Pubblicato il 20/03/2026

N. 01355/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02504/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2504 del 2023, proposto da
Patrimonia Properties S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Germana Lucia Riccarda Cassar, David Maria Marino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Seveso, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Fausto Paolo Bajardo, Claudio Venghi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la dichiarazione di nullità dei contratti sottoscritti con il Comune di Seveso in data 14 luglio 2014, nn. Rep. 15/14 e Rep. 16/14 nella parte in cui prevedono corrispettivi abnormi in luogo del canone di occupazione di suolo pubblico;

nonché per l'accertamento del diritto della ricorrente alla integrale ripetizione dei corrispettivi versati al Comune di Seveso in forza dei menzionati contratti, a partire dal 2014;

del diritto della Società a ottenere il rinnovo dei contratti sottoscritti con il Comune di Seveso in data 14 luglio 2014, nn. Rep. 15/14 e Rep. 16/14.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Seveso;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 febbraio 2026 la dott.ssa NA BI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La ricorrente è una società che opera nel settore delle telecomunicazioni, progettando, realizzando e installando stazioni radio base per la telefonia cellulare e infrastrutture strumentali alla fornitura di servizi di telefonia mobile, che cede successivamente in uso agli operatori di telefonia.

Nel Comune di Seveso ha realizzato dal 2005 due infrastrutture strumentali all’erogazione di servizi di telefonia mobile, collocandole su aree di proprietà comunale rispettivamente in Via Cavalla, su un’area di circa 30 mq, interna all’impianto sportivo, (terreno catastalmente individuato al Fg 6, p.lla 292) e in Via Eritrea, su un’area di circa 40 mq, interna alla piattaforma ecologica (terreno catastalmente individuato al Fg 15, p.lla 323).

Alla prima scadenza contrattuale, ha stipulato in data 14 luglio 2014 due nuovi contratti, di durata pari a 9 anni, con scadenza il 31 gennaio 2023, pattuendo un canone annuo di € 25.500.

Nel corso degli anni, la società ha presentato istanza al fine di ottenere la dilazione dei pagamenti e la rimodulazione dei canoni, per la loro eccessiva onerosità.

A fronte dei provvedimenti comunali di rigetto delle richieste di rideterminazione del canone, ha notificato il presente ricorso, chiedendo che venisse dichiarata la nullità dei contratti sottoscritti con il Comune di Seveso in data 14 luglio 2014, nella parte in cui prevedono corrispettivi abnormi in luogo del canone di occupazione di suolo pubblico, nonché l’accertamento del diritto alla integrale ripetizione dei corrispettivi versati al Comune di Seveso in forza dei suddetti contratti, a partire dal 2014 e il diritto a ottenere il rinnovo dei contratti.

Si è costituito in giudizio il Comune, sollevando preliminarmente un’eccezione di difetto di giurisdizione e chiedendo nel merito il rigetto del ricorso.

All’udienza pubblica del 3 febbraio 2026 il ricorso è stato trattenuto in decisione dal Collegio.

DIRITTO

1) Preliminarmente deve essere esaminata l’eccezione di difetto di giurisdizione, (cfr. Cass. civ., Sez. Unite, 5-01-2016, n. 29; Cons. Stato, II, 28-10-2021, n. 7237), sollevata da parte resistente.

Parte ricorrente nel ricorso afferma la giurisdizione del G.A., sull’assunto che le aree interessate dall’occupazione rientravano nel patrimonio indisponibile dell’Ente, trattandosi di impianto sportivo e di isola ecologica (di proprietà dell’Ente e destinati a soddisfare interessi pubblici), come peraltro riconosciuto espressamente dal piano delle alienazioni, in cui sui afferma che “sono beni del patrimonio indisponibile quelli individuati dall'art. 826 C.C., tra i quali gli edifici destinati a sede di uffici pubblici (con i loro arredi) e gli altri beni destinati ad un pubblico servizio (es. asili, case di riposo ed impianti sportivi)” e viene inclusa nel patrimonio indisponibile la piattaforma ecologica di via Eritrea.

Inoltre, rileva parte ricorrente, che nei contratti viene specificato che i beni sono locati per la realizzazione di infrastrutture di telecomunicazioni e telefonia che sono ex lege opere di pubblica utilità.

Secondo la difesa del Comune di Seveso, che ha sollevato l’eccezione di difetto di giurisdizione, gli immobili concessi in locazione alla società ricorrente facevano parte del patrimonio disponibile, per cui vertendo su una questione di canoni locativi liberamente pattuiti tra le parti nell’ambito di un rapporto giuridico che presenta caratteri esclusivamente privatistici, sussiste la