Pubblicato il 16/04/2026

N. 00516/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00015/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 15 del 2024, proposto da
LEGAMBIENTE – ASSOCIAZIONE DI PROMOZIONE SOCIALE - PS, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Emanuela Beacco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
CA LI, AZ AN, IC RI AC, rappresentate e difese dall'avvocato Emanuela Beacco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

PROVINCIA DI BRESCIA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Magda Poli, Raffaella Rizzardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
COMUNE DI MONTICHIARI, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Italo Luigi Ferrari, Francesco Fontana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

FONDAZIONE RO ST AN, rappresentato e difeso dall'avvocato Mario Gorlani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Lombardia, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

a) della delibera di Consiglio Comunale n. 23 del 20.6.2023 avente ad oggetto l'esame delle osservazioni e l'approvazione definitiva della variante generale al Piano di Governo del Territorio del Comune di Montichiari, pubblicata sul Burl il giorno 25 ottobre 2023, e di tutti i relativi allegati, ivi incluse le controdeduzioni;

b) della delibera del Consiglio Provinciale di Brescia del 14 dicembre 2023 di “ Approvazione di variante semplificata al piano territoriale di coordinamento provinciale conseguente a proposta di modifica del Comune di Montichiari ” e dei relativi allegati;

c) della delibera del Consiglio Provinciale di Brescia n. 28 del 27 luglio 2023 di adozione della variante semplificata e dei relativi allegati;

d) dei decreti del 18.7.2023 e del 30.11.2023 con i quali il Presidente della Provincia ha proposto, rispettivamente, l'adozione e l'approvazione della variante semplificata;

e) della dichiarazione di sintesi del 15.6.2023;

f) occorrendo, delle NTA (artt. 3,6,15,16) del Piano Territoriale di coordinamento provinciale;

g) dell'atto dirigenziale 429 del 3.5.2023 con cui la Provincia di Brescia ha espresso la valutazione di compatibilità del nuovo documento di Piano del Comune di Montichiari con il PTCP, e della relativa relazione istruttoria;

h) di tutti i verbali della conferenza dei servizi, in particolare del verbale del 28.4.2023;

i) del decreto regionale 2095 del 15.2.2023, allo stato non noto;

j) della delibera di CC n. 62 del 21.12.2022 di adozione della variante generale al PGT e dei relativi allegati;

k) del Parere Motivato finale di VAS del 7.12.2022;

l) dell'atto dirigenziale del Settore pianificazione della Provincia di Brescia n. 2665 del 22.9.2022 e del parere allegato;

con tutti gli atti collegati, connessi e consequenziali.

m) dei provvedimenti del 30.6.2022 e dell'1.12.2022 con cui la Provincia ha espresso il proprio assenso al procedimento congiunto di valutazione ambientale strategica (VAS) della variante generale al PGT, comportante variante al Piano territoriale di coordinamento provinciale (PTCP);

n) della nota del 20.5.2022, con cui il Comune di Montichiari ha richiesto la “ compartecipazione congiunta tra il Comune di Montichiari e gli uffici provinciali competenti alla procedura di valutazione ambientale strategica, nell'ambito della variante generale al PGT, connessa all'inserimento di previsioni comportanti la modifica degli ambiti agricoli strategici con particolare riferimento al comparto di trasformazione in località TA ”;

o) del Decreto del Presidente della Provincia n. 319 del 22 ottobre 2014, allo stato non noto e sul quale ci si riserva di proporre motivi aggiunti in seguito ad accesso agli atti;

p) occorrendo del decreto del Presidente regionale 2095/2023 allo stato non noto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Brescia, del Comune di Montichiari e della Fondazione SA IC TA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2026 la dott.ssa AN PE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso introduttivo del presente giudizio, BI associazione di promozione sociale PS (di seguito anche solo BI), AN LI, AZ NT e RI NA AC agiscono per l’annullamento degli atti gravati in epigrafe e, più nello specifico, della deliberazione del Consiglio Comunale n. 23 del 20 giugno 2023, con tutti gli atti presupposti connessi e consequenziali, avente ad oggetto l’esame delle osservazioni e l’approvazione definitiva della variante generale al Piano di Governo del Territorio del Comune di Montichiari pubblicata il giorno 25 ottobre 2023. L’impugnazione si concentra sul nuovo ambito di trasformazione denominato “PrSp – Progetto Speciale TA”.

2. La vicenda amministrativa da cui è scaturita la presente impugnativa può essere così brevemente ricostruita.

Con deliberazione del 13 dicembre 2014 la giunta comunale di Montichiari aveva avviato il procedimento finalizzato alla approvazione di una variante di aggiornamento del PGT vigente, approvato nel 2013. La variante riguardava il recepimento delle previsioni della LR 31/2014 in tema di consumo di suolo, nonché l’adeguamento della componente geologica-idrogeologica, previa procedura di VAS.

In tale occasione il Comune accoglieva l’istanza presentata dalla Fondazione SA IC TA, ente ecclesiastico civilmente riconosciuto, relativa al Santuario di Maria SA IC situato in località TA e dedicato al Culto Mariano. L’istanza era volta al potenziamento della capacità ricettiva del complesso immobiliare del Santuario, interessato da pellegrinaggi che avevano messo in evidenza l’inadeguatezza delle strutture viarie di accesso e l’esigenza di un potenziamento di alcuni tratti stradali e dell’offerta di parcheggi. L’elevata affluenza di fedeli aveva determinato in più occasioni l’occupazione disordinata di aree agricole per la sosta delle autovetture.

La Fondazione aveva quindi presentato un apposito progetto di piano attuativo riguardante sia le strutture destinate allo svolgimento delle attività religiose sia gli edifici a supporto dell’accoglienza. La variante al PGT chiesta dalla Fondazione era funzionale alla creazione di un nuovo ambito di trasformazione, denominato “PrSp – Progetto Speciale TA”, per il potenziamento della capacità di accoglienza del Santuario.

Il progetto di variante implicava la modifica del perimetro degli Ambiti Agricoli di interesse Strategico (AAS) previsti dal Piano Territoriale di Coordinamento della Provincia di Brescia (PTCP) e sottoposti ad una pluralità di vincoli paesaggistico-ambientali imposti sia dal d.lgs. 4/2004 sia da strumenti sovraordinati.

Tenendo conto del valore agricolo e ambientale del sito, il Comune e la Provincia di Brescia concordavano di procedere alla VAS in forma congiunta.

Il 1° settembre 2022 si è tenuta la conferenza di VAS e, il 7 dicembre 2022, l’Autorità Competente per la VAS del Comune di Montichiari d’intesa con l’Autorità Procedente ha espresso parere positivo circa la compatibilità ambientale della variante di PGT ai sensi dell’art 15 del d.lgs. 152/2006.

Il 21 dicembre 2022 la variante è stata adottata dal Consiglio Comunale; il piano è stato pubblicato, ed alla pubblicazione faceva seguito, anche da parte dei ricorrenti, la presentazione di osservazioni.

Il 3 maggio 2023 la Provincia di Brescia ha reso il parere di compatibilità della variante al PGT con le previsioni del PTCP e del Piano Territoriale Regionale (anche solo PTR).

Con la citata deliberazione n. 23 del 20 giugno 2023, il Consiglio Comunale controdeduceva alle osservazioni e approvava in via definitiva la variante.

In seguito all’approvazione definitiva, con deliberazione n. 28 del 27 luglio 2023, il Consiglio Provinciale adottava la variante semplificata per lo stralcio delle aree inserite negli AAS, modifica richiesta dalla variante al PGT di Montichiari per rendere coerenti i due strumenti urbanistici.

Infine, con deliberazione n.13 del 28 settembre 2023 il Consiglio Provinciale approvava la variante semplificata.

3. Il ricorso è affidato a tre motivi, con cui i ricorrenti, in sintesi, contestano quanto segue:

i) violazione e falsa applicazione degli artt. 15, 16, 17 e 18 della L.R. 12/2005, e degli artt. 3,6, 15 e 16 del PTCP, per l’utilizzo da parte della Provincia della procedura di variante semplificata al di fuori dei casi espressamente ammessi;

ii) plurimi profili di violazione degli artt. 13, 55, 56 e 77 della L.R. 12/2005, degli artt. 15, 74, 75 e 76 del PTCP, nonché della L.R. 31/2014, e violazione del PTR, in considerazione dell’illegittimità del cd. vaglio provinciale di conformità del PGT al PTPC e al PTR in ordine al tema del consumo di suolo;

iii) violazione della direttiva 42/2022/CE, della DGRL 3836/2012, della L.R. 12/2005 e della L.R. 31/2014, del d.lgs. 152/2006, nonché delle linee guida in tema di valutazioni ambientali e di VAS.

4. Si sono costituiti in giudizio la Provincia di Brescia, il Comune di Montichiari e la Fondazione SA IC TA, chiedendo il rigetto del ricorso per infondatezza dei motivi.

Quanto alla posizione di BI, in via preliminare, la Provincia ha chiesto dichiararsi l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse in ragione della ridotta percentuale di suolo sottratta alla destinazione agricola strategica (pari allo 0,11%) rispetto al totale degli AAS del Comune di Montichiari.

5. All’udienza dell’8 gennaio 2026, in esito alla discussione delle parti, la causa è stata spedita in decisione.

6. Prima di scrutinare il merito del ricorso, deve esaminarsi l’eccezione di difetto di interesse a ricorrere dell’Associazione ricorrente, sollevata dalla Provincia di Brescia, la quale afferisce alle condizioni dell’azione processuale esperita e, pertanto, assume valore preminente rispetto alle altre questioni.

L’eccezione non coglie nel segno.

Costituisce principio consolidato quello per cui la legittimazione ad agire delle associazioni portatrici degli interessi collettivi deve scaturire dai rispettivi obiettivi e scopi statutari, non potendosi al contrario riconoscere una generica legittimazione alla legalità dell'azione amministrativa. Occorre evidentemente che gli obiettivi e gli scopi statutari abbiano un oggetto circoscritto, seppure ampio nelle declinazioni concrete, in quanto l’attivazione del rimedio giudiziale discende dall’attività concretamente svolta, e non da astratte formule statutarie che intestano cartolarmente a un’associazione una serie indeterminata di interessi.

La legittimazione ad agire degli enti esponenziali di interessi diffusi discende, quindi, dalla circostanza che attraverso l’impugnazione vengano difesi beni e interessi direttamente, concretamente e stabilmente collegati alle finalità statutarie. Quando gli enti esponenziali operino in relazione a un determinato territorio deve necessariamente sussistere anche il requisito della vicinitas rispetto alla fonte della lesione lamentata.

Il predetto criterio della vicinitas , di per sé idoneo a individuare una posizione giuridica differenziata ascrivibile alla categoria degli interessi legittimi, va poi completato con la prova del pregiudizio sofferto o temuto. Come precisato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 22 del 9.12.2021, la vicinitas individua la legittimazione, ma non può valere in automatico a dimostrare anche la sussistenza dell’interesse al ricorso, che presuppone invece l’allegazione di uno specifico pregiudizio derivante dall’atto impugnato. L’interesse al ricorso, ossia il pregiudizio, può comunque ricavarsi dall’insieme delle circostanze descritte nel ricorso, ed essere precisato dal ricorrente fino al passaggio in decisione.

Orbene, dagli atti di causa si ricava, da un lato, una chiara legittimazione ad agire di BI, che statutariamente e storicamente si contrappone a interventi di trasformazione del territorio ritenuti dannosi per i valori naturalistici, culturali e ambientali radicati nella conformazione esistente dei luoghi, e dall’altro un altrettanto chiaro interesse ad agire, in quanto l’eventuale accoglimento del presente ricorso impedirebbe il danno temuto, ossia l’introduzione di una diversa qualificazione e destinazione urbanistica di aree agricole strategiche e vincolate.

In questo quadro, l’interesse ad agire non viene meno in conseguenza della ridotta percentuale di suolo sottratta alla destinazione agricola strategica (pari allo 0,11%) rispetto al totale degli AAS del Comune di Montichiari. Lo scopo statutariamente perseguito è l’integrità del contesto ambientale, che può essere aggredita sia da grandi interventi di trasformazione sia da una molteplicità di microinterventi. Poiché l’interesse ad agire viene valutato in astratto, ciascun intervento, per quanto contenuto e privo di effetti di sistema, merita di essere contrastato in sede giudiziaria. L’impatto specifico del singolo intervento deve invece essere valutato ai fini della decisione di merito, quando occorre stabilire se in concreto l’amministrazione abbia esercitato correttamente la funzione pianificatoria.

7. Nel merito il ricorso è infondato e va respinto per le ragioni di seguito indicate.

8. Con il primo motivo di ricorso, le parti ricorrenti censurano come illegittimo l’impiego da parte della Provincia dello strumento della variante semplificata al di fuori dei casi espressamente previsti, e dunque deducono l’illegittimità derivata delle delibere comunali di adozione e approvazione della variante in questione, nonché di tutti gli atti connessi.

8.1. La doglianza non merita accoglimento.

8.2. L’art. 17, comma 11, della L.R. 12/2005 stabilisce che “ Il PTCP o il PTM disciplina modalità semplificate per l'approvazione di modifiche concernenti la correzione di errori materiali e l'aggiornamento cartografico, nonché lo sviluppo e la conseguente definizione localizzativa di interventi da esso previsti e gli aspetti di ambito locale che non incidano sulle strategie generali del piano ”, specificando inoltre che “ Per le modifiche di cui al presente comma non sono richiesti né il parere della conferenza di cui all'articolo 16 né la valutazione da parte della Regione ”.

Tale disposizione normativa attribuisce, quindi, al PTCP la possibilità di individuare le scelte localizzative aventi rilevanza territorialmente circoscritta e non incidenti sulle strategie generali del Piano . Non vi è nella legge regionale un elenco tassativo di varianti che ammettono la procedura semplificata, ma la devoluzione al livello pianificatorio provinciale del compito di individuare le tipologie di modifiche ritenute a priori compatibili con l’impostazione del PTCP, e come tali esonerate dagli oneri procedimentali delle varianti ordinarie. In mancanza di un’elencazione nel PTCP, le varianti semplificate rimangono una categoria aperta, con la conseguenza che è necessaria una valutazione caso per caso.

Seguendo l’impostazione dell’art. 17, comma 11, della L.R. 12/2005, il PTCP, all’art. 6 delle NTA, rubricato “ Varianti ”, stabilisce che “ Le varianti semplificate riguardano la correzione di errori materiali, l’aggiornamento cartografico, lo sviluppo e la conseguente definizione localizzativa di interventi previsti dal PTCP, e aspetti di ambito locale che non incidono sulle strategie generali del piano ”. L’art. 15, comma 9, delle NTA del PTCP specifica ancora che “ Sulle proposte di modifica al PTCP presentate dai comuni in sede di istruttoria di compatibilità si esprime in via preliminare la giunta provinciale nell’ambito dell’istruttoria di compatibilità stessa. Qualora la giunta si esprima favorevolmente, viene attivata la procedura di variante semplificata del precedente art. 6, comma 3 ”.

In definitiva, il PTCP riserva la procedura semplificata alle varianti di minore impatto, ossia a quelle che hanno rilievo solo locale e tengono fermi i macro-obiettivi della pianificazione provinciale.

8.3. La scelta della procedura deve quindi essere effettuata seguendo i suddetti parametri.

In tale prospettiva, non sussiste la violazione censurata, tenuto conto dell’effettiva portata della variante, che non si prefigge una generalizzata trasformazione delle aree inserite negli AAS, ma è finalizzata alla valorizzazione di un singolo elemento del contesto, indentificato in una struttura religiosa già esistente e storicamente localizzata. La scelta urbanistica incide quindi su un punto, per quanto dotato di rilievo identitario, e non su un’intera area omogenea.

In altri termini, non si produce alcuna alterazione delle strategie generali del PTCP, ma solo una marginale trasformazione di alcune aree agricole, inidonea a cancellare il carattere strategico dell’insieme degli AAS. In questo quadro, la variante semplificata non solo è giustificata, ma risponde anche ai principi di proporzionalità e ragionevolezza, che presidiano l’azione amministrativa sia sul piano sostanziale sia su quello procedurale.

8.4. Nel dettaglio, il Comune di Montichiari ha presentato una richiesta di modifica del PTCP in sede di esame di compatibilità della variante generale al PGT. Su tale modifica si è pronunciata, con decreto n. 232 del 27 luglio 2023, la Provincia di Brescia, la quale - dopo aver riscontrato che la modifica atteneva ad un aspetto d’ambito locale, non incidente sulle strategie generali del PTCP - ha dato avvio al procedimento di variante semplificata.

La relazione istruttoria del Settore Pianificazione Territoriale della Provincia di Brescia chiarisce bene il limitato impatto delle modifiche al PTCP (“ considerati i macro-obiettivi ed obiettivi del PTCP […] e rilevato il carattere locale della variante, tale da non incidere sulla strategia generale del PTCP, si ritiene di esprimere avviso favorevole alla modifica del PTCP proposta dal Comune di Montichiari, anche in considerazione delle caratteristiche dell’area […], ritenendosi che l’interesse manifestato dal Comune possa giudicarsi prevalente rispetto al mantenimento del terreno in questione nel contesto delle superfici agricole in cui esso spazialmente si colloca - superfici che formano un ampio ambito agricolo la sottrazione dal quale dei medesimi terreni non pregiudica la possibilità di riconoscerne la connotazione di specifico e peculiare rilievo, sotto il profilo congiunto dell’esercizio dell’attività agricola, dell’estensione e delle caratteristiche agronomiche del territorio, indicata dai criteri regionali in materia di ambiti destinati all’attività agricola di interesse strategico ”).

La Provincia ha quindi operato una doppia valutazione, con conseguenze tanto procedurali quanto sostanziali. In un primo passaggio la citata relazione mette a confronto l’estensione degli AAS e l’area estremamente circoscritta oggetto della variante, concludendo che la sottrazione della seconda non può compromettere il rilievo socio-economico dei terreni agricoli strategici. In un secondo passaggio, la Provincia mette a confronto l’interesse pubblico sotteso alla pianificazione provinciale (tutela degli AAS) e l’interesse pubblico alla base della variante chiesta dal Comune (potenziamento di un sito dotato di grande rilievo religioso e culturale), concludendo per la prevalenza del secondo con il temperamento assicurato da apposite prescrizioni (“ la sottrazione dell’ambito agricolo strategico [può] trovare un buon grado di sostenibilità nel rispetto delle indicazioni mitigative e progettuali definite dalla scheda d’ambito, non solo in termini di verde, ma soprattutto in riferimento alla corretta dislocazione di spazi e volumi, armonizzando le opere al contesto territoriale ed agricolo interessato ”).

Entrambi i passaggi sono metodologicamente corretti, oltre che basati su dati di fatto non contestabili, e parimenti corretta è quindi la decisione di procedere con variante semplificata.

8.5. Non appare meritevole di condivisione neppure l’assunto dei ricorrenti secondo cui il procedimento di variante semplificata avrebbe sottratto l’operazione al controllo regionale.

Invero, nonostante il procedimento abbia seguito l’ iter semplificato, la Regione è stata comunque coinvolta nella valutazione di incidenza della variante. Infatti, a quest’ultima è stato richiesto di pronunciarsi in merito alle possibili ricadute della variante al PTCP sul “Complesso morenico di Castiglione delle Stiviere”.

All’esito di tale interlocuzione, con decreto n. 2095 del 15 febbraio 2023, la Regione ha espresso una valutazione favorevole sul punto, escludendo che la modifica del PTCP potesse generare incidenze negative sul Sito Natura 2000 (cfr. doc. 8 prodotto dalla Provincia).

Non può quindi sostenersi che sia stato condotto un procedimento “ privo di una visione d’insieme ” e senza il coinvolgimento di Regione.

8.6. Anche l’assunto finale, secondo cui la variante generale al PGT sarebbe illegittima in quanto definitivamente approvata prima dell’approvazione della variante al PTCP, non può essere condiviso.

L’art. 13, comma 5, della L.R. 12/2005 prevede che: “ In caso di assenso alla modifica, il comune può sospendere la procedura di approvazione del proprio documento di piano sino alla definitiva approvazione, nelle forme previste dalla vigente legislazione e dalla presente legge, della modifica dell’atto di pianificazione provinciale di cui trattasi, oppure richiedere la conclusione della fase valutativa, nel qual caso le parti del documento di piano connesse alla richiesta modifica della pianificazione provinciale acquistano efficacia alla definitiva approvazione della modifica medesima ”.

Quando è necessario chiedere una variante al PTCP, pertanto, il Comune può sospendere la procedura di approvazione definitiva del proprio PGT; oppure, in alternativa, può anche non sospendere.

In quest’ultimo caso le parti del documento di piano connesse alla richiesta modifica della pianificazione provinciale acquistano efficacia in seguito alla definitiva approvazione della modifica medesima.

La norma consente dunque l’anticipata approvazione della variante allo strumento comunale condizionata alla successiva e definitiva approvazione da parte del consiglio provinciale

Previsione di analogo tenore si rinviene anche all’art. 6, comma 9, delle NTA del PTCP, ove si legge che: “ Qualora la giunta si esprima favorevolmente, viene attivata la procedura di variante semplificata del precedente art. 6, comma 3, fatti salvi i casi di variante generale di cui al comma 6. In tale caso il comune, ai sensi dell’art 13 comma 5 della LR 12/2005, può richiedere la conclusione dell’istruttoria, oppure decidere di sospendere l’istruttoria fino alla definitiva approvazione della modifica al PTCP. Nel primo caso le parti del documento di piano connesse con la modifica al PTCP acquistano efficacia solo alla definitiva approvazione della modifica ”.

Nel caso di specie, il Comune di Montichiari ha approvato la variante generale al PGT e trasmesso gli atti alla Provincia per la verifica di compatibilità con il PTCP. In piena conformità al quadro normativo sopra richiamato, la Provincia ha condizionato il giudizio di compatibilità del nuovo PGT all’approvazione della variante al PTCP.

L’ iter procedimentale seguito non ha perciò deviato in alcun modo dalle indicazioni contenute nelle norme sopracitate.

Per tutte queste ragioni il primo motivo di ricorso è da ritenersi infondato.

9. Con il secondo motivo di ricorso, i ricorrenti censurano l’illegittimità del cd. vaglio provinciale di conformità ( rectius compatibilità) del PGT al PTPC ed al PTR in ordine al mancato rispetto degli indirizzi sul contenimento del consumo di suolo dettati dalla L.R. 31/2014 e dal PTR.

Al riguardo, la parte ricorrente richiama la funzione del parere di compatibilità al PTCP sulla proposta di variante, secondo quanto previsto dall’art. 13 comma 5 della L.R. 12/2005, nel caso in cui la stessa comporti anche variante al PTCP, e la necessità di un corretto recepimento dei criteri del PTR sul consumo di suolo, ai sensi dell’art.5 comma 4 della L.R. 31/2014.

Più precisamente, i ricorrenti contestano l’assenza di una valutazione qualitativa circa l’asserita compensazione tra la perdita di aree ancora integre e parte degli AAS e la rinaturalizzazione di aree di frangia urbana. Sotto questo profilo, la valutazione operata dagli enti conterrebbe una mera quantificazione contabile, essendo evidente il diverso valore naturalistico delle aree coinvolte. Il consumo di suolo apparirebbe limitato solo grazie all’artificiosa equiparazione delle superfici tolte e aggiunte agli ambiti agricoli, ma in realtà avrebbe un impatto qualitativamente superiore a quanto rappresentato.

9.1. La tesi del ricorso si basa su una lettura sostanzialistica del consumo di suolo, che si può ritenere corretta in astratto, ma non risulta applicabile nei termini sopra descritti al caso in esame, e non può comunque portare all’automatico annullamento della scelta urbanistica.

9.2. Quando una scelta urbanistica tocca un punto del territorio dotato di elevata peculiarità e scarsa o nulla surrogabilità la valutazione di legittimità deve tenere conto necessariamente dei condizionamenti imposti dallo stato dei luoghi. Nello specifico le finalità che la sorreggono il “PrSp - Progetto Speciale TA” attengono alla valorizzazione di un’espressione dell’identità culturale e religiosa della comunità locale, ovvero il Santuario SA IC in località TA, struttura storicamente insediata, la cui localizzazione non può essere evidentemente modificata.

Le aree occorrenti per l’intervento edilizio devono quindi essere ricercate in prossimità del Santuario, trattandosi di una condizione necessaria affinché le stesse possano svolgere adeguatamente il loro servizio, anche tenuto conto del fatto che l’intervento principale consiste nella realizzazione di un parcheggio.

Non viene quindi in rilievo la pur ampia discrezionalità di cui gode l’amministrazione nelle scelte di pianificazione, ma la proporzionalità del sacrificio imposto al territorio tramite la perdita di suolo agricolo all’interno di un determinato ambito. In proposito, si osserva che, fermo il vincolo costituito dalla localizzazione dei parcheggi in prossimità del Santuario, la soluzione prescelta non comporta la creazione di ulteriori infrastrutture di collegamento, in quanto vengono utilizzati i percorsi viari esistenti.

Il freno al consumo di suolo, che costituisce ormai principio generale della materia del governo del territorio, è quindi attenuato nei limiti strettamente necessari, ossia per soddisfare comprovate esigenze insediative per le quali non sussistano soluzioni alternative di riuso e trasformazione dell’edificato esistente.

9.3. Per quanto riguarda poi il calcolo del consumo di suolo, contrariamente a quanto sostenuto nel ricorso non costituisce mera contabilità urbanistica il confronto tra il dato locale, relativo a un ambito specifico, e il dato generale riguardante l’intero territorio comunale.

In realtà, appare corretto effettuare sia una contabilità all’interno dei singoli ambiti, per realizzare ove possibile delle micro-economie di consumo di suolo, che poi sommate determinano il risparmio complessivo, sia una contabilità unitaria per l’intero PGT. Come si è visto sopra, la contabilità interna a uno specifico ambito ammette anche il consumo di suolo agricolo (o una compensazione non qualitativamente equilibrata tramite rinaturalizzazione di aree libere) quando i vincoli strutturali non consentano di procedere altrimenti. Questo non costituisce violazione del principio generale di riduzione del consumo di suolo. Il principio riguarda invece il PGT nel suo insieme, quale obiettivo generale della pianificazione.

In proposito, come risulta dalla relazione istruttoria allegata alla valutazione di compatibilità provinciale, la modifica del PGT, se analizzata nell’insieme, ha apportato una notevole riduzione del consumo di suolo. Le destinazioni residenziali sono state ridotte del 26% mentre le altre funzioni urbane del 29% (cfr. doc. 9.a prodotto dalla Provincia).

Nel giudizio di compatibilità, la Provincia ha fatto applicazione degli indirizzi sul contenimento del consumo di suolo dettati dalla L.R. 31/2014 e dal PTR, ritenendo l’obiettivo pienamente rispettato dalla variante in questione.

La Provincia, inoltre, ha evidenziato che il perimetro dell’ambito in questione, di forma irregolare e apparentemente irragionevole, è in realtà il risultato di un’attenta valutazione della qualità dei suoli e della selezione di quelli di qualità minore, con l’obiettivo di preservare le aree boschive e gli ecosistemi circostanti.

9.4. Si ritiene che a questo livello di dettaglio si esaurisca la legittimazione dei ricorrenti a proporre motivi di contestazione. Andando oltre si perde il collegamento con il criterio della vicinitas , che riguarda l’impatto esterno della scelta urbanistica trasfusa nella variante, e non la tutela delle singole componenti naturalistiche delle aree agricole.

9.5. Sempre all’interno del secondo motivo, i ricorrenti sostengono infine che il Comune di Montichiari, mediante una surrettizia e illegittima applicazione dell’art. 75 comma 3 lett. b) del PTPC, avrebbe riclassificato una consistente parte del lotto come servizi proprio per cancellare la destinazione delle aree ad AAS.

Il rilievo risulta però totalmente inconferente, dal momento che la norma richiamata dai ricorrenti non è stata in alcun modo invocata dal Comune.

Lo stralcio riguarda le aree dove attualmente si trovano le attrezzature per il culto, ed è stato correttamente operato in applicazione dell’art. l’art. 75, comma 3 lett. e) del PTPC, trattandosi di aree già classificate come servizi nel piano delle regole.

10. Non possono essere condivise nemmeno le doglianze affidate al terzo motivo di ricorso, nel quale i ricorrenti lamentano la mancata valutazione delle alternative progettuali secondo le direttive eurounitarie in materia di VAS, e la violazione dei principi che regolano il procedimento di VAS.

10.1. Per quanto riguarda il primo profilo, come si è già avuto modo di osservare, la scelta pianificatoria attiene alla valorizzazione di un luogo di culto esistente attraverso la realizzazione di un parcheggio e di strutture di supporto nelle immediate vicinanze, per facilitare l’arrivo di fedeli e visitatori evitando la creazione di nuove infrastrutture di collegamento.

Questo quadro porta con sé dei vincoli progettuali precisi, che limitano la ricerca di possibili alternative. L’individuazione di alternative è inversamente proporzionale all’intensità dei vincoli che impongono la localizzazione dell’intervento su una determinata area. Ne consegue che, laddove – come nel caso di specie – l’intervento abbia un significato solo al servizio di una specifica area, l’amministrazione è esonerata dall’obbligo di cercare ipotesi alternative. A tale obbligo subentra quello gradato di prescrivere modalità edificatorie che limitino il più possibile l’impatto sul territorio.

Stante dunque la localizzazione così individuata, la scelta pianificatoria si è correttamente espressa nell’individuazione di aree limitrofe al Santuario secondo una configurazione che non compromettesse quelle di maggior pregio ambientale, pur delineando una perimetrazione non lineare dell’ambito. Se questo ha certamente condizionato la scelta delle alternative possibili, la pianificazione ha tuttavia cercato di sfruttare le strade esistenti e di non sacrificare ulteriori aree di miglior livello qualitativo.

In altri termini, stante la scelta localizzativa necessitata e la sua impossibilità di ricollocazione, il Comune ha dettato modalità di intervento finalizzate a un ordinato, e per quanto possibile conservativo, inserimento nel contesto paesaggistico.

10.2. Nel ricorso si afferma però che proprio qui emergerebbe una criticità, in quanto gli obiettivi perseguiti dalla variante al PGT nel suo complesso, che ineriscono alla tutela dei valori del paesaggio e del patrimonio storico, artistico e culturale, risulterebbero in contrasto con la previsione del “PrSp – Progetto Speciale TA”. Tale contraddittorietà sarebbe stata evidenziata anche dalla Provincia nel parere reso in sede di VAS, laddove rileva che non si sarebbe ricercato un tessuto compatto e riconoscibile del nucleo urbano, evitando la dispersione territoriale, ed ancora non sarebbero stati perseguiti gli obiettivi di conservazione della rete ecologica per rallentare la perdita di biodiversità, come sottolineato anche dalla Soprintendenza nel suo parere del 27 settembre 2022, che chiedeva la limitazione degli elementi di interferenza con la qualità paesaggistica.

La censura non appare meritevole di accoglimento.

Si è infatti più volte ricordato come la scelta pianificatoria sia stata improntata alla volontà di tutelare l’identità culturale e religiosa del sito, e di implementare i servizi di supporto e di accesso, nel rispetto delle indicazioni rese dalla Provincia e attinenti alla conservazione della rete ecologica, con interventi di mitigazione e compensazione anche extra comparto, che sono stati recepiti dal Comune a partire dalla relazione progettuale preliminare.

L’invarianza ecologica è dunque un obiettivo anche per il progetto relativo al Santuario, che per tale motivo è stato sottoposto a pianificazione attuativa. In proposito, si può osservare un aggravio rispetto alle pregresse regole pianificatorie, che, pur consentendo una quota edificativa, non richiedevano alcuno strumento attuativo. Quale conferma dell’attenzione per gli aspetti ambientali, si può richiamare la specifica previsione contenuta nella relazione istruttoria del parere di compatibilità al PTCP: “ si prescrive che la scheda dell’ambito di trasformazione venga integrata con la seguente disposizione tratta dal parere dell’Ufficio Rete Ecologica e Aree Protette riportato entro il verbale di confronto di cui al punto 9 della presente relazione istruttoria: «La documentazione del PA dovrà essere corredata da specifico elaborato di progetto che lo relazioni alla rete ecologica locale e sovraordinata, definendone le mitigazioni e le compensazioni ecologiche dovute, contribuendo con le medesime alla dimensione qualitativa del progetto di inserimento eco-paesaggistico. Si presti altresì attenzione alla realizzazione dei parcheggi, utilizzando pavimentazione drenante (es. erbablock, ghiaino, terre stabilizzate o altre soluzioni disponibili su mercato) ed allestendoli con la messa a dimora di specie arboree autoctone per assicurare l'ombreggiamento, affinché non si verifichi la bolla di calore tipica delle aree urbanizzate ed il progetto sia maggiormente integrato nel paesaggio» ”.

10.3. Relativamente alla coerenza interna della pianificazione, pare opportuno ricordare che in seguito alle osservazioni presentate da BI in fase procedimentale (doc. 38 di parte ricorrente) sono state predisposte controdeduzioni con decreto 353/2023 (doc.14 della Provincia di Brescia) prima della definitiva approvazione della variante. Tale riscontro contiene precisazioni sulla componente geologica e idraulica, che hanno attestato la compatibilità con la componente geologica del PGT e con i contenuti del Piano di Assetto Idrogeologico e del Piano di Gestione del Rischio Alluvioni. Nelle controdeduzioni sono state dettate prescrizioni in ordine ad ulteriori indagini geologiche e geotecniche, per le verifiche alla scala del progetto sulle condizioni di non alterazione degli elementi geomorfologici del paesaggio e sulla possibile oscillazione del livello della falda risultante dai dati piezometrici. Sono stati previsti anche studi sulla compatibilità idraulica e sulla sicurezza dei corpi di fabbrica già esistenti, oltre a un elaborato di progetto in sede attuativa recante le correlazioni con la rete ecologica locale e sovraordinata, e contenente proposte dei mitigazioni, compensazioni e inserimento eco-paesaggistico.

In tale contesto deve essere letta la scheda del “PrSp – Progetto Speciale TA” (v. doc. 6 della produzione comunale), che ha recepito le indicazioni della Provincia sotto forma di modalità di intervento (presentazione di piano attuativo, confronto con la rete ecologica, studio del traffico, compensazioni ambientali).

10.4. I ricorrenti, nell’ultima censura del terzo motivo di ricorso, contestano la scelta delle amministrazioni di svolgere una procedura di VAS congiunta, per valutare al contempo la compatibilità ambientale della variante generale al PGT e della variante semplificata al PTCP.

In particolare, i ricorrenti si dolgono del fatto che il ruolo di autorità competente per la VAS comunale e per la VAS provinciale sia stato attribuito allo stesso funzionario comunale, circostanza che avrebbe determinato un conflitto di interessi.

La tesi non appare condivisibile.

L’affermazione relativa all’insorgenza di un conflitto di interesse risulta priva di qualsiasi precisazione idonea a far comprendere quali interessi entrerebbero davvero in conflitto tra loro. Poiché sia la Provincia sia il Comune tutelano interessi pubblici di natura urbanistica e ambientale, che dovrebbero essere coerentemente basati su un’oggettiva ricognizione della complessiva situazione dei luoghi, nelle varie componenti oggetto di analisi tecnica, l’unica ipotesi di conflitto si presenterebbe se una delle due amministrazioni allineasse l’interesse pubblico di cui è depositaria all’interesse del privato, dando origine a un accordo con utilità per entrambe le parti. Di questo non vi è però alcuna traccia. Il Comune ha interloquito con la Fondazione controinteressata nella fase iniziale della procedura, ma l’interesse all’intervento è esclusivamente della Fondazione, anche se richiede un bilanciamento con gli interessi pubblici attraverso il piano attuativo. Il Comune è quindi in posizione di terzietà, e come tale perfettamente legittimato a esaminare il progetto anche sotto il profilo della VAS.

Come modulo operativo, la VAS congiunta trova piena giustificazione nell’esigenza di coordinare l’azione pianificatoria comunale e provinciale. Il coordinamento tra gli enti pubblici che tutelano interessi pubblici di natura ambientale non ha rilievo di mero fatto, ma dispone di un sicuro fondamento normativo nell’articolo 11 del d.lgs. n. 152/2006, che al comma 4 così dispone: “ La VAS viene effettuata ai vari livelli istituzionali tenendo conto dell'esigenza di razionalizzare i procedimenti ed evitare duplicazioni nelle valutazioni ”.

Nel caso che ci occupa, la scelta di svolgere la VAS congiunta, nel procedimento di formazione della variante di PGT e nel procedimento di modifica del PTCP, certamente si giustifica sia per il collegamento tra le due procedure stabilito dalla legge regionale, come si è visto sopra, sia perché garantisce a entrambe le amministrazioni la medesima base conoscitiva, evitando superflue duplicazioni di processi valutativi riguardanti lo stesso oggetto.

11. Dalle considerazioni che precedono discende il rigetto del ricorso.

12. La particolarità e la complessità delle questioni esaminate giustificano l’integrale compensazione tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

AU ON, Presidente

AN PE, Referendario, Estensore

Laura Marchio', Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN PE	AU ON

IL SEGRETARIO