Pubblicato il 30/03/2026

N. 00452/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00312/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 312 del 2023, proposto da
IM SI CI, rappresentata e difesa dall'avvocato Enrico Michele Alfredo Attili, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Rivolta D'Adda, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Bruno Santamaria, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della nota del Comune di Rivolta d'Adda, Area Lavori Pubblici, Urbanistica e Edilizia Privata, Sportello Unico Edilizia del 03/09/2022, Pratica numero EDI/2022//00092/MUTUSO;

- delle note del Comune di Rivolta d'Adda, Area Lavori Pubblici, Urbanistica e Edilizia Privata, Sportello Unico Edilizia, di identico contenuto, del 25/10/2022 e del 26/11/2022;

- di ogni altro atto e/o provvedimento collegato, connesso o consequenziale a quelli impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Rivolta D'Adda;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2026 il dott. ER NO LI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I fatti di causa.

1.1. La ricorrente sig.ra SI CI IM espone di essere proprietaria di una unità immobiliare autonoma all’interno dello stabile sito nel Comune di Rivolta d’Adda, alla via G. Verdi n. 6, donatale dalla madre con atto pubblico del 14 luglio 2005.

1.2. Prima del cambio di destinazione d’uso oggetto del presente giudizio, detta unità immobiliare aveva destinazione d’uso residenziale.

1.3. In data 8 aprile 2022, la ricorrente trasmetteva al Comune “comunicazione di mutamento di destinazione d‘uso senza opere edilizie” della predetta unità immobiliare, da “residenziale” a “terziaria” , ai sensi dell’art. 52 comma 2 della L.R. n. 12 del 2005, in relazione ad una superficie di pavimento lorda di 101,30 mq. Alla comunicazione era allegata una tabella nella quale il tecnico della ricorrente quantificava l’importo del contributo di costruzione ritenuto dovuto a fronte del mutamento d’uso funzionale, pari alla differenza tra quello riferito alla nuova destinazione terziaria (€ 16.931,27), comprensivo dei soli oneri di urbanizzazione primaria e secondaria, e quello riferito alla esistente destinazione residenziale (€ 8.965,86), comprensivo anche del costo di costruzione, per un importo complessivo dovuto di € 7.965,41.

1.4. Con nota del 6 maggio 2022, lo Sportello Unico dell’Edilizia richiedeva documentazione integrativa riferita alla dimostrazione della superficie lorda di pavimento, e nel contempo precisava che, a seguito della presentazione della documentazione richiesta, avrebbe provveduto a comunicare l’importo del contributo di costruzione dovuto, all’interno del quale sarebbe stato computato anche il costo di costruzione, pari ad € 75,00 al metro quadro, secondo quanto previsto dalla delibera di consiglio comunale n. 67 del 20 dicembre 2006.

1.5. Il tecnico della ricorrente provvedeva in data 13 maggio 2022 a soddisfare la richiesta istruttoria del Comune, ma con successiva nota del 24 maggio 2022 evidenziava all’Ufficio come l’intervento – re melius perpensa - non fosse in realtà assoggettabile ad alcun contributo di costruzione, secondo quanto previsto dalla normativa di settore e dalla giurisprudenza, trattandosi di un cambio d’uso senza opere, effettuato oltre il decennio dal titolo edilizio precedente, e non implicante alcun aggravio del carico urbanistico.

1.6. Tale precisazione non sortiva però alcun effetto, tant’è che con nota del 3 settembre 2022 l’Ufficio comunicava alla ricorrente (e al suo tecnico) che a fronte dell’intervento di mutamento di destinazione d’uso senza opere era dovuto l’importo di € 10.127,98 a titolo di “oneri di urbanizzazione” , ai sensi dell’art. 52 comma 3 della L.R. n. 12/2005; importo da versarsi entro il termine di giorni 15 dai ricevimento della comunicazione.

1.7. La ricorrente provvedeva puntualmente al pagamento in data 12 settembre 2022 (doc. 4, pag. 2). Peraltro, nel periodo immediatamente successivo al pagamento, la ricorrente chiedeva al Comune, con nota del 17 ottobre 2022, quale criterio avesse utilizzato nella quantificazione dell’importo richiesto.

1.8. Il Comune rispondeva in prima battuta con nota del 25 ottobre 2022, precisando di aver utilizzato come criterio di computo quello sancito dall’art. 52 comma 3 della L.R. n. 12/2005, “come correttamente proposto dal Suo tecnico” (ossia dal tecnico della ricorrente).

1.9. Con nota del 3 novembre 2022, la ricorrente contestava la genericità della risposta comunale, chiedendo all’Ufficio di poter conoscere nel dettaglio “lo sviluppo del calcolo degli oneri di urbanizzazione” , in ossequio al principio di trasparenza dell’azione amministrativa.

1.10. L’Ufficio riscontrava quest’ultima richiesta con nota del 26 novembre 2022, precisando che l’importo era stato ottenuto “raffrontando gli oneri ante/post trasformazione” e allegando un prospetto dettagliato dei conteggi effettuati.

1.11. Nelle more di tale procedimento, la ricorrente, con contratto del 22 ottobre 2022, concedeva in locazione l’unità immobiliare de qua alla società DEUTEC s.r.l. per uso “ufficio” .

2. Il ricorso .

2.1. Tutto ciò premesso, con ricorso notificato il 4 aprile 2023 e depositato il 19 aprile successivo, la ricorrente ha impugnato dinanzi a questo TAR i predetti atti con cui il Comune di Rivolta d’Adda ha provveduto a richiederle il pagamento degli oneri di urbanizzazione primaria a fronte dell’intervento di mutamento della destinazione d’uso senza opere da “residenziale” a “terziario (ufficio)” .

2.2. In particolare, la ricorrente ha chiesto l’annullamento: (i) della nota del 3 settembre 2022 con cui il Comune le ha ingiunto il pagamento dell’importo di € 10.127,98 a titolo di oneri di urbanizzazione primaria; (ii) delle successive note del 25 ottobre 2022 e del 26 novembre 2022, con cui l’Ufficio ha illustrato i criteri di computo adottati ai fini della quantificazione dell’importo richiesto.

2.3. Unitamente alla domanda di annullamento, la ricorrente:

a) ha formulato domanda di accertamento del proprio diritto alla restituzione dell’importo indebitamente pagato, con conseguente condanna dell’amministrazione convenuta alla restituzione dell’importo medesimo a titolo di risarcimento del danno in forma specifica, ovvero di indebito oggettivo, ovvero ancora di arricchimento senza causa;

b) in subordine, ha chiesto la restituzione del maggior importo indebitamente pagato a fronte di quello che sarebbe stato correttamente dovuto;

c) in ogni caso, ha chiesto la condanna dell’amministrazione al risarcimento del danno per equivalente, corrispondente alla mancata disponibilità della somma indebitamente pagata, oltre rivalutazione monetaria ed interessi legali;

d) infine, in via di ulteriore subordine, ha chiesto al TAR di accertare e dichiarare la facoltà della ricorrente di rinunciare alla modifica della destinazione d’uso per cui è causa e di ottenere conseguentemente la restituzione delle somme corrisposte al Comune, oltre rivalutazione monetaria ed interessi.

2.4. Ha formulato domanda cautelare.

2.5. Il ricorso è stato affidato a due motivi, con i quali la ricorrente ha dedotto vizi di violazione di legge e di eccesso di potere sotto plurimi profili, così sintetizzabili:

1) non sussisterebbero le condizioni previste dalla legge urbanistica regionale (artt. 51 e 52 L.R. n. 12 del 2005) per assoggettare l’intervento di cui si discute al pagamento del contributo di costruzione, dal momento che: a) il mutamento di destinazione d’uso è senza opere; b) è avvenuto a distanza di più di dieci anni dai lavori che hanno interessato lo stabile in cui è ubicata l’unità immobiliare oggetto di controversia (senza peraltro riguardarla direttamente); c) il mutamento d’uso non ha determinato alcun aggravio del carico urbanistico, tenuto conto che dall’uso residenziale si è passati ad un uso terziario ad ufficio, riferito specificamente ad un’attività non implicante contatti diretti con il pubblico;

2) in subordine, l’importo determinato dal Comune sarebbe affetto da difetto assoluto di motivazione, in quanto la tabella allegata alla nota comunale del 26 novembre 2022 non consentirebbe di ricostruire in alcun modo le modalità di computo seguite dall’amministrazione; peraltro, il computo presenterebbe macroscopiche incongruenze, atteso che: non viene precisato l’importo del costo di costruzione; la nota del 3 settembre 2022 comunica come dovuti soltanto gli oneri di urbanizzazione primaria, mentre il prospetto allegato alla successiva nota del 26 novembre 2022 evidenzia come dovuti anche gli oneri di urbanizzazione secondaria.

3. Svolgimento del processo .

3.1. Il Comune di Rivolta d’Adda si è costituito in giudizio depositando documentazione e memoria difensiva, eccependo nell’ordine:

(i) l’irricevibilità per tardività della domanda di annullamento degli atti impugnati, in quanto proposta in data 5 aprile 2023, ben oltre il termine decadenziale di 60 giorni dalla loro notifica all’interessata;

(ii) l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, avendo la ricorrente fatto piena acquiescenza agli atti impugnati versando senza riserve l’intero importo richiesto;

(iii) in subordine, nel merito, l’infondatezza del ricorso, sotto tutti i profili dedotti, atteso che: nel caso di specie la modifica di destinazione d’uso avrebbe comportato il passaggio tra categorie funzionali differenti (da residenziale a ufficio) e sarebbe pertanto urbanisticamente rilevante benchè non accompagnato dall’esecuzione di opere; ciò in quanto il passaggio da residenziale a terziario comporterebbe un uso più intenso del fabbricato determinando un aggravio del carico urbanistico, con conseguente debenza del conguaglio del contributo concessorio; inoltre, l’intervento avrebbe determinato un maggior fabbisogno di standard urbanistici, sub specie di spazi per la sosta e il parcheggio, come previsto dall’art. 52 delle NTA del PGT di Rivolta per i casi di mutamento di destinazione d‘uso con o senza opere; il quantum dell’importo richiesto sarebbe stato contestato genericamente dalla ricorrente (con il secondo motivo di ricorso); la domanda risarcitoria sarebbe infondata non essendo stato leso alcun bene della vita della ricorrente; sarebbe inammissibile anche l’ultima domanda di accertamento formulata dalla ricorrente (in ordine alla propria facoltà di rinunciare al cambio di destinazione d’uso), dal momento che, allo stato, non sarebbe stata presentata alcuna istanza di “ritiro” della pratica di cambio d’uso.

3.2. Con ordinanza n. 175 del 4 maggio 2023, la Sezione ha respinto la domanda cautelare della ricorrente e compensato le spese della fase, per ragioni limitate all’assenza di periculum in mora .

3.3., In prossimità dell’udienza di merito, le parti hanno integrato la propria documentazione e depositato memorie conclusive e di replica, insistendo nelle rispettive deduzioni e richieste. I documenti depositati da parte ricorrente sono formalmente tardivi, ma il loro deposito è stato stimolato dalle deduzioni difensive contenute nella memoria conclusiva del Comune; in ogni caso, si tratta di documenti non rilevanti ai fini della decisione.

3.4. All’udienza pubblica del 18 febbraio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Decisione .

4.1. Sulle eccezioni preliminari del Comune .

Vanno esaminate in primo luogo le eccezioni preliminari formulate dalla difesa del Comune.

Le eccezioni sono entrambe infondate.

4.1.1. Sulla asserita tardività della domanda di annullamento .

Secondo consolidati principi giurisprudenziali (cfr. Consiglio di Stato ad. plen., 30/08/2018, n. 12):

- gli atti con i quali la pubblica amministrazione determina e liquida il contributo di costruzione, previsto dall'articolo 16, d.P.R. n. 380 del 2001, non hanno natura autoritativa, non essendo espressione di una potestà pubblicistica, ma costituiscono l'esercizio di una facoltà connessa alla pretesa creditoria riconosciuta dalla legge al Comune per il rilascio del permesso di costruire, stante la sua onerosità, nell'ambito di un rapporto obbligatorio a carattere paritetico;

- in ragione di tale natura, la pubblica amministrazione, nel corso del rapporto concessorio, può sempre rideterminare, sia a favore che a sfavore del privato, l'importo del contributo di costruzione, in principio erroneamente liquidato, richiedendone o rimborsandone a questi la differenza nell'ordinario termine di prescrizione decennale (articolo 2946 c.c.) decorrente dal rilascio del titolo edilizio, senza incorrere in alcuna decadenza;

- correlativamente il privato non è tenuto ad impugnare gli atti determinativi del contributo nel termine di decadenza, potendo ricorrere al giudice amministrativo, munito di giurisdizione esclusiva ai sensi dell'articolo 133, comma 1, lett. f), c.p.a., nel medesimo termine di dieci anni, anche con un'azione di mero accertamento.

Questo tipo di controversie, infatti, investe l'esistenza o l'entità di un'obbligazione legale, concernente diritti soggettivi, con la conseguenza che la relativa domanda non soggiace al regime di decadenza proprio del processo di impugnazione e può essere proposta indipendentemente dall'impugnazione di eventuali atti. (T.A.R. Palermo Sicilia sez. IV, 9/07/2024, n. 2160).

Sotto quest’ultimo profilo, è stato affermato che “ L'azione per l'accertamento negativo del debito contributivo per gli oneri di urbanizzazione (ed eventualmente la determinazione dei contributi e la domanda di ripetizione delle somme illegittimamente versate) e l'azione volta alla declaratoria di insussistenza o all'accertamento della diversa entità del debito contributivo per oneri di urbanizzazione, trattandosi di un giudizio di accertamento di un rapporto obbligatorio pecuniario, è proponibile davanti al g.a. (titolare della giurisdizione esclusiva) nell'ordinario termine di prescrizione, non sussistendo alcun obbligo per il ricorrente di azionare il ricorso nei sessanta giorni dall'emanazione dell'atto o dalla conoscenza della sentenza del giudice civile che declina la giurisdizione” (T.A.R. Palermo Sicilia sez. II, 3/09/2013, n. 1633).

4.1.2. Sulla asserita acquiescenza .

Da quanto esposto – e cioè dalla circostanza che le questioni in materia di oneri di urbanizzazione e di costo di costruzione introducono un giudizio su un rapporto, prescindendo dall'impugnazione di atti – discende l’ulteriore conseguenza che l'avvenuto pagamento degli oneri in discussione non può comportare alcuna acquiescenza.

Al riguardo, la giurisprudenza è concorde e consolidata: cfr. Consiglio di Stato sez. V, 25/02/1991, n. 177, secondo cui “La controversia relativa all'esatta determinazione del contributo relativo al costo di costruzione e agli oneri di urbanizzazione, concerne diritti soggettivi per cui l'eventuale pagamento effettuato non implica acquiescenza agli atti di liquidazione stante la mancanza dei requisiti essenziali dell'esternazione della volontà univoca dell'interessato di accettare il pagamento sfavorevole e, soprattutto, l'anteriorità del provvedimento rispetto al comportamento asseritamente acquiescente. Conseguentemente non è preclusa l'impugnazione in via giurisdizionale degli atti impositivi del contributo” .

In senso analogo, tra le tante, Consiglio di Stato sez. IV, 10/03/2011, n. 1565; Consiglio di Stato sez. V, 3/07/1995, n. 993; T.A.R. Palermo sez. II, 3/09/2013, n. 1633; T.A.R. Napoli sez. VIII, 9/05/2012, n. 2136.

4.2. Nel merito .

Nel merito, il ricorso è fondato.

4.2.1. Con il provvedimento impugnato, il Comune di Rivolta d’Adda ha quantificato e liquidato il contributo di costruzione asseritamente dovuto dalla ricorrente a fronte di un intervento di mutamento senza opere della destinazione d’uso dell’unità immobiliare di sua proprietà da “residenziale” a “terziario” (ufficio).

4.2.2. Il provvedimento è stato adottato in espressa applicazione dell’art. 52 comma 3 della L.R. n. 12/2005. Tale norma, nel testo vigente alla data di adozione degli atti impugnati - introdotto dall’art. 20 della L.R. 19/05/2021, n. 7, entrata in vigore il 22 maggio 2021, e poi abrogato dall’art. 26, comma 1, lett. d), L.R. 6 dicembre 2024, n. 20, entrata in vigore l’11 dicembre 2024 - così disponeva: “Qualora la destinazione d'uso sia modificata, senza opere edilizie, nei dieci anni successivi all'ultimazione dei lavori, è dovuto l'eventuale conguaglio degli oneri di urbanizzazione, corrispondente alla differenza tra gli oneri dovuti per la nuova destinazione e gli oneri riferiti alla precedente destinazione, entrambi determinati applicando le tariffe stabilite per la nuova costruzione e vigenti al momento della variazione ”.

4.2.3. Come già affermato da questo TAR, in base alla predetta normativa regionale, perché si possa avere un mutamento di destinazione d’uso senza costi per il privato sono necessarie tre condizioni: (i) che il cambio d’uso sia effettuato senza opere; (ii) che siano decorsi almeno 10 anni dell'ultimazione dei lavori; (iii) che la nuova destinazione d'uso non aumenti il carico urbanistico: cfr. T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 2 marzo 2021, n. 206; T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 17 giugno 2015, n. 855; nello stesso senso, di recente, anche TAR Brescia, sez. II, 4 agosto 2025, n. 743.

4.2.4. Nel caso di specie:

(i) sussiste la prima condizione, in quanto il cambio d’uso è avvenuto senza opere;

(ii) sussiste la seconda condizione, in quanto il cambio è avvenuto a distanza di quasi 17 anni dall’acquisto della proprietà dell’immobile da parte della ricorrente e di diversi decenni dagli ultimi titoli edilizi rilasciati dall’amministrazione rispettivamente nel 1963, 1972 e 1976 (docc. 11a-11d ricorrente), peraltro, per interventi relativi all’intero stabile e non specificamente riferiti all’unità di proprietà della ricorrente;

(iii) quanto alla terza condizione, l’aumento del carico urbanistico non è stato in alcun modo indagato né argomentato dall’amministrazione comunale nei provvedimenti impugnati.

4.2.5. Giova precisare che, secondo la giurisprudenza, in caso di mutamenti di destinazione d’uso solo funzionali, ossia non accompagnati dalla esecuzione di alcuna opera, la corresponsione degli oneri di urbanizzazione si giustifica soltanto in presenza di un effettivo aumento del carico urbanistico, per tale intendendosi tanto la necessità di dotare l’area di nuove opere di urbanizzazione, quanto l’esigenza di utilizzare più intensamente quelle già esistenti. L’incremento del carico urbanistico si accerta, infatti, in relazione ad un supposto aumento di esternalità negative sull’area considerata, conseguente al mutamento di destinazione d’uso, rispetto agli effetti prodotti dalla destinazione preesistente (cfr. Cons. Stato, sez. III, 9 dicembre 2024 n. 9823). È stato affermato, al riguardo, che “Il pagamento degli oneri di urbanizzazione va ricondotto all'aumento del carico urbanistico determinato dal nuovo intervento, nella misura in cui dallo stesso derivi un incremento della domanda di servizi nella zona coinvolta dalla costruzione; gli oneri di urbanizzazione, quindi, hanno natura compensativa rispetto alle spese di cui l'amministrazione si fa carico per rendere accessibile e pienamente utilizzabile un nuovo o rinnovato edificio. Il fondamento del contributo di urbanizzazione non consiste nel titolo edilizio in sé, ma nella necessità di ridistribuire i costi sociali delle opere di urbanizzazione, facendoli gravare su quanti beneficiano delle utilità derivanti dalla presenza delle medesime secondo modalità eque per la comunità. Ne consegue che il pagamento degli oneri di urbanizzazione è dovuto solo nel momento in cui l'intervento determina un aumento del carico urbanistico, da accertare in base alle peculiarità del caso di specie” (T.A.R. Firenze, sez. III, 03/05/2022, n.607).

4.2.6. Nel caso di specie, l’accertamento istruttorio dell’aumento di carico urbanistico conseguente all’intervento realizzato dalla ricorrente è mancato del tutto, e la motivazione degli atti impugnati nulla dice sul punto. Parte ricorrente ha dedotto, già in seno al procedimento amministrativo, l’insussistenza di aumento del carico urbanistico, venendo in considerazione un immobile inserito in un contesto già pienamente urbanizzato e dotato dei necessari servizi di pubblica utilità, e attualmente destinato ad ufficio, senza contatti diretti con il pubblico. A fronte di tale contestazione, l’Amministrazione nulla ha replicato. Nè giovano, al riguardo, le deduzioni di merito svolte dall’Amministrazione negli scritti difensivi prodotti in giudizio per giustificare l’asserito aumento di carico urbanistico, trattandosi di motivazione postuma del provvedimento amministrativo, lesiva del diritto di difesa e come tale ritenuta inammissibile da costante giurisprudenza.

4.2.7. Nemmeno rileva, a favore della tesi dell’Amministrazione, l’errore commesso dal tecnico della ricorrente all’atto di compilare la comunicazione relativa al mutamento di destinazione d’uso, laddove mostrava di ritenere dovuto il contributo di costruzione, sia pure nella minor misura di € 7.965,41. Valgono, al riguardo, le considerazioni sopra svolte in ordine alla natura paritetica degli atti determinativi del contributo, in ragione della quale è consentito sia all’amministrazione sia al privato, rispettivamente, di correggere o richiedere la correzione, entro il termine di prescrizione decennale, degli eventuali importi erroneamente determinati.

5. Conclusioni .

5.1. Alla luce delle considerazioni di cui sopra, è fondato e assorbente il primo motivo di ricorso, sotto il profilo del difetto di istruttoria e di motivazione, con il conseguente annullamento degli atti impugnati.

5.2. Per l’effetto, l’amministrazione comunale va condannata a restituire alla parte ricorrente l’importo di € 10.127,98 indebitamente percepito, maggiorato di interessi legali dalla data della domanda giudiziale (4 aprile 2023) a quella di effettivo soddisfo.

5.3. Va respinta la domanda risarcitoria, per assenza di prova del maggior danno asseritamente sofferto.

5.4. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati, sensi nei limiti e per gli effetti precisati in motivazione.

Condanna il Comune di Rivolta d’Adda a rifondere alla ricorrente le spese di lite, che liquida in € 3.000,00 (tremila), oltre accessori di legge e rimborso del contributo unificato come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

RO ON, Presidente

ER NO LI, Consigliere, Estensore

Laura Marchio', Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ER NO LI	RO ON

IL SEGRETARIO