censure:

I)VIOLAZIONE DI LEGGE (ARTT.3 E SEG., L.241/90; ART. 17 TER REGIO DECRETO N.773/1931; D.LGS. 114/1998) – VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI GIUSTO PROCEDIMENTO E DI PROPORZIONALITÀ -ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DEL PRESUPPOSTO; DIFETTO ASSOLUTO DI ISTRUTTORIA; DIFETTO ASSOLUTO DI MOTIVAZIONE; TRAVISAMENTO; SVIAMENTO): secondo la tesi attorea il provvedimento impugnato sarebbe stato adottato sulla scorta di un errato, duplice, presupposto: 1) l’asserito rigetto della istanza di sanatoria ex art. 36 DPR 380/2001 mentre, secondo la tesi sostenuta dalla ricorrente, in seguito all’istanza di sanatoria sarebbe stato comunicato unicamente un preavviso di rigetto e concesso termine (dal 20.05.2024 al 30.05.2024) per produrre osservazioni e documenti (art.10 bis L.241/90) per cui il procedimento de quo sarebbe stato ancora pendente; 2) l’asserita carenza di autorizzazione allo svolgimento dell’attività ed alla preparazione o somministrazione di alimenti e bevande in contrasto con la sussistenza di una specifica autorizzazione rilasciata dal Sindaco di Pontecagnano-Faiano nel 2002 al Circolo Ponylandia, volturata nell’anno 2008, a seguito di modifica di nome, al Circolo “La Paranza”, giusta presa d’atto del Comune di Pontecagnano.

2.1. Deduce l’esponente che ciò si porrebbe come ulteriore motivo di illegittimità del provvedimento in quanto adottato ai sensi e per gli effetti dell’art. 17 ter del Regio Decreto 18.06.1931 n.773 il cui comma 3, nel tipizzare le ipotesi da sanzionare, collega la disposta cessazione dell’attività esclusivamente alla ipotesi di esercizio dell’attività “ con difetto di autorizzazione ” mentre negli altri casi, sempre specificamente individuati dal R.D. n. 773/1931 e quindi tipizzati, prevede, al più, una sanzione di sospensione dell’attività.

2.2. Si duole, ancora, la parte deducente della valenza sanzionatoria dell’impugnato ordine di cessazione dell’attività collegata alla contestata violazione urbanistica in asserito contrasto con la giurisprudenza sul punto.

Al riguardo evidenzia che, ottenuta l’autorizzazione del Comune di Pontecagnano-Faiano, prima il Circolo Ponylandia e poi il Circolo ricorrente hanno richiesto ed ottenuto, da un lato, l’autorizzazione sanitaria allo svolgimento dell’attività autorizzata dal Sindaco e, dall’altro, l’autorizzazione sismica rilasciata dal Genio Civile.

2.3. Lamenta, poi, la violazione del principio di proporzionalità della sanzione inflitta, atteso che l’amministrazione comunale non avrebbe circoscritto la sanzione alla sola parte di attività ludico e ricreativa svolta nelle parti abusive dell’intero complesso, con ciò omettendo di considerare che sin dal 1979, l’attività ricreativa e ludica sarebbe stata svolta in termini più ridotti all’interno di un originario deposito agricolo con struttura in legno realizzato per la conduzione del fondo negli anni ’50 del secolo scorso.

2.4. Il provvedimento impugnato, infine, asseritamente adottato in pendenza di un procedimento volto all’acquisizione del permesso di costruire in sanatoria avente effetto paralizzante sull’adozione di tutti i provvedimenti sanzionatori e repressivi collegati alle opere abusive da sanare, risulterebbe in contrasto con il sistema repressivo degli abusi commessi in tema di attività commerciale, retto dalla previsione di sanzioni economiche, così come emergerebbe dall’art. 22 del D.lgs. n. 114/1998.

3. In data 04.06.2024 si è costituito il Comune resistente articolando controdeduzioni difensive e depositando documenti, concludendo con la richiesta di reiezione del gravame.

4. Con decreto cautelare n. 179/2024 del 24.05.2024 è stata accolta l’istanza di tutela cautelare sulla scorta dei ravvisati caratteri della estrema gravità ed urgenza.

5. Con ordinanze n. 212/2024 del 19.06.2024 e n. 386/2024 del 09.10.2024 è stato confermato l’accoglimento dell’istanza cautelare al fine di preservare la res adhuc integra nelle more della decisione di merito.

6. All’udienza pubblica del 25.02.2025, è stato disposto un rinvio “ Vista l'istanza di rinvio per trattazione congiunta con ricorso assegnato alla seconda sezione, con udienza fissata in data 12/03/2025 ”;

7. Ulteriore rinvio della causa è stato disposto in data 07.10.2025 “ in attesa della definizione del procedimento di qualificazione urbanistica .”

8. All’udienza pubblica del 24.02.2026, in vista della quale sono state integrate le già spigate difese, la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Ritiene il Collegio che risulti utile preliminarmente meglio illustrare in fatto i termini della presente vicenda per come controdedotto dal civico ente resistente e ricostruibile alla luce degli atti di causa.

9.1. Il precedente titolare del circolo “ La Paranza ” presentava, in data 30/09/2022, un’istanza (prot. n. 42708/2022) tendente ad ottenere la concessione edilizia in sanatoria ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. 380/2001 per “ una struttura in acciaio destinata ad attività di ristorazione e con annessa pista da ballo alla Via Magellano di proprietà della Sig.ra TO IA ” nonché, in data 06/02/2023, Scia di somministrazione di bevande di alimenti e bevande (prot. n. 8503- prat. n. 21/2023).

Con prot. n. 8821/2023 del 07.02.2023 il Comune di Pontecagnano, comunicava l’irricevibilità della SCIA prot. n. 8503/2023 argomentando che “ agli atti di questo SUAP è stato rilevato che la richiesta di rilascio di permesso di costruire in sanatoria ex art. 36 del D.P.R. 380/2001 prot. 42708/2022, da Voi indicato come titolo legittimante la conformità dei locali, non è stata ancora definita e, pertanto, allo stato attuale i locali non sono provvisti di agibilità né conformi alle norme urbanistiche .”

Dopodiché, con prot. n. 23719/2024 del 20/05/2024, il Comune di Pontecagnano Faiano definiva il procedimento amministrativo ex art. 36 del D.P.R. 380/2001- prot. 42708/2022, con provvedimento espresso di diniego “ non avendo in possesso documentazione sufficiente alla fattiva istruttoria della stessa, ma nel contempo questo ufficio è in possesso della denuncia degli istanti della realizzazione di opera in assenza di idoneo titolo abilitativo ”. Infine, con ordinanza n. 31/2024, partendo dal presupposto che “ i locali ove si svolge l’attività di circolo ricreativo con somministrazione di alimenti e bevande ai soli soci risultano essere privi di titoli edilizi e della prescritta agibilità necessaria allo svolgimento dell’attività ”, ordinava al circolo ricreativo la cessazione immediata di qualsiasi attività commerciale e la chiusura della stessa.

9.2. Per quanto sinora descritto, risulta chiaro che il focus della presente indagine riguarda la legittimità (o meno) dell’operato della p.a. comunale per aver disposto la cessazione dell’attività commerciale, con chiusura della stessa, dopo aver ravvisato la mancanza di conformità urbanistica dei locali destinati all’esercizio della attività stessa.

9.3. Al riguardo risulta significativo che il giudizio promosso dinanzi alla II Sezione di questo Tribunale dalla proprietaria dell’area, Sig.ra TO, volto all’annullamento del provvedimento n. 46300 del 04.10.2024, con cui il Comune di Pontecagnano Faiano ha respinto l’istanza di permesso di costruire in sanatoria prot. 42708 del 30.09.2022, presentata ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. 380/2001 e riguardante opere di ristrutturazione edilizia del fabbricato preesistente sito in via F. Magellano (che hanno portato a realizzare due corpi di fabbrica, e precisamente: - un corpo “A” con porticato aperto, sala ristoro, un locale cucina e annessi servizi igienici; - un corpo “B” con tettoia completamente aperta) si sia concluso con un rigetto del gravame con la seguente motivazione “ Il ricorso è manifestamente infondato e può essere respinto in forma semplificata, stante l’assenza del requisito della c.d. “doppia conformità”.

Invero, anche data per ammessa la legittima preesistenza di un fabbricato ad uso produttivo (come da CTP in atti), è evidente che il mutamento della destinazione d’uso in commerciale si pone in contrasto con la disciplina urbanistica vigente al momento di presentazione della domanda, vertendosi in zona “bianca”, dove, ai sensi dell’art. 9, comma 1, del testo unico dell’edilizia, sono ammessi solo interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, di restauro e risanamento conservativo, ovvero, fuori dai centri abitati, di nuova edificazione col limite massimo di densità edificatoria pari a mc. 0,03 per mq .” (sentenza n. 2154/2024 del 13.11.2024 passata in giudicato).

9.4. Ciò posto, ai fini del decidere, si ritiene di poter richiamare il condivisibile orientamento giurisprudenziale a mente del quale: “ l'accertata abusività dei locali destinati all'esercizio dell'attività commerciale non possa non comportare la revoca dell'autorizzazione commerciale, senza che residui spazio a valutazioni di interessi o al disimpegno di attività discrezionale, atteggiandosi la revoca ad atto dovuto. In termini più generali, riferiti a qualsivoglia attività commerciale, si è affermato che il legittimo esercizio di un'attività commerciale è ancorato, sia in sede di rilascio del relativo titolo autorizzatorio, sia per l'intera durata del suo svolgimento, alla disponibilità giuridica e alla regolarità urbanistico-edilizia dei locali in cui essa viene posta in essere (cfr., ex multis, Cons, Stato, sez. VI, 23 ottobre 2015, n. 4880; sez. V, 7 novembre 2022, n. 9786; TAR Campania, Napoli, sez. IV, 26 aprile 2021, n. 2691; sez. III, 6 settembre 2021, n. 5710; 1° febbraio 2023, n. 738). ”

9.5. Più di recente è stato altresì precisato che la non conformità urbanistico-edilizia è sufficiente a determinare la revoca-decadenza del titolo abilitativo per l’esercizio dell’attività economica per l’inidoneità del locale in cui questa si svolge e che “ Tra i presupposti del legittimo svolgimento dell’attività commerciale va annoverata la regolarità edilizia dell’immobile in cui l’attività viene svolta, rispondendo a un evidente principio di ragionevolezza escludere che possa essere utilizzato uno spazio, con la presenza di utenti pubblici, in contrasto con la disciplina urbanistico-edilizia. Il legittimo esercizio di un’attività commerciale è dunque ancorato, sia in sede di rilascio del titolo abilitativo che per l’intera durata del suo svolgimento, all’iniziale e perdurante regolarità, sotto il profilo urbanistico-edilizio, dei locali in cui essa viene espletata, con conseguente potere-dovere dell’autorità amministrativa di inibire l’attività esercitata in locali rispetto ai quali siano stati adottati, come nella specie, atti di accertamento e/o provvedimenti repressivi di abusi edilizi” (Cons. Stato, sez. II, 27 luglio 2020, n. 4774; id., sez. III, 26 novembre 2018, n. 6661; id., sez. V, 17 luglio 2014, n. 3793). ” (TAR Basilicata, Sez. I, sent. n. 50/2025 del 21.01.2025).

9.6. Sicchè, a dispetto dell’assunto attoreo, si rivela ineludibile, nella specie, la cessazione dell’attività doverosamente disposta dall’amministrazione comunale tenuto conto dell’acclarata abusività dello stabilimento ove si svolgeva l’attività.

9.7. Né può ritenersi dirimente, ai fini dell’accoglimento del ricorso, il motivo relativo ad asseriti vizi procedimentali.

9.7.1. Giova evidenziare che la giurisprudenza amministrativa ha affermato che “ l’introduzione nell’ordinamento, con legge 11 febbraio 2005 n. 15 del 2005, del preavviso di rigetto ha segnato l’ingresso di una modalità di partecipazione al procedimento, con la quale si è voluta “anticipare” l’esplicitazione delle ragioni del provvedimento sfavorevole alla fase endoprocedimentale, allo scopo di consentire una difesa ancora migliore all’interessato, mirata a rendere possibile il confronto con l’amministrazione sulle ragioni da essa ritenute ostative all’accoglimento della sua istanza, ancor prima della decisione finale. L’istituto del cd. “preavviso di rigetto” ha così lo scopo di far conoscere alle amministrazioni, in contraddittorio rispetto alle motivazioni da esse assunte in base agli esiti dell’istruttoria espletata, quelle ragioni, fattuali e giuridiche, dell’interessato, che potrebbero contribuire a far assumere agli organi competenti una diversa determinazione finale ” (cfr. Cons. Stato, sez. III, 8 ottobre 2021, n. 6743).

9.7.2. Tali principi, tuttavia, vanno conciliati con il disposto di cui all’art. 21 octies, comma 2, primo periodo, della legge 241/1990, che consente la non annullabilità dell’atto adottato in violazione di norme sul procedimento qualora per la natura vincolata del potere esercitato sia “palese” che il provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

La giurisprudenza sul punto ha difatti escluso che un provvedimento possa essere annullato per violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti, quando per la sua natura vincolata sia palese che il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, siccome rigidamente predisposto da una norma o da altro provvedimento sovraordinato, senza che all'amministrazione residui facoltà di scelta tra determinazioni diverse (Cassazione civile sez. I, 10 giugno 2020, n. 11083).

9.7.3. E’ stato inoltre chiarito che tra i provvedimenti vincolati è possibile includere non solo quelli che siano tali ab origine ma anche quelli che lo siano diventati (per esempio, per gli effetti di modifiche ed integrazioni di carattere abusivo eseguite su un manufatto, dopo il rilascio del certificato di agibilità, che elidano i presupposti di fatto e di diritto, per la validità ed efficacia di quel certificato, come nel caso che ci occupa).

9.8. Ebbene, nel caso di specie, l’attività dell’Amministrazione comunale consistita nella disposta cessazione dell’attività, a fronte di una abusività dei locali acclarata e non sanabile, come pure riconosciuto con la sentenza della II sezione di questo Tribunale, n. 2154/2024 del 13.11.2024 passata in giudicato, risultava vincolata.

9.9. Né a diversa conclusione conduce l’obiezione incentrata sul mancato rispetto del termine di 10 giorni indicato nel preavviso di rigetto trattandosi di vicenda assimilabile al mancato preavviso che, per i motivi di cui sopra, attesa, cioè la natura vincolata del provvedimento finale, rappresenta un vizio non in grado di scalfire la legittima adozione del provvedimento gravato.

10. Neppure merita condivisione il motivo incentrato sulla asserita violazione delle disposizioni di cui al R.D. Decreto 18.06.1931 n.773, motivo che, comunque, risulta improcedibile alla luce della seguente considerazione.

10.1. Il comma 3 dell’art. 17 ter del predetto Regio Decreto prevede quanto segue: “ Entro cinque giorni dalla ricezione della comunicazione del pubblico ufficiale, l'autorità di cui al comma 1 ordina, con provvedimento motivato, la cessazione dell'attività condotta con difetto di autorizzazione ovvero, in caso di violazione delle prescrizioni, la sospensione dell'attività autorizzata per il tempo occorrente ad uniformarsi alle prescrizioni violate e comunque per un periodo non superiore a tre mesi. Fermo restando quanto previsto al comma 4 e salvo che la violazione riguardi prescrizioni a tutela della pubblica incolumità o dell'igiene, l'ordine di sospensione è disposto trascorsi trenta giorni dalla data di violazione. Non si dà comunque luogo all'esecuzione dell'ordine di sospensione qualora l'interessato dimostri di aver sanato le violazioni ovvero di aver avviato le relative procedure amministrative ”.

10.2. Orbene, dal significato letterale della disposizione, emerge che anche a voler aderire alla prospettazione della parte ricorrente (secondo cui il Comune resistente avrebbe dovuto adottare un provvedimento di sospensione temporanea e non di cessazione dell’attività), la durata massima di tale periodo di sospensione dell’attività autorizzata non avrebbe comunque potuto eccedere tre mesi.

La norma invero ha come finalità quella di consentire all’interessato esercente l’attività di “ uniformarsi alle prescrizioni violate ”, eventualmente anche in un periodo più esiguo, ove possibile.

10.3. Nel caso di specie, grazie alle instaurate iniziative processuali, con ottenimento di misure cautelari a suo favore disposte, la parte ricorrente ha ottenuto ben più di tre mesi per uniformarsi alle prescrizioni e per ottenere i titoli edilizi necessari, ciò che priva di consistenza la censura testé esaminata.

11. Da ultimo, la parte ricorrente ha depositato “ Atto di indirizzo adottato il 20.01.2026 con il quale la Giunta Comunale di Pontecagnano ha riclassificato l’area sulla quale insiste il manufatto oggetto del giudizio destinandola a turistico-ricreativo-commerciale ” sostenendo che tale atto abbia come effetto di rendere conforme alla strumentazione urbanistica il manufatto da sanare.

11.1. Dalla lettura del predetto atto di indirizzo emerge che lo stesso sia stato adottato a seguito della sentenza breve emessa dalla II Sezione di questo Tribunale n. 530/2025 resa in data 17.03.2025 con cui, in accoglimento del ricorso avverso l’inerzia serbata dal Comune di Pontecagnano Faiano sull’istanza/atto di significazione dell’11 dicembre 2024, prot. n. 57432 (presentata dalla Sig. TO, proprietaria dell’area su cui insiste il manufatto per cui è causa, e volta all’azzonamento dell’area di proprietà), è stato ordinato al Comune di provvedere in ordine alla suddetta istanza dell’11 dicembre 2024 nel termine di tre mesi dalla comunicazione in via amministrativa della sentenza o dalla notifica se anteriore.

E, tuttavia, rileva il Collegio, sia la sentenza n. 530/2025 della II Sezione di questo Tar, sia l’atto di indirizzo che ne è conseguito, non elidono la legittimità del provvedimento gravato, per la semplice ragione che non può di certo dirsi definita la procedura volta al conseguimento del permesso di costruire ex art. 36 DPR n. 380/2001.

L’esito favorevole alla richiedente, che sinora risultava precluso in radice dalla circostanza della qualificazione come “zona bianca” dell’area di interesse - come pure evidenziato in motivazione dalla Sentenza n. 2154/2024 del 13.11.2024 a tenore della quale “ il mutamento della destinazione d’uso in commerciale si pone in contrasto con la disciplina urbanistica vigente al momento di presentazione della domanda, vertendosi in zona “bianca” - resta comunque un evento futuro ed incerto, essendo rimesso alle verifiche di competenza dell’amministrazione comunale, non sostituibili dalle valutazioni di questo organo giudicante, a tanto impossibilitato a cagione della previsione di cui all’art. 34, co. 2 c.p.a. secondo cui “ In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati. ”

12. Sicchè, tirando le fila delle considerazioni svolte, il ricorso è infondato e va respinto per i motivi esposti, con assorbimento di ogni ulteriore profilo non esaminato.

13. La particolarità della vicenda consente di compensare le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

GI RU, Presidente

Marcello Polimeno, Referendario

MO IN, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
MO IN	GI RU

IL SEGRETARIO