Pubblicato il 06/05/2026

N. 02890/2026 REG.PROV.COLL.

N. 07068/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7068 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto, in relazione alla procedura CIG B84D9FF16E, da OR AC, nella qualità di titolare dell’impresa individuale Hobby PO, rappresentato e difeso dagli avvocati Federico Bergamo e Marco Bergamo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gori s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Daniele Cutolo e Antonio Esposito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

CMD Group s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Enrico Michele Alfredo Attili, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, via Giovanni Battista Piranesi 26;
EN De IM, non costituito in giudizio.

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo

per l'annullamento

- del provvedimento di aggiudicazione del 4.12.2025, relativo all’“ Accordo quadro per la fornitura di materiali edili, siderurgici e ferramenta ”;

- del Verbale n. 2 del 3.12.2025;

- del provvedimento del 28.11.2025 di valutazione della sola offerta dell’aggiudicataria;

- del Verbale del 15.10.2025, ove si qualifica l’intera terna di offerte come anomale;

- della lettera di invito, per quanto lesiva;

- e di ogni altro atto presupposto, connesso o conseguente;

con domande di subentro ex artt. 122-124 c.p.a. e di risarcimento in forma specifica, e in subordine di risarcimento per equivalente.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 23.12.2025

per l’annullamento

dei medesimi atti già impugnati con il ricorso introduttivo.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Gori s.p.a. e di CMD Group s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2026 il dott. AB Di OR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

1. Con ricorso introduttivo ritualmente notificato e depositato OR AC, nella qualità di titolare dell’impresa individuale Hobby PO, ha impugnato il provvedimento del RUP prot. n. 0090256\2025 del 4.12.2025 con il quale la GORI s.p.a., soggetto gestore unico del Servizio Idrico Integrato (“SII”) dell’Ambito Distrettuale Sarnese-Vesuviano della Regione Campania, ha disposto l’aggiudicazione, in favore della controinteressata CMD Group s.r.l., della procedura negoziata sottosoglia per la stipula di un Accordo Quadro avente ad oggetto la « Fornitura di materiali edili, siderurgici e di ferramenta per attività in house di manutenzione opere civili degli impianti idrici, fognari e di depurazione in gestione di GORI s.p.a. » (valore complessivo stimato in € 250.000,00), da aggiudicarsi con il criterio del minor prezzo.

In punto di fatto, parte ricorrente ha esposto di aver partecipato alla suddetta procedura unitamente ad altri due operatori economici.

All’esito dell’apertura delle buste economiche, e sulla base della graduatoria provvisoria, come indicato nel verbale del 15.10.2025, prima graduata era la controinteressata CMD Group s.r.l. con un ribasso del 70,38%, seguita dall’odierna parte ricorrente (con un ribasso del 57,23%) e da un terzo operatore, EN De IM (con un ribasso del 53,90%). A fronte della consistenza dei ribassi offerti la Commissione giudicatrice aveva ritenuto tutte le offerte sospette di anomalia, sospendendo allora le operazioni e demandando al RUP l’avvio del sub-procedimento di verifica ex art. 110 del d.lgs. n. 36/2023 nei confronti di tutti i concorrenti.

Con il ricorso introduttivo OR AC, nella qualità di titolare dell’impresa individuale Hobby PO, ha lamentato che, pur avendo la propria ditta tempestivamente depositato le proprie giustificazioni, la Stazione Appaltante avrebbe illegittimamente interrotto l’istruttoria nei suoi confronti procedendo senz’altro all’aggiudicazione della gara in favore di CMD Group s.r.l. sulla base della verifica della assenza di anomalia dell’offerta solo di quest’ultima, ritenuta positivamente superata dall’Amministrazione, senza ultimare il procedimento di verifica di anomalia anche nei confronti degli altri due concorrenti.

Con i motivi aggiunti parte ricorrente ha ulteriormente lamentato l’illegittimità degli atti impugnati, contestando l’esito della gara e la documentazione prodotta dall’aggiudicataria, testualmente precisando che « le censure dedotte non ampliano il thema decidendum, ma sviluppano e completano le doglianze già proposte, rendendole pienamente intelligibili alla luce dell’esito finale della procedura ».

Si è costituita in giudizio l’intimata GORI s.p.a., contestando la fondatezza delle censure. La resistente ha ricostruito analiticamente l’ iter procedimentale, evidenziando come l’aggiudicataria CMD Group s.r.l., inizialmente esclusa in data 11.11.2025 per la mancata trasmissione delle giustificazioni a mezzo del portale dedicato, sia stata poi riammessa in via di autotutela, avendo comunque dimostrato l’avvenuto tempestivo invio della documentazione tramite PEC ad uno degli indirizzi ufficiali della Stazione Appaltante. A seguito di tale riammissione, la Stazione Appaltante ha poi esaminato le giustificazioni della prima classificata, ritenendole congrue, e ha proceduto così all’aggiudicazione in data 4.12.2025 e alla successiva stipula dell’Accordo Quadro in data 18.12.2025.

Con ordinanza n. 179/2026 il Collegio ha respinto la domanda cautelare, sulla base della seguente motivazione: « Ritenuto, allo stato degli atti e sulla base della cognizione sommaria della fase cautelare, che non sussista il fumus boni juris, dal momento che, in particolare, in conformità del disposto dell’art. 110 del D. Lgs. 36/2023 nel punto in cui dispone che “Le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà e la realizzabilità della migliore offerta che (…) appaia anormalmente bassa”, la stazione appaltante, che all’esito del procedimento di verifica ha valutato congrua l’offerta della prima graduata CMD Group s.r.l., ai fini della legittimità dei provvedimenti impugnati non era tenuta a concludere il procedimento di verifica anche nei confronti della ricorrente seconda graduata ».

Con tale ordinanza il Collegio ha altresì disposto in via istruttoria, a carico della GORI s.p.a., l’acquisizione agli atti del giudizio delle giustificazioni rese dall’aggiudicataria.

Acquisita tale documentazione, in vista dell’udienza di merito le parti hanno depositato memorie e repliche, insistendo nelle rispettive conclusioni.

All’esito, all’udienza pubblica del 15 aprile 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. Parte ricorrente, con il primo motivo del proprio ricorso introduttivo, integrato dalla prima censura contenuta nei motivi aggiunti, lamenta la violazione dell’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023, sostenendo l’incompletezza dell’istruttoria svolta dall’Amministrazione in ordine alla verifica di anomalia delle offerte. Secondo parte ricorrente la Stazione appaltante, dopo aver avviato il procedimento di verifica per aver ritenuto sospette le offerte sia della prima graduata, sia degli altri due operatori economici secondo e terzo in graduatoria, avrebbe illegittimamente omesso di concludere il procedimento di verifica nei confronti di questi ultimi, limitandosi a concludere, con esito positivo, il procedimento di verifica dell’anomalia solo con riguardo alla prima graduata, all’esito aggiudicandole la gara. Secondo la ricorrente, invece, il procedimento di verifica dell’anomalia avrebbe dovuto essere condotto e concluso congiuntamente con riferimento a tutti gli operatori, in reciproco contraddittorio, quale sub-procedimento tecnico inscindibile da condursi unitariamente.

Con il secondo motivo del ricorso introduttivo la ricorrente lamenta la violazione del principio della par condicio e il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento e illogicità, deducendo che la conclusione del procedimento di verifica nei riguardi della sola aggiudicataria si sarebbe tradotta in un’inammissibile indagine “a campione”, del tutto irragionevole a fronte del rilievo che il sub procedimento di verifica era stato avviato (ma poi non concluso) anche nei confronti della seconda e della terza impresa graduata.

Tali censure, che possono essere esaminate congiuntamente in quanto strettamente connesse, sono infondate.

L’art. 110, comma 1, del d.lgs. n. 36/2023 prevede che “ Le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà e la realizzabilità della migliore offerta che (...) appaia anormalmente bassa ”. Ne deriva che il procedimento di verifica dell’anomalia non ha una finalità sanzionatoria, né una connotazione necessariamente collettiva, ma ha semplicemente la funzione di accertare l’assenza di anomalie dell’offerta dell’impresa che, allo stato della procedura di gara, possa ottenere l’aggiudicazione.

Nel caso di specie, in cui il criterio di aggiudicazione è quello del minor prezzo, la “ migliore offerta ” coincideva con quella della controinteressata CMD Group s.r.l., la quale aveva appunto formulato il ribasso più elevato (70,38%). Correttamente, dunque, l’Amministrazione, che pure aveva avviato la verifica della anomalia dell’offerta nei confronti di tutti gli operatori, l’ha poi conclusa, con esito positivo, solo nei confronti dell’operatore che aveva presentato la migliore offerta (ossia il maggior ribasso), tanto essendo già sufficiente al fine di regolare le sorti della propria procedura.

L’Amministrazione, infatti, con adeguata motivazione ha ritenuto non anomala l’offerta di CMD s.r.l.. Il RUP, infatti, con determinazione prot. n. 0088781/2025 del 28.11.2025, ha dato atto del parere favorevole della Commissione giudicatrice, la quale ha ritenuto le giustificazioni della medesima “ nel complesso congrue, complessivamente equilibrate e realistiche e pertanto corrispondenti ai criteri di sostenibilità ”, valutando di conseguenza l’offerta dell’aggiudicataria come non anomala.

E, soprattutto, quel che qui rileva è che la circostanza che il procedimento di verifica dell’anomalia, avviato nei confronti di tutti gli operatori, sia stato concluso nei confronti solo della prima graduata, la cui offerta all’esito non è risultata anomala, non configura affatto un’illegittima indagine “a campione”, né una violazione della par condicio , costituendo piuttosto la fisiologica applicazione del dettato dell’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023, che richiama appunto la “ migliore offerta ”. Infatti, contrariamente a quanto lamentato dalla ricorrente, non sussistente alcuna disparità di trattamento, atteso che, una volta accertata la congruità dell’offerta oggettivamente più vantaggiosa, l’arresto dell’istruttoria in merito alla verifica dell’anomalia dell’offerta degli altri operatori non è frutto di una scelta arbitraria, ma della doverosa applicazione dei principi di economicità e di non aggravio del procedimento, che rendevano in concreto del tutto ultronea (e anzi, in contrasto con l’efficienza dell’azione amministrativa) una estensione del vaglio sulle giustificazioni dei concorrenti collocati in posizione deteriore.

Insomma, a fronte del superamento positivo del vaglio di anomalia da parte del concorrente utilmente collocato al primo posto in graduatoria, non sussisteva in capo alla Stazione Appaltante alcun dovere di portare a compimento il medesimo sub-procedimento anche nei confronti degli altri operatori economici. Infatti l’art. 110 del Codice dei Contratti Pubblici, contrariamente a quanto sostenuto da parte ricorrente, non prevede a carico dell’Amministrazione alcun dovere di verifica comparativa delle offerte ai fini della verifica della anomalia.

3. Con il terzo motivo del ricorso introduttivo la ricorrente ha dedotto la violazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990 per asserito difetto di motivazione, lamentando, da un lato, l’omessa pronuncia sulle proprie giustificazioni rese nel sub procedimento di verifica dell’anomalia e, dall’altro, l’esclusione dell’anomalia dell’offerta della aggiudicataria sulla base di formule asseritamente generiche e stereotipate, tali da rendere non intelligibile l’ iter logico seguito dalla Stazione Appaltante.

Con la quarta doglianza contenuta nei motivi aggiunti la ricorrente ha sostenuto che l’Amministrazione, nel ritenere non anomala l’offerta dell’aggiudicataria, avrebbe impiegato una motivazione apparente.

Tali censure, che possono essere esaminate congiuntamente in quanto strettamente connesse, sono infondate.

Per quanto concerne la mancata valutazione (e quindi la mancata motivazione) in ordine alle giustificazioni dell’odierna ricorrente, è sufficiente rinviare a quanto appena esposto in relazione al primo motivo del ricorso introduttivo, e osservato in merito alla insussistenza dell’obbligo di concludere il sub-procedimento nei confronti del secondo e del terzo graduato, per concludere nel senso della insussistenza di alcuna violazione dell’obbligo di motivazione.

Passando poi al vaglio dell’offerta dell’aggiudicataria, il Collegio deve subito richiamare il consolidato principio giurisprudenziale secondo cui l’Amministrazione non è tenuta a motivare in modo analitico e puntuale l’esito positivo della verifica, e quindi la mancata esclusione di una offerta per anomalia.

Qualora la Stazione Appaltante valuti positivamente le giustificazioni, infatti, è sufficiente una motivazione globale e sintetica, e pertanto non occorre certo un’articolata motivazione che replichi le singole voci di costo, essendo bastevole una motivazione succinta ed essenziale, anche espressa per relationem rispetto alle argomentazioni dell’operatore economico (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 22 febbraio 2024, n. 1776; id., 18 settembre 2024, n. 7629).

Ebbene, nel caso di specie i provvedimenti impugnati (in particolare, la determina del RUP del 28.11.2025, resa in adesione alle valutazioni della Commissione) danno adeguatamente conto della complessiva sostenibilità e congruità delle giustificazioni prodotte dalla controinteressata, e così soddisfano appieno l’obbligo di cui all’art. 3 della L. n. 241/1990.

4. Con il quarto motivo del ricorso introduttivo, integrato dai motivi aggiunti, parte ricorrente ha lamentato la violazione degli artt. 17 e 18 del d.lgs. n. 36/2023; la ricorrente ha sostenuto l’illegittimità della dichiarazione di efficacia dell’aggiudicazione e della conseguente stipula del contratto, assumendo che le stesse siano intervenute in assenza del completamento della verifica di anomalia nei propri confronti. La ricorrente ha inoltre contestato la congruità dell’offerta della aggiudicataria, ritenendo il suo ribasso del 70% eccessivo e anomalo.

Anche questo motivo è infondato.

In merito alla dedotta illegittimità della dichiarazione di efficacia dell’aggiudicazione e della conseguente stipula del contratto, in quanto intervenute in assenza del completamento della verifica di anomalia nei confronti della seconda e della terza graduata, il Collegio non può che ritenere infondata la censura sulla scia di quanto già evidenziato in relazione ai precedenti motivi rivelatisi infondati, in quanto, una volta esclusa l’anomalia dell’offerta migliore, non vi era alcun obbligo per l’Amministrazione di concludere (e motivare su) il procedimento di anomalia avviato nei confronti degli altri offerenti.

Anche la censura inerente all’assenza dei prescritti controlli è smentita per tabulas .

Come documentato in atti, e non efficacemente contestato, l’aggiudicataria CMD Group s.r.l. risultava già iscritta all’Albo dei Fornitori di GORI s.p.a. (con conseguente preventivo accertamento dei requisiti di capacità), e l’Amministrazione ha comunque regolarmente espletato le verifiche anche tramite il FVOE, dandone idoneamente atto nel provvedimento di aggiudicazione.

Né può essere accolta, stante la sua genericità, la doglianza volta a qualificare come intrinsecamente anomala l’offerta dell’aggiudicataria in ragione del mero dato quantitativo del ribasso offerto (70%). È principio pacifico, invero, che la contestazione del giudizio di congruità imponga alla parte ricorrente un preciso onere di allegazione: sicché la deducente avrebbe dovuto circostanziare la propria censura evidenziando specifiche voci di costo -in ipotesi- incongrue o insostenibili, non potendosi invece limitare a una generica contestazione fondata sulla sola percentuale di ribasso.

5. Con il quinto motivo del ricorso introduttivo parte ricorrente ha lamentato che l’Amministrazione resistente non avrebbe dato alcun riscontro all’istanza di accesso agli atti del 04.12.2025. Il Collegio osserva tuttavia che il punto deve intendersi superato, in quanto la ricorrente ha successivamente ottenuto l’ostensione dell’intera documentazione di gara richiesta, sulla base della quale ha poi proposto i propri motivi aggiunti.

6. Con la seconda censura contenuta in questi ultimi la ricorrente si è poi doluta della mancata esclusione dalla gara dell’aggiudicataria CMD Group s.r.l., per avere essa trasmesso le proprie giustificazioni a mezzo PEC anziché tramite il Portale Acquisti, il che avrebbe integrato, in tesi, la violazione di un’espressa previsione della lex specialis .

La controinteressata ha eccepito l’inammissibilità della censura, per avere la ricorrente omesso di impugnare specificamente il provvedimento del RUP del 18.11.2025 con il quale l’Amministrazione aveva annullato in autotutela la precedente esclusione dell’aggiudicataria disposta in data 11.11.2025, ritenendo, re melius perpensa , pienamente valida, oltre che tempestiva, la trasmissione delle sue giustificazioni a mezzo PEC.

Il Collegio ritiene di prescindere da tale eccezione di inammissibilità, in quanto nel merito la censura della ricorrente è infondata. Infatti, contrariamente a quanto sostenuto dalla medesima, la comminatoria di esclusione prevista dalla lettera d’invito per il mancato inserimento nel Portale Acquisti si riferisce, testualmente quanto esclusivamente, all’inoltro dell’« offerta e i documenti a corredo della stessa ». Sicché, in ossequio al principio di tassatività delle cause di esclusione, tale sanzione espulsiva non è in alcun modo estensibile alla successiva e diversa fase di inoltro delle giustificazioni a riscontro di un sospetto di anomalia.

La censura è infondata anche in applicazione del principio del risultato di cui all’art. 1 del d.lgs. n. 36/2023: essendo pacifico che l’aggiudicataria abbia trasmesso tempestivamente le proprie giustificazioni a un indirizzo PEC ufficiale, e normalmente utilizzato dalla Stazione Appaltante per le procedure di procurement , l’Amministrazione ha correttamente privilegiato la sostanza dell’avvenuta tempestiva ricezione documentale, anche se non avvenuta formalmente tramite il caricamento sul Portale Acquisti.

7. Con la terza censura contenuta nei motivi aggiunti la Hobby PO ha poi contestato nel merito l’idoneità delle giustificazioni presentate dall’aggiudicataria, deducendo l’assenza di un’analitica ricostruzione dei costi, dei prezzi unitari e della struttura delle spese generali, e definendo l’utile dichiarato come inattendibile e insostenibile, specie in virtù della natura “fluttuante” dell’accordo quadro, in quanto privo di volumi garantiti e ab origine prevedibili in modo preciso.

Con la quinta doglianza dei motivi aggiunti la ricorrente ha pure prospettato un travisamento dei presupposti, sostenendo che la Stazione Appaltante avrebbe valutato la congruità dell’offerta avversaria avvalendosi di parametri tipici degli appalti a prestazioni predeterminate e continuative, asseritamente inconferenti rispetto alla peculiare natura dell’accordo quadro qui in questione, strutturalmente privo di volumi ab origine garantiti.

Anche tali rilievi, esaminabili congiuntamente in quanto strettamente connessi, sono infondati.

Giova sul punto ribadire, in adesione al consolidato orientamento giurisprudenziale, che la verifica di anomalia costituisce un sub-procedimento caratterizzato da un’elevata discrezionalità tecnica. Ne deriva che il giudizio del giudice amministrativo non può sconfinare in un inammissibile sindacato sul merito delle valutazioni tecniche, ma resta limitato ai soli vizi di manifesta illogicità, irragionevolezza o evidente travisamento dei fatti (cfr., ex multis , Cons. Stato, Sez. V, 25 gennaio 2024, n. 802).

Ora, non avendo parte ricorrente dimostrato alcuna macroscopica illegittimità, né fornito elementi atti a smentire la globale sostenibilità economica dell’altrui offerta nel suo complesso, le valutazioni condotte dalla Stazione Appaltante risultano incensurabili.

Ad abundantiam , va inoltre osservato che le contestazioni mosse dalla ricorrente avverso le giustificazioni dell’aggiudicataria si palesano del tutto generiche e prive di circostanziati elementi di prova. La Hobby PO ha omesso di chiarire il modo in cui le metodologie di calcolo impiegate dall’aggiudicataria, e avallate dall’Amministrazione, si porrebbero in contrasto con la struttura dell’accordo quadro, limitandosi a formulare un rilievo del tutto teorico e astratto, oltre che privo di riscontri dimostrativi.

La ricorrente si è limitata quindi ad articolare doglianze inidonee a dimostrare, attraverso un’analisi rigorosa, l’effettiva impossibilità per l’aggiudicataria di trarre un pur minimo margine di utile dalla commessa.

Per contro, come correttamente evidenziato dalla difesa dell’Amministrazione resistente, la formulazione di un’offerta economica si fonda fisiologicamente su stime previsionali che recano in sé un ineliminabile margine di opinabilità ed elasticità, non potendosi perciò pretendere una rigorosa quantificazione preventiva delle grandezze rivenienti dall’esecuzione futura del contratto (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 8 giugno 2018, n. 3480).

Inoltre dalla documentazione versata in atti (tra cui la relazione illustrativa e le integrazioni documentali) emerge che la Commissione e il RUP hanno compiutamente vagliato la politica commerciale, la gestione dei costi e la struttura organizzativa di CMD Group s.r.l., giungendo a un giudizio di congruità ed attendibilità complessiva dell’offerta che, in quanto esente da palesi vizi logici, si sottrae alle censure attoree.

8. Il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti sono pertanto integralmente infondati.

Ne discende che vanno respinte anche le conseguenziali domande di subentro ex artt. 122-124 c.p.a. e di risarcimento in forma specifica o per equivalente.

9. Nel rapporto processuale tra le parti costituite le spese di lite seguono la soccombenza, e sono liquidate in dispositivo. Non vi è invece luogo a provvedere sulle spese nei riguardi della ditta EN De IM, in quanto non costituita.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Napoli (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li rigetta.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di lite in favore dell’Amministrazione resistente e della parte controinteressata costituita, liquidandole, in favore di ciascuna, nella somma di euro 3.500,00, oltre spese generali nella misura del 15%, e Iva e Cpa come per legge; non luogo a provvedere sulle spese di lite nel rapporto processuale tra parte ricorrente e EN De IM, parte non costituita.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

LA VI, Presidente

Pierangelo Sorrentino, Consigliere

AB Di OR, Primo Referendario, Estensore

L'NS	IL PRESIDENTE
AB Di OR	LA VI

IL SEGRETARIO