Pubblicato il 21/04/2026

N. 01846/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01073/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1073 del 2024, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Luciana Greco, Barbara Medagliani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, via Freguglia, 1;

per l'annullamento

del Decreto del Questore prot. n. -OMISSIS- del 22.02.2024 (notificato in data 23.04.24), recante il rigetto dell’istanza volta a ottenere il rilascio del passaporto e disponendo l’esibizione della carta d’identità per l’apposizione dell’annotazione “non valido ai fini dell’espatrio”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2026 il dott. UC ER e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA e TO

1. Il signor -OMISSIS- ha fatto istanza, rivolta alla Questura di -OMISSIS-, per ottenere il rilascio del passaporto.

La Questura con provvedimento prot. -OMISSIS- del 22.4.2024 ha respinto l’istanza poiché dal certificato del casellario giudiziale è emersa a carico dell’istante la sussistenza della “sentenza della Corte di Appello di -OMISSIS- del 23.06.2021, irrevocabile il 12.07.2022 … reclusione di 2 anni, mesi 4”, la cui pena non era stata ancora espiata.

L’amministrazione ha pertanto respinto la domanda dell’istante atteso che, in presenza di una pena detentiva da espiare, il diniego del rilascio del passaporto era un “atto dovuto” ai sensi dell’art. 3, lett. d), della legge n. 1185/1967.

Il signor -OMISSIS- ha impugnato il provvedimento di rigetto affidando il gravame a un unico motivo con il quale si contesta il contrasto tra l’art. 3, lett. d), della legge n. 1185/1967 e l’art. 27, comma 2, della direttiva 2004/38, in quanto questa disposizione non giustifica provvedimenti limitativi del diritto di circolazione ed espatrio se non caso per caso (“devono essere proporzionati e devono attenere esclusivamente al comportamento personale della persona nei riguardi della quale essi sono applicati”) e comunque non giustifica tali limitazioni per “esigenza generale e generalizzata di garantire l’effettività delle condanne penali”.

Il ricorrente aggiunge che la condanna è passata in giudicato nel 2022 e, dopo aver fatto domanda in data 10.9.2022 per accedere alla misura alternativa alla detenzione rappresentata dall’affidamento in prova al servizio sociale, si trova ancora nella situazione di attesa di dover espiare la pena per causa a lui non imputabile, il che pregiudica oltre misura la propria libertà circolazione all’estero e in particolare verso la Repubblica Dominicana dove ha in essere rilevanti interessi commerciali.

2. Il Ministero dell’interno si è costituto in giudizio in resistenza e in rito ha eccepito l’inammissibilità del ricorso a causa della mancata evocazione in giudizio del “Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale”, quale amministrazione competente al rilascio del passaporto ai sensi dell’art. 5 della legge n. 1185/1967.

La Sezione con ordinanza n. -OMISSIS- ha respinto l’istanza di misure cautelari per carenza del “fumus boni iuris”.

3. All’udienza del 15 aprile 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

4. L’eccezione di rito sollevata dal Ministero dell’interno è infondata.

Ai sensi dell’art. 5 della legge n. 1185/1967 “Il passaporto è rilasciato, ritirato o restituito dal Ministro per gli affari esteri e, per sua delega: a) in Italia: dai questori […]”.

La previsione normativa prevede una delega ex lege di funzioni in capo al Questore che diviene pertanto competente a rilasciare, in proprio, il passaporto. In questo modo si realizza una vera e propria delegazione intersoggettiva di poteri da un’amministrazione ad un’altra e non già un decentramento burocratico come avviene con la delega di firma tra organi rientranti nell’ambito dello stesso plesso amministrativo.

Il Questore nel rilasciare il passaporto agisce quindi non già quale autorità delegata alla firma di un atto che è e rimane, anche dopo la firma, di competenza del Ministero per gli affari esteri (oggi, Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale), bensì quale autorità delegata ex lege al rilascio del predetto Ministero.

Ai sensi dell’art. 41, comma 2, c.p.a., il ricorso va notificato a pena di decadenza “alla pubblica amministrazione che ha emesso l'atto impugnato”.

Nel caso di specie, il ricorso è stato notificato, oltre che al Ministero dell’interno, alla Questura di -OMISSIS- quale autorità che ha emanato l’atto impugnato.

Il ricorso quindi è ammissibile perché è stato notificato, a pena di decadenza, all’amministrazione che ha adottato l’atto che, nella fattispecie, è la Questura di -OMISSIS-.

Né del resto può porsi un problema di integrazione del contraddittorio verso il Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale.

5. Oltre a non essere contestata la titolarità del potere di rilasciare il passaporto o la sua delega, il ricorso nel merito è infondato, sicché ai sensi dell’art. 49, comma 2, c.p.a., non occorre disporre l’integrazione del contraddittorio.

L’art. 3, lett. d), l. 1185/1967 prevede che “non possono ottenere il passaporto […] coloro che debbano espiare una pena restrittiva della libertà personale o soddisfare una multa o ammenda, salvo per questi ultimi il nulla osta dell'autorità che deve curare l'esecuzione della sentenza, sempreché la multa o l'ammenda non siano già state convertite in pena restrittiva della libertà personale, o la loro conversione non importi una pena superiore a mesi 1 di reclusione o 2 di arresto”.

Il rilascio o il rinnovo del passaporto ha quindi natura vincolata, come risulta evidente dall’interpretazione letterale dell’art. 5 cit., il quale non demanda all’amministrazione alcuna valutazione discrezionale in ordine al rilascio del passaporto laddove l’istante deve “espiare una pena restrittiva della libertà personale”.

La previsione nazionale non si pone in contrasto con la direttiva del 29.4.2004, n. 38, e in particolare con l’art. 27, poiché, in linea con l’orientamento della giurisprudenza, da cui non vi sono ragioni per discorsi, il diniego di rilascio del passaporto (provvedimento vincolato), in presenza di una condanna penale, passata in giudicato, che prevede una pena detentiva da espiare, non contrasta con la normativa europea.

Più in particolare, va condiviso l’assunto secondo cui “l’art. 27 … si riferisce alla potestà discrezionale della p.a. di uno Stato membro di disporre limiti alla libertà di circolazione tra un Paese e l’altro della U.E. con un provvedimento amministrativo “ad hoc” e “ad personam”, in funzione preventiva, per ragioni di ordine pubblico, di pubblica sicurezza o di sanità pubblica. Quindi nell’art. 27 le prescrizioni limitative della discrezionalità sono chiaramente riferite a questo genere di provvedimenti: è questo il caso delle disposizioni per cui «la sola esistenza di condanne penali non giustifica automaticamente l'adozione di tali provvedimenti» e «il comportamento personale deve rappresentare una minaccia reale, attuale e sufficientemente grave da pregiudicare un interesse fondamentale della società». Né l’art. 27, né altre disposizioni della direttiva, menzionano le restrizioni alla libertà personale inerenti o preordinate all’esecuzione di una condanna penale passata in giudicato. Ma il fatto che non siano menzionate non può essere interpretato come espressione della volontà di renderle recessive rispetto al principio della libertà di circolazione nella UE. Vale in proposito il criterio logico dell’“argumentum a fortiori”. Se il principio della libertà di circolazione può essere sacrificato a giudizio discrezionale di un’autorità amministrativa allo scopo di tutelare preventivamente la pubblica sicurezza, a maggior ragione la deroga si deve ritenere consentita se si presenta come una implicazione naturale - ovvero imposta “ope legis” - dell’esecuzione di una condanna penale, passata in giudicato, a una pena limitativa della libertà personale. Mentre l’art. 27 citato conferma che il principio della libertà di circolazione non ha un valore assoluto, ed è invece suscettibile di deroghe per giustificate ragioni, le considerazioni ora svolte dimostrano che l’elencazione delle ipotesi di deroga non è esaustiva né tassativa, ma solo esemplificativa” (Consiglio di Stato, Sez. III, n. 3532/2015).

6. In conclusione, il ricorso non è fondato e va pertanto respinto.

Tenuto conto dell’oggetto della controversia e delle questioni giuridiche trattate, il Collegio reputa nondimeno di poter compensare le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità della parte ricorrente.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

RC UR, Presidente

UC ER, Primo Referendario, Estensore

Marilena Di Paolo, Referendario

L'SO	IL PRESIDENTE
UC ER	RC UR

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.