Pubblicato il 21/04/2026

N. 01153/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02461/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2461 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Nasce Un Sorriso Soc. Coop. Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B7F1F94113, rappresentata e difesa dall'avvocato Angela Ferrara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di AV, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Ottavio Vaccaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Cuc Tirreno Ecosviluppo 20o0 Soc. Consortile A R.L., Comune di Noto, Comune di SO, Comune di Pachino, Comune di Portopalo di Capo Passero, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Noi Soc. Coop. Sociale, non costituitaa in giudizio;
Associazione Ialite E.T.S., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Lidia Spadafora, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

degli atti indicati nel ricorso introduttivo, nei motivi aggiunti e nel ricorso incidentale, concernenti la procedura aperta indetta dal Comune di AV con determina n. 141 del 26 giugno 2025 per l’affidamento del servizio di asilo nido e spazio giochi per gli anni scolastici 2025-2026 e 2026-2027.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di AV e di Associazione Ialite E.T.S.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 marzo 2026 la dott.ssa CR CO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e IR

Nel ricorso, avente ad oggetto la procedura aperta indetta dal Comune di AV con determina n. 141 del 26 giugno 2025 per l’affidamento del servizio di asilo nido e spazio giochi per gli anni scolastici 2025-2026 e 2026-2027, per un importo a base d’asta pari ad € 1.230.624,91, la ricorrente ha esposto, in sintesi, quanto segue: a) è stato previsto il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, con attribuzione di un massimo di punti 90 per l’offerta tecnica e di punti 10 per l’offerta economica; b) tra i sub-criteri di ordine tecnico, per quanto di interesse, rileva nella specie il punto 1.2 (esperienza), con attribuzione di un massimo di 6 punti per l’esperienza maturata nei dodici mesi antecedenti alla pubblicazione del bando nella gestione di asili nido e/o spazio gioco, con almeno 60 bambini complessivi, sul territorio comunale e/o distrettuale; c) la ricorrente ha specificato di aver svolto per il Comune di CU il servizio di asilo nido “Paperotti” dall’1 marzo 2024 al 31 ottobre 2026, come attestato da apposite certificazioni; d) la commissione di gara, in una prima fase, ha attribuito alla ricorrente punti 90 per l’offerta tecnica (comprensivi dei 6 punti di cui al sub-criterio 1.2) e punti 9,4807 per l’offerta economica, per un punteggio complessivo di 99,4807; e) la cooperativa è quindi risultata prima classificata, precedendo l’associazione controinteressata, collocatasi al secondo posto, e in suo favore è stata proposta l’aggiudicazione; f) in data 17 settembre 2025 la controinteressata ha presentato istanza per l’annullamento in autotutela della proposta di aggiudicazione, sostenendo che la ricorrente non fosse in possesso del requisito previsto dal sub-criterio 1.2; g) il responsabile unico del procedimento, con nota n. 2221 in data 8 ottobre 2025, ha affermato che il termine “distrettuale” contenuto nel disciplinare dovesse intendersi esclusivamente riferito alle imprese operanti all’interno del Distretto socio-sanitario n. 46 (Comuni di Noto, AV, SO, Pachino e Portopalo di Capo Passero), omettendo di considerare che nel Distretto rientra anche l’Azienda Sanitaria Provinciale di CU; h) con la medesima nota il responsabile unico del procedimento ha richiesto un approfondimento e la convocazione di una seduta della commissione per il riesame delle offerte; i) la commissione, riconvocata in data 21 ottobre 2025, ha recepito acriticamente le indicazioni del responsabile unico del procedimento, ritenendo di non attribuire alla ricorrente i 6 punti per il servizio svolto nel Comune di CU; l) con verbale n. 7 del 21 ottobre 2025 sono stati rideterminati i punteggi delle offerte e con verbale n. 8 in pari data la commissione ha proposto l’aggiudicazione in favore della controinteressata, mentre la ricorrente è stata collocata al terzo posto con punti 93,4807; m) il responsabile unico del procedimento, con determina n. 289 del 5 novembre 2025, ha quindi, aggiudicato la procedura in favore della controinteressata.

Tanto premesso, la ricorrente, chiedendo anche la declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato, ha impugnato: a) la determina n. 289 in data 5 novembre 2025 di aggiudicazione della procedura in favore della controinteressata; b) la nota del responsabile unico del procedimento n. 2221 in data 8 ottobre 2025; c) le operazioni della commissione di gara concernenti la nuova valutazione delle offerte, con particolare riferimento ai verbali n. 7 e n. 8 in data 21 ottobre 2025; d) la graduatoria finale; e) le note di comunicazione dell’avvenuta aggiudicazione del 6 novembre 2025; f) per mero tuziorismo, l’eventuale contratto di appalto stipulato con la controinteressata; g) il bando e il disciplinare, se interpretati nel senso di restringere il punteggio di cui al citato sub-criterio 1.2 ai soli operatori che avessero svolto il servizio nel Distretto socio-sanitario D46 inteso in senso riduttivo.

Il contenuto dei motivi di gravame può sintetizzarsi come segue: a) è intervenuta la violazione del decreto legislativo n. 36/2023, della legge n. 241/1990 e dell’art. 97 della Costituzione, nonché dell’art. 33 del disciplinare di gara, posto che la stazione appaltante ha modificato in corso di gara la disciplina della procedura, integrando in via interpretativa il significato del termine “distrettuale” in senso restrittivo, in un momento in cui le offerte erano già state valutate e la graduatoria era stata formata, in violazione del principio di immodificabilità della lex specialis ; b) la clausola del sub-criterio 1.2 va interpretata secondo la sua portata letterale e sistematica, valorizzandosi l’esperienza effettivamente maturata nella gestione del medesimo servizio nel periodo temporale ivi considerato, con il solo vincolo del numero minimo di bambini e del collegamento territoriale con il Comune di AV o con il “territorio distrettuale”, da intendersi - in coerenza con i principi di non discriminazione e di massima partecipazione - come ambito territoriale provinciale di CU; c) tale lettura è l’unica idonea a rendere la clausola ragionevole e non discriminatoria; d) qualora si intenda far riferimento al Distretto socio-sanitario n. 46 - istituito con decreto del Presidente della Regione Siciliana del 4 novembre 2002 - l’ambito territoriale non potrebbe comunque esser limitato ai Comuni di AV, Noto, SO, Pachino, Portopalo di Capo Passero, dovendosi tener conto che nel Distretto rientra anche l’Azienda Sanitaria Provinciale di CU; e) al riguardo devono menzionarsi le informazioni presenti nel sito istituzionale del Distretto, che contempla anche l’Azienda Sanitaria Provinciale di CU; f) in sede di riesame, inoltre, la commissione si è limitata a recepire il contenuto della nota del responsabile unico del procedimento, senza svolgere un’autonoma valutazione in ordine alla clausola in questione e ai presupposti della fattispecie e non fornendo adeguata motivazione sulle ragioni del mutamento di giudizio rispetto alla precedente attribuzione dei punteggi; g) deve aggiungersi che la clausola di cui si tratta, se interpretata in senso limitativo, avrebbe natura sostanzialmente escludente e discriminatoria, in contrasto con i principi di proporzionalità, ragionevolezza e massima concorrenza, non comprendendosi perché debba valorizzarsi l’esperienza maturata in Comuni più lontani da AV rispetto al Comune di CU (come nel caso del Comune di Portopalo di Capo Passero).

Con memoria in data 2 dicembre 2025 la controinteressata ha svolto, in sintesi, le seguenti difese: a) dai chiarimenti pubblicati in data 21 agosto 2025 in risposta ad un quesito sulla legittimità del criterio territoriale risulta che l’ambito “distrettuale” è stato sin dall’inizio inteso come riferito al Distretto socio-sanitario n. 46 e la ratio consiste nel premiare la conoscenza del contesto socio-educativo e degli specifici problemi organizzativi locali, in coerenza con l’art. 108, comma 7, del decreto legislativo n. 36/2023 e con le indicazioni di cui alla delibera ANAC n. 117/2025; b) il ricorso è comunque inammissibile per carenza di interesse, in quanto la cooperativa non ha impugnato tempestivamente i chiarimenti del 21 agosto 2025, da qualificarsi come interpretazione autentica della lex specialis ; c) va evidenziato che la fase dei chiarimenti era espressamente prevista dall’art. 24 del disciplinare e in tale sede il responsabile unico del procedimento ha chiarito che il sub-criterio era volto a valorizzare la specifica esperienza nel Comune di AV e nel Distretto socio-sanitario n. 46 per ragioni di funzionalità e qualità del servizio; d) non si configura, quindi, alcuna modifica ex post della lex specialis , né un’ingerenza indebita del responsabile unico del procedimento, ma un’attività doverosa finalizzata al ripristino della legittimità; e) la tesi di parte ricorrente che mira a ricomprendere l’intero territorio provinciale di CU, oltre che inammissibile, è anche in contraddizione con l’interpretazione autentica già fornita dalla stazione appaltante; f) alla luce dell’assetto organizzativo derivante dalla legge n. 328/2000, dalla normativa regionale di recepimento, tra cui la legge regionale n. 22/1986, e dal decreto in data 4 novembre 2002, i distretti socio-sanitari costituiscono ambiti funzionali distinti per l’integrazione tra servizi sociali comunali e servizi sanitari dell’Azienda Sanitaria Provinciale e il Distretto n. 46 è il baricentro organizzativo del servizio oggetto dell’affidamento; g) l’esperienza maturata in altro distretto non è, quindi, equiparabile, poiché coinvolge una diversa utenza, diverse reti formali e informali, differenti protocolli operativi e differenti referenti, sicché la limitazione del punteggio premiale è espressione del principio del risultato di cui all’art. 1 del decreto legislativo n. 36/2023, in quanto riduce i tempi di avvio dell’affidamento, garantisce continuità e maggiore efficienza del servizio e non incide sulla possibilità di partecipazione, potendo gli operatori privi di tale esperienza conseguire comunque la quasi totalità del punteggio tecnico; h) deve anche confutarsi la tesi della ricorrente secondo cui l’Azienda Sanitaria Provinciale di CU dovrebbe considerarsi compresa nel Distretto, in quanto ogni Distretto è un’articolazione territoriale dell’Azienda Sanitaria Provinciale con confini geografici autonomi e l’interpretazione proposta svuoterebbe di significato la ripartizione operata dal decreto in data 4 novembre 2002; i) l’argomento fondato sulla mera distanza chilometrica tra i Comuni appare non pertinente rispetto alla natura tecnico-organizzativa del criterio; l) deve altresì evidenziarsi il carattere endoprocedimentale e non decisorio della proposta del 12 settembre 2025, inidonea a consolidare in capo alla ricorrente un legittimo affidamento, e il potere-dovere della commissione di adeguarsi alla lex specialis anche mediante riesame e correzione dell’originaria valutazione prima dell’adozione dell’aggiudicazione definitiva; m) il verbale del 21 ottobre 2025 costituisce esercizio legittimo del potere di riesame per garantire la parità di trattamento e l’aggiudicazione al miglior offerente secondo i criteri prefissati; n) va anche richiamato l’art. 108, comma 7, del decreto legislativo n. 36/2023 e il parere ANAC n. 130 del 2 aprile 2025 al fine di confermare la legittimità di criteri premiali collegati alla territorialità quando essi non assumano carattere escludente, ma risultino proporzionati all’oggetto dell’appalto e orientati alla massimizzazione dell’efficienza e dei tempi operativi; o) nel caso in esame la clausola territoriale è coerente con tali principi in quanto premia un elemento qualitativo aggiuntivo, senza impedire la partecipazione di operatori privi di esperienza nel Distretto, per i quali il bando prevede altri canali di valorizzazione dell’esperienza.

Con memoria in data 2 dicembre 2025 il Comune di AV ha svolto, in sintesi, le seguenti difese: a) il ricorso non è stato notificato al concorrente secondo classificato; b) la commissione conserva il potere di riesaminare il proprio operato sino all’adozione dell’aggiudicazione definitiva (cfr. Cons. Stato, Sez. III, n. 5711/2020); c) la lettura riferita al Distretto socio-sanitario n. 46 risulta coerente con l’organizzazione dei servizi sociali e con la normativa nazionale e regionale (decreto legislativo n. 36/2023, decreto legislativo n. 267/2000 e legge regionale n. 13/2011), che attribuisce al distretto socio-sanitario funzioni di coordinamento e gestione dei servizi sociali e lo configura come ambito territoriale naturale per la programmazione e l’affidamento di servizi integrati, quali asili nido e spazi-gioco; d) se la lex specialis avesse inteso estendere il criterio all’intero territorio provinciale si sarebbe pronunciata al riguardo espressamente; e) l’Azienda Sanitaria Provinciale di CU appartiene al Distretto socio-sanitario D48; f) il sub-criterio territoriale ha natura premiale, incide in misura limitata sul punteggio tecnico (6 punti), è circoscritto ai dodici mesi antecedenti il bando ed è correlato alla qualità del servizio nel contesto locale; g) le clausole territoriali sono illegittime se previse come requisiti di partecipazione, ma sono ammissibili se configurate come criteri premiali da applicare in modo proporzionato e non discriminatorio (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. I, n. 1268/2019; Cons. Stato, Sez. V, n. 4419/2021; art. 108, comma 7, del decreto legislativo n. 36/2023; pareri ANAC n. 1/2024, n. 117/2025 e n. 130/2025; T.A.R. Campania, Napoli, n. 2957/2025); h) la circostanza che cinque dei sei partecipanti abbiano indicato il requisito contemplato dal sub-criterio e che almeno due abbiano ottenuto il punteggio dimostra l’assenza di effetti distorsivi della concorrenza.

Con motivi aggiunti, depositati in data 10 dicembre 2025, la ricorrente ha, altresì, impugnato: a) i chiarimenti in data 21 agosto 2025, con particolare riferimento al chiarimento n. 1, e il verbale del 6 novembre 2025 di consegna anticipata del servizio.

La ricorrente ha impugnato i chiarimenti resi dalla stazione appaltante per tuziorismo difensivo, precisando peraltro che i chiarimenti non possono modificare la disciplina di gara.

La ricorrente ha anche impugnato il verbale in data 6 novembre 2025 di consegna anticipata del servizio, lamentando il difetto dei presupposti per l’esecuzione anticipata e richiamando il combinato disposto degli artt. 17, commi 8 e 9, e 50, comma 6, del decreto legislativo n. 36/2023.

Con ricorso incidentale depositato in data 20 dicembre 2025 la controinteressata ha impugnato: a) gli atti di gara e i verbali n. 1 del 27 agosto 2025, n. 2 del 28 agosto 2025, n. 3 del 4 settembre 2025, n. 4 del 4 settembre 2025, n. 5 del 12 settembre 2025, n. 6 del 12 settembre 2025, n. 7 del 21 ottobre 2025 e n. 8 del 21 ottobre 2025; b) le note interlocutorie e le determinazioni del responsabile unico del procedimento e della Commissione, nella parte in cui non è stata disposta l’esclusione della ricorrente ai sensi degli artt. 95 e 98 del decreto legislativo n. 36/2023 per grave illecito professionale; c) i verbali n. 4 del 4 settembre 2025, n. 5 del 12 settembre 2025, n. 6 del 12 settembre 2025, n. 7 del 21 ottobre 2025 e n. 8 del 21 ottobre 2025, nella parte in cui è stato attribuito alla ricorrente il punteggio tecnico per i criteri 2.1 e 3.3 di cui all’art. 33 del disciplinare; d) il verbale n. 6 del 12 settembre 2025, nella parte in cui ha individuato la ricorrente quale aggiudicataria provvisoria.

Nel ricorso incidentale si osserva, in sintesi, quanto segue: a) dopo la proposizione del ricorso principale la controinteressata ha ottenuto, in data 26 novembre 2025, la documentazione relativa all’offerta tecnica ed economica della ricorrente; b) la ricorrente avrebbe dovuto essere esclusa per grave illecito professionale, avendo fornito informazioni false o fuorvianti su elementi decisivi dell’offerta tecnica; c) la cooperativa ha infatti dichiarato il possesso di sei mesi di esperienza specifica nel Comune di AV o nel Distretto sociosanitario n. 46, la disponibilità di due figure professionali aggiuntive e il possesso della certificazione UNI/PdR 42:2018 in data anteriore all’adozione del bando, ottenendo 24 punti premiali; d) l’esperienza indicata riguarda servizi svolti nel Comune di CU, non nell’ambito territoriale comunale o nel Distretto n. 46; e) quanto al criterio 2.1, la relazione tecnica non indica alcuna figura aggiuntiva in termini vincolanti e contiene solo enunciazioni generiche e non impegnative; f) quanto al criterio 3.3, la certificazione allegata alla relazione tecnica reca quale data di prima emissione il 25 agosto 2025, cioè una data successiva rispetto alla pubblicazione del bando in data 8 agosto 2025; g) ricorre quindi la fattispecie di cui all’art. 98, comma 3, lettera b, del decreto legislativo n. 36/2023 (cfr. Cons. Stato, Sez. V, n. 8661/2025, n. 7096/2024, n. 62/2021 e n. 1812/2023), dovendo essere anche richiamato il principio di autoresponsabilità (cfr. Cons. Stato, Adunanza Plenaria, n. 9/2014; Cons. Stato, n. 7798/2024 e n. 1439/2024; T.A.R. Sicilia, Catania, n. 236/2025); h) inoltre, la ricorrente avrebbe dovuto essere esclusa per incertezza e indeterminatezza dell’offerta tecnica, in violazione dell’art. 108 del decreto legislativo n. 36/2023 e della lex specialis , poiché l’impegno relativo alle figure aggiuntive di cui al criterio 2.1 è stato formulato in termini non vincolanti, impedendo l’individuazione dell’oggetto della prestazione migliorativa e con attribuzione al concorrente di un vero e proprio jus variandi (cfr. Cons. Stato, Sez. V, n. 804/2025; Cons. Stato, Sez. III, n. 6091/2025; T.A.R. Valle d’Aosta, n. 4/2025; T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, n. 271/2025); i) in via subordinata la ricorrente incidentale chiede il disconoscimento del punteggio attribuito alla ricorrente per i criteri 2.1 e 3.3, con sottrazione di 18 punti complessivi.

Con memoria in data 13 gennaio 2026 la controinteressata, nel ribadire le proprie difese, ha osservato, in particolare, quanto segue: a) i chiarimenti resi dalla stazione appaltante non hanno integrato o modificato il bando, ma hanno fornito un’interpretazione autentica e non manipolativa (cfr. Cons. Stato, Sez. V, n. 50/2024 e n. 10301/2022); b) una lettura estensiva ex post della lex specialis lederebbe la trasparenza e la par condicio ; c) il criterio in questione è tecnico e non meramente geografico e mira a valorizzare il radicamento nel contesto socio-educativo locale, la conoscenza delle specificità organizzative e l’integrazione con la rete dei servizi sociali e sanitari distrettuali, in coerenza con il principio del risultato di cui all’art. 1 del decreto legislativo n. 36/2023 e con l’organizzazione distrettuale dei servizi sociali delineata dalla legge n. 328/2000 e dalla normativa regionale di recepimento; d) nel caso di servizi alla prima infanzia la qualità dipende dalla conoscenza di protocolli e prassi operative e dei rapporti con i servizi sociali del Comune e con i servizi dell’Azienda Sanitaria Provinciale articolati per distretto; e) l’esperienza maturata in un distretto diverso, seppur contiguo, non può essere equiparata; f) è inammissibile per sopravvenuta carenza di interesse l’impugnazione del verbale in data 6 novembre 2025 di consegna anticipata del servizio, in quanto la cooperativa ha rinunciato all’istanza cautelare con atto in data 4 dicembre 2025; g) in ogni caso l’esecuzione anticipata risulta legittima ai sensi degli artt. 17, comma 8, e 50, comma 6, del decreto legislativo n. 36/2023, in presenza di una delle ipotesi alternative previste dall’art. 17, comma 9, e la stazione appaltante ha motivato la decisione per la necessità di evitare un disagio ai bambini già utenti del servizio; h) la ricorrente neppure ha allegato l’utilità concreta che le deriverebbe dall’annullamento del verbale di consegna.

Con memoria in data 13 gennaio 2026 il Comune, nel ribadire le proprie difese, ha osservato, in particolare, quanto segue: a) le dichiarazioni della cooperativa ricorrente sono state rese in buona fede e la successiva precisazione del responsabile unico del procedimento, da cui è dipesa la decurtazione del punteggio in relazione al criterio 1.2, non consente di configurare un grave illecito professionale per difetto dell’elemento soggettivo richiesto dagli artt. 95 e 96 del decreto legislativo n. 36/2023; b) in relazione al criterio 2.1 l’offerta della ricorrente indica figure aggiuntive e le relative attività, e la formulazione “flessibile”, collegata ad esigenze del servizio, non costituisce indeterminatezza dell’offerta (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, n. 20810/2025); c) la valutazione discrezionale operata dalla commissione non risulta nella specie obiettivamente irragionevole; d) quanto al criterio 3.3, sebbene la certificazione UNI/PdR 42:2018 indichi come “prima emissione” la data del 25 agosto 2025, la documentazione allegata dimostra che le verifiche e gli accertamenti per il rilascio erano stati effettuati prima della pubblicazione del bando, dovendo privilegiarsi sul punto un approccio sostanzialistico, in applicazione dei principi del risultato e della fiducia.

Con memoria in data 13 gennaio 2025 la ricorrente, nel ribadire le proprie difese, ha osservato, in particolare, quanto segue: a) in relazione al sub-criterio 1.2 non vi è stata alcuna falsa dichiarazione, avendo la ricorrente principale gestito asili nido o spazi-gioco con almeno sessanta bambini nei dodici mesi antecedenti la pubblicazione del bando e avendo indicato come servizio quello svolto presso il Comune di CU; b) la ricorrente incidentale fa improprio riferimento al Distretto D46, non indicato nel disciplinare; c) quanto al criterio 2.1 (figure professionali in aggiunta senza spesa per il Comune) non sussiste alcuna falsità o indeterminatezza dell’offerta, richiamandosi al riguardo la relazione tecnica, nella quale è stata indicata, come proposta migliorativa, l’inserimento di professionisti e consulenti a supporto di educatori e famiglie e, tra le figure già dipendenti, una psicologa, un’educatrice, una pedagogista, un assistente sociale e un ausiliario, con descrizione delle relative attività; d) in relazione al criterio 3.3 (certificazione UNI/PdR 42:2018) la ricorrente ha affermato il possesso del requisito al momento della dichiarazione ed ha allegato il certificato unitamente alla documentazione relativa al procedimento di certificazione, richiamando un attestato del 26 giugno 2025 e l’audit del 6 agosto 2025; e) l’audit positivo attesta il superamento dei controlli necessari e l’emissione del certificato costituisce una semplice formalizzazione in relazione a requisiti già verificati; f) la clausola di cui all’art. 33, punto 3.3, se intesa nel senso che il certificato dovesse essere stato rilasciato prima della pubblicazione del bando, risulterebbe ingiustificatamente restrittiva e dovrebbe interpretarsi nel senso di attribuire rilievo al possesso del certificato alla data di presentazione dell’offerta (art. 91 del decreto legislativo n. 36/2023 e Adunanza Plenaria n. 8/2015); g) è stata poi effettuata la notifica del ricorso alla seconda graduata, come risulta dalla documentazione in atti; h) poiché nel disciplinare non era indicato uno specifico distretto, il sub-criterio 1.2 andava interpretato secondo il principio della massima estensione.

Con memoria in data 16 gennaio 2026 la controinteressata, nel ribadire le proprie difese, ha osservato, in particolare, quanto segue: a) si contesta la tesi del possesso sostanziale del certificato fondato sull’audit, in quanto l’audit costituisce una fase istruttoria del procedimento di certificazione, il quale prosegue con il rapporto di audit, la delibera dell’organo tecnico e il rilascio del titolo; b) il report di audit non è quindi, idoneo a comprovare il possesso del requisito e il lasso temporale tra l’audit e il rilascio del certificato dimostra la non coincidenza tra la verifica e la certificazione; c) la dichiarazione di possesso del certificato in data antecedente al bando integra un falso oggettivo; d) la clausola del disciplinare non risulta ingiustificatamente restrittiva, dovendo richiamarsi la discrezionalità di cui gode la stazione appaltante nella fissazione dei criteri di valutazione (delibera ANAC n. 27/2024); e) quanto al criterio 2.1, si contesta la rilevanza del “quadro economico” prodotto in giudizio dalla ricorrente, in quanto tale documento non è un atto di gara e comunque risulta sprovvisto di stanziamenti per le figure specialistiche; f) sulla base della documentazione prodotta (UNILAV e buste paga) il personale indicato come “aggiuntivo” risulta impiegato presso altre sedi e servizi, anche in Comuni diversi e con orari incompatibili, sicché non sarebbe concretamente disponibile per l’appalto presso il Comune di AV.

Con memoria in data 17 gennaio 2026 la ricorrente, nel ribadire le proprie difese, ha osservato, in particolare, quanto segue: a) non vi è alcuna specifica esigenza connessa a “protocolli” o reti istituzionali del distretto socio-sanitario, anche perché l’appalto riguarda servizi socio-educativi e non servizi socio-sanitari e l’interpretazione adottata produrrebbe un esito illogico, attribuendo il punteggio per servizi svolti in territori più lontani e negandolo per il servizio svolto a CU, più vicina ad AV; b) ove il criterio fosse inteso nel senso fatto proprio dall’Amministrazione esso sarebbe irragionevole e limitativo della concorrenza.

Mediante secondi motivi aggiunti la ricorrente in via principale ha impugnato il disciplinare di gara, punto 33, sub-criterio 3.3, se interpretato nel senso di attribuire il punteggio per la certificazione UNI/PDR 42:2018 solo a chi fosse già in possesso del certificato alla data di pubblicazione del bando. Nei secondi motivi aggiunti si precisa in fatto e in diritto quanto segue: a) l’interesse ad impugnare il sub-criterio 3.3 del disciplinare è sorto soltanto a seguito della proposizione del ricorso incidentale; b) la censura svolta nel ricorso incidentale è inammissibile e infondata, in quanto all’offerta è stato allegato, non solo il certificato finale, ma anche l’attestato del 26 giugno 2025 e l’audit del 6 agosto 2025; c) l’audit positivo attestava già la sussistenza dei presupposti per il rilascio della certificazione e la clausola del disciplinare, ove intesa nel senso prospettato dalla controinteressata, sarebbe nulla o illegittima per contrasto con gli artt. 82 e 91 del decreto legislativo n. 36/2023.

Con successiva memoria il Comune di AV, nel ribadire le proprie difese, ha osservato, in particolare, quanto segue: a) i secondi motivi aggiunti sono tardivi, in quanto la clausola del disciplinare relativa al sub-criterio 3.3 era nota sin dalla pubblicazione del bando; b) il ricorso per motivi aggiunti, inoltre, non può essere utilizzato per reagire ad argomentazioni difensive della controparte; c) va anche osservato, in via subordinata, che la commissione aveva inizialmente attribuito 8 punti per la certificazione con una valutazione discrezionale ispirata al favor partecipationis e alla valorizzazione della sostanza, ma, ove il Tribunale condividesse la lettura più rigorosa proposta dalla ricorrente incidentale, la conseguente decurtazione costituirebbe ragione autonoma e assorbente per respingere la domanda di aggiudicazione proposta dalla ricorrente in via principale.

Con successiva memoria la ricorrente in via incidentale ha ribadito le proprie difese e, in relazione ai secondi motivi aggiunti, ha svolto difese analoghe a quelle del Comune di AV.

Con ulteriore memoria la ricorrente principale ha sostanzialmente ribadito le proprie difese.

Con memoria in data 13 marzo 2026 anche la ricorrente incidentale ha sostanzialmente ribadito le proprie difese.

Con memoria in data 14 marzo 2026 la ricorrente principale, nel ribadire le proprie difese, ha osservato, in particolare, che l’interesse a proporre i secondi motivi aggiunti era sorto soltanto con il ricorso incidentale, che per la prima volta ha prospettato una lettura restrittiva del punto 3.3 del disciplinare di gara.

Nella pubblica udienza in data odierna la causa è stata trattenuta in decisione.

Il Collegio ritiene infondato il ricorso principale, integrato dai primi motivi aggiunti, con conseguente improcedibilità del ricorso incidentale e degli ulteriori motivi aggiunti.

Vanno richiamati i principi consolidati espressi dalla giurisprudenza amministrativa nella materia di cui si tratta, la quale ha precisato che le stazioni appaltanti “ possono prevedere nel bando di gara anche elementi di valutazione dell’offerta tecnica di tipo soggettivo, concernenti, in particolare, la specifica attitudine del concorrente, anche sulla base di analoghe esperienze pregresse, a realizzare lo specifico progetto oggetto di gara. Secondo il pacifico orientamento della giurisprudenza amministrativa, tuttavia, la possibilità di prevedere nel bando di gara anche elementi di valutazione dell’offerta tecnica di tipo soggettivo riguarda solo gli appalti di servizi e sempre che ricorrano determinate condizioni, come nel caso in cui aspetti dell’attività dell’impresa possano effettivamente illuminare la qualità dell’offerta; inoltre, lo specifico punteggio assegnato, ai fini dell’aggiudicazione, per attività analoghe a quella oggetto dell’appalto, non deve incidere in maniera rilevante sulla determinazione del punteggio complessivo ” (Cons. Stato, Sez. V, 17 gennaio 2018, n. 279).

Con particolare riferimento alle cosiddette clausole di territorialità, ossia alle “ clausole della lex specialis che prescrivono requisiti di partecipazione alla gara correlati ad elementi di localizzazione territoriale, o che ad essi attribuiscono un maggior punteggio in sede di valutazione delle offerte ”, inoltre, la giurisprudenza ha avuto modo di rimarcare che “ il criterio della territorialità è illegittimo soltanto ove posto come requisito di partecipazione, impattando frontalmente una previsione di tal tipo con i principi del favor partecipationis e della par condicio tra i concorrenti, in ogni possibile loro declinazione. Viceversa, ove detto criterio venga posto quale requisito di esecuzione del contratto o rilevi come parametro per l’attribuzione di un punteggio aggiuntivo, la valutazione della compatibilità della clausola con i principi che informano la materia della contrattualistica pubblica dev’essere condotta caso per caso, non potendo a priori la valorizzazione del collegamento con il territorio ritenersi irragionevole (ex multis, Cons. St., sez. V, 15 maggio 2019, n. 3147). In tale prospettiva, rilievo determinante assume, evidentemente, la considerazione delle caratteristiche della prestazione oggetto di gara, non potendo che misurarsi la ragionevolezza della clausola di territorialità, pur a fronte dell’ampia discrezionalità di cui gode la stazione appaltante nella fissazione dei requisiti di esecuzione della prestazione, nella relativa funzionalità alle specifiche esigenze poste dalla natura e dalle caratteristiche della prestazione medesima ” (T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 30 novembre 2021, n. 901; in senso conforme, T.A.R. Campania, Sez. IX, 8 aprile 2025, n. 2957).

Invero, e più in generale, va rimarcato che “ nell’ambito delle procedure di affidamento da aggiudicarsi col criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, la scelta dei criteri di valutazione delle offerte operata dalla stazione appaltante, ivi compreso il peso da attribuire a singoli elementi, specificamente indicati nella lex specialis, è espressione dell’ampia discrezionalità attribuitale dalla legge per meglio perseguire l’interesse pubblico, come tale sindacabile in sede di legittimità solo allorché sia manifestamente illogica, abnorme ed irragionevole e i criteri non siano trasparenti ed intellegibili ” (Cons. Stato, Sez. V, 22 luglio 2021, n. 5513).

I principi giurisprudenziali richiamati trovano, nell’attuale sistema, un aggancio normativo nella previsione di cui all’art. 108, comma 7, del decreto legislativo n. 36/2023, a norma del quale, “ Ai fini della tutela della libera concorrenza e della promozione del pluralismo degli operatori nel mercato, le procedure relative agli affidamenti di cui al Libro II, parte IV, possono prevedere, nel bando di gara, nell’avviso o nell’invito, criteri premiali atti a favorire la partecipazione delle piccole e medie imprese nella valutazione dell’offerta e a promuovere, per le prestazioni dipendenti dal principio di prossimità per la loro efficiente gestione, l’affidamento ad operatori economici con sede operativa nell’ambito territoriale di riferimento ”, compatibilmente “ con il diritto dell’Unione europea e con i principi di parità di trattamento, non discriminazione, trasparenza e proporzionalità ”.

La norma richiamata, dunque, legittima la previsione negli atti di gara di criteri premiali dell’offerta tecnica in favore di soggetti che operino (o che abbiano operato) in un determinato ambito territoriale, allorquando detta localizzazione territoriale garantisca una più efficiente gestione delle prestazioni appaltate.

L’appalto per cui è causa concerne la gestione di alcuni asili nido di proprietà del Comune di AV. Il servizio da affidare ha ad oggetto l’“ organizzazione e lo svolgimento delle attività didattiche, pedagogiche ed amministrative e comprende, altresì, il servizio di refezione giornaliero negli asili nido/micronido, e gli altri servizi connessi al mantenimento ed al decoro della struttura, all’igiene personale dei bambini e, comunque, al funzionamento dei servizi all’infanzia ”.

Il disciplinare di gara (art. 33) prevede per la valutazione dell’offerta tecnica l’attribuzione di un punteggio complessivo di 90 punti, nell’ambito dei quali, in relazione al criterio valutativo dell’“ esperienza ”, sono individuati due sub-criteri: “ 1.1 Esperienza maturata del partecipante nella gestione di asili nido rivolti all’infanzia - punto 1 per ogni mese di attività fino ad un massimo di 30 punti; 1.2 Esperienza maturata dal partecipante, nei 12 mesi antecedenti a quello di pubblicazione del Bando, nella gestione di asili nido e/o spazio gioco, con almeno 60 bambini complessivi, sul territorio comunale e/o distrettuale - punti 1 per ogni mese di attività fino ad un massimo di 6 punti ”.

La ricorrente sostiene, in primo luogo, che il provvedimento gravato, nella parte in cui ha escluso il punteggio aggiuntivo – di cui al suddetto punto 1.2 – per il servizio dalla stessa prestato nel Comune di CU, contrasti con la legge di gara, dovendosi intendere l’espressione “territorio distrettuale”, in assenza di ulteriori specificazioni, nella sua più ampia portata, coincidente con il territorio provinciale.

L’interpretazione proposta contrasta con il dato letterale, atteso che il termine “distretto” non indentifica di per sé l’area di una Provincia, piuttosto individuata con i termini territorio, circondario o ambito territoriale (provinciale). Il riferimento al distretto, invece, si ricollega, più propriamente, nel linguaggio tecnico-giuridico, all’organizzazione territoriale ottimale dei servizi pubblici (distretti sanitari, giudiziari, scolastici, etc…).

La ricorrente sostiene, in secondo luogo, che “ anche sotto un profilo sistematico di collocazione del requisito criteri di valutazione, ai fini della “esperienza” ciò che va valorizzato è solo lo svolgimento di un servizio analogo nel periodo antecedente, di certo non è intaccata dall’elemento territorio, quindi la previsione in esame, pena la sua illegittimità, va valutata nella più ampia espansione territoriale intesa con quella provinciale ”.

Non convince neppure l’interpretazione sistematica proposta in ricorso, che finisce per disattendere le prescrizioni della legge di gara, atteso che nel disciplinare sono distintamente individuati, e valorizzati, due elementi valutativi dell’esperienza, il primo (generico) relativo al pregresso svolgimento del servizio di asili nido (“ 1.1 Esperienza maturata del partecipante nella gestione di asili nido rivolti all’infanzia ”), il secondo (più specifico) inteso a premiare la “ 1.2 Esperienza maturata dal partecipante, nei 12 mesi antecedenti a quello di pubblicazione del Bando, nella gestione di asili nido e/o spazio gioco, con almeno 60 bambini complessivi, sul territorio comunale e/o distrettuale ”.

Nel corso della procedura, in data 21 agosto 2025, peraltro, in conformità alle previsioni di gara, la stazione appaltante – rispondendo positivamente ad un quesito relativo all’interpretazione ed alla legittimità della clausola di cui si discute come riferita al distretto socio-sanitario D46 – ha reso chiarimenti precisando che detta clausola “ è stata inserita esclusivamente per attribuire un punteggio aggiuntivo e limitato (fino a sei punti su 90 complessivi per l’offerta tecnica) agli operatori che abbiano maturato esperienza recente nella gestione di servizi per la prima infanzia sul territorio comunale e/o distrettuale. Tale previsione è, dunque, funzionale a garantire la qualità del servizio, in quanto premia la conoscenza diretta del contesto socio-educativo e delle specificità organizzative locali, senza però costituire barriera all’accesso di operatori economici che non dispongono di tale esperienza, i quali possono comunque ottenere la quasi totalità del punteggio tecnico attraverso gli altri criteri previsti ”.

Al riguardo, non può condividersi la censura della ricorrente secondo cui il chiarimento in esame realizzerebbe un’integrazione non consentita della legge di gara; invero, la stazione appaltante si è limitata a rendere un chiarimento sul significato di territorio distrettuale che, alla luce delle sopra esposte considerazioni sull’esegesi letterale e sistematica della clausola, costituisce mera interpretazione “autentica” con cui la stazione appaltante ha chiarito la propria volontà provvedimentale in un primo momento poco intelligibile, precisando e meglio delucidando le previsioni della lex specialis (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 7 febbraio 2018, n. 781).

La clausola di cui si tratta supera il vaglio di ragionevolezza nei termini sopra precisati dalla giurisprudenza, risultando funzionale alle specifiche esigenze poste dalla natura e dalle caratteristiche del servizio appaltato in quanto parte di un sistema integrato di servizi facenti capo al distretto socio-sanitario.

Va, infatti, richiamato il decreto del Presidente della Regione Siciliana in data 4 novembre 2002, recante linee guida per l’attuazione del piano socio-sanitario della Regione, redatto in osservanza della legge 8 novembre 2000, n. 328 (“Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali”), il quale individua gli “ strumenti di programmazione, coordinamento, concertazione, cooperazione, partecipazione nonché dell’integrazione dei servizi sociali con gli interventi e le politiche sanitarie, dell’istruzione, della formazione e del lavoro ”, per l’attuazione di un “ sistema integrato di servizi alla persona e alla famiglia ”, che segni il passaggio da un sistema “socio-assistenziale” a un sistema “socio-sanitario”.

Il punto 3.7, relativo al “decentramento socio-sanitario”, evidenzia che “ Il distretto socio-sanitario è indicato dalla legge di riforma quadro come l’ambito territoriale ottimale su cui dimensionare il sistema integrato dei servizi e degli interventi sociali ”.

In tale ambito viene individuato nel “ piano di zona distrettuale ” lo “ strumento di programmazione triennale del sistema integrato degli interventi e dei servizi socio-sanitari a livello di singolo distretto, ai sensi dell’art. 19 della legge n. 328/2000 ”, in quanto “ l’attuale distretto sanitario che associa più comuni di piccole e medie dimensioni e articola le grandi città, può costituire la dimensione ottimale nella quale possono realizzarsi le migliori economie di scala in termini di infrastrutture, tecnologie, competenze specialistiche, saperi e saper fare di cui dispongono le istituzioni, i soggetti della società civile e i singoli cittadini di buona volontà ”.

A norma del citato decreto presidenziale i distretti socio-sanitari sono così articolati nell’ambito della Provincia di CU: “ D46 Noto ” (AV, Pachino, Portopalo di Capo Passero, SO)”; “ D47 Augusta ” (Melilli); “ D48 CU ” (Priolo Gargallo, Floridia, Solarino, Canicattini, Bagni, Sortino, Palazzolo Acreide, Buscemi, Cassaro, Ferla, Buccheri); “ D49 Lentini ” (Carlentini, Francofonte).

Il Comune di AV appartiene, dunque, al distretto socio-sanitario D46, con capofila Noto, il quale comprende i Comuni di Noto, AV, Pachino, Portopalo di Capo Passero e SO, mentre CU rientra nel distretto socio-sanitario D48.

Va disattesa la tesi della ricorrente secondo cui il distretto “ D46 Noto ” comprenderebbe anche CU, ostandovi il chiaro tenore del decreto presidenziale citato, ed in quanto il mero riferimento all’Azienda Sanitaria Provinciale di CU nella pagina web del distretto in questione ha il significato di ricollegare il distretto socio-sanitario – la cui estensione è delimitata dal provvedimento normativo richiamato – all’organizzazione sanitaria competente per territorio, la quale è l’Azienda Sanitaria Provinciale di CU, anche per il distretto D48, che per espressa previsione normativa comprende, in posizione di capofila, il Comune di CU.

Invero, il distretto socio-sanitario, nell’impostazione normativa sopra descritta, costituisce l’ambito territoriale ottimale per l’integrazione e la programmazione coordinata dei servizi sociali di competenza comunale e dei servizi sanitari di competenza dell’Azienda Sanitaria Provinciale.

La normativa citata introduce, infatti, un sistema integrato degli interventi e dei servizi socio-sanitari a livello di singolo distretto, il quale costituisce il fulcro di una programmazione dei servizi alla persona e alla famiglia volta a realizzare “ economie di scala in termini di infrastrutture, tecnologie, competenze specialistiche, saperi e saper fare di cui dispongono le istituzioni, i soggetti della società civile e i singoli cittadini ”.

Come condivisibilmente rimarcato dalla controinteressata nella propria memoria, allora, “ l’esperienza maturata in un Distretto implica la conoscenza delle specifiche prassi operative e dei protocolli in uso tra i servizi sociali del D46 e i servizi pediatrici e sanitari dell’ASP allocati in quel preciso ambito; delle reti formali e informali di supporto e segnalazione attive tra l’asilo nido e le unità di valutazione multidisciplinare (UVM) del D46, essenziali per la gestione di casi di fragilità ”.

La clausola territoriale in esame appare, dunque, legittima, ragionevole e coerente con i principi normativi richiamati, in quanto volta a premiare un elemento qualitativo aggiuntivo dell’offerta, non meramente geografico, ma funzionale alla migliore gestione del servizio appaltato, senza impedire la partecipazione di operatori privi di esperienza nel distretto, per i quali il bando prevede altri canali di valorizzazione dell’esperienza.

La ricorrente eccepisce che non sussisterebbe alcuna specifica esigenza connessa a protocolli o reti istituzionali del distretto socio-sanitario, anche perché l’appalto riguarda servizi socio-educativi e non servizi socio-sanitari.

Tale tesi, tuttavia, oltre a contrastare con il quadro normativo sopra richiamato relativo all’integrazione dei servizi sociali con gli interventi e le politiche sanitarie, dell’istruzione, della formazione e del lavoro a livello di distretto socio-sanitario, trascura di considerare che i servizi per la prima infanzia, secondo la definizione recata dal Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 14 febbraio 2001 (“Atto di indirizzo e coordinamento in materia di prestazioni socio-sanitarie”), benché non classificabile come servizio socio-sanitario in senso stretto, rientra tra le “ prestazioni sociali a rilevanza sanitaria ”, definendosi come tali “ tutte le attività del sistema sociale che hanno l’obiettivo di supportare la persona in stato di bisogno, con problemi di disabilità o di emarginazione condizionanti lo stato di salute. Tali attività, di competenza dei comuni, sono prestate con partecipazione alla spesa, da parte dei cittadini, stabilita dai comuni stessi e si esplicano attraverso: a) gli interventi di sostegno e promozione a favore dell’infanzia, dell’adolescenza e delle responsabilità familiari;… ”.

In definitiva, quindi, la clausola di cui si tratta deve considerarsi legittima, in quanto: a) non impedisce la partecipazione alla gara degli operatori non radicati nel territorio, ma si limita ad attribuire un punteggio aggiuntivo, non determinante ai fini dell’aggiudicazione; b) il criterio territoriale prescelto dall’Amministrazione non consiste in un mero riferimento geografico, rapportandosi ad un vantaggio qualitativo concreto ai fini dell’esecuzione del contratto, in quanto presuppone la conoscenza del contesto locale, delle reti di servizi sociali e sanitari, dei protocolli operativi e dei referenti istituzionali, cioè di elementi idonei a garantire una maggiore qualità e una più rapida ed efficiente attivazione del servizio, in linea con il principio del risultato di cui all’art. 1 del decreto legislativo n. 36/2023; c) il punteggio attribuito è certamente limitato e non sproporzionato rispetto al punteggio complessivo, sicché non risulta vanificato il confronto competitivo sugli altri elementi dell’offerta.

Il ricorso, per le ragioni esposte, deve ritenersi infondato, così come il primo motivo aggiunto con cui sono stati impugnati i chiarimenti resi in data 21 agosto 2025, e tale esito della controversia determina l’improcedibilità del ricorso incidentale e degli ulteriori motivi aggiunti proposti dalla ricorrente, per sopravvenuta carenza di interesse (cfr. Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana 13 marzo 2024, n. 195 e 197; Cons. Stato, Sez. V, 12 gennaio 2023, n. 434; Sez. IV, 15 aprile 2021, n. 3094).

Le spese di lite possono essere compensate tra le parti tenuto conto della particolarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Staccata di Catania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sui ricorsi come in epigrafe proposti: a) rigetta il ricorso principale nonché il primo motivo aggiunto con cui sono stati impugnati i chiarimenti resi in data 21 agosto 2025; b) dichiara improcedibili il ricorso incidentale e i restanti motivi aggiunti; c) compensa fra le parti le spese processuali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 26 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

EL LI, Presidente

Gustavo Giovanni Rosario Cumin, Consigliere

CR CO, Referendario, Estensore

L'OR	IL PRESIDENTE
CR CO	EL LI

IL SEGRETARIO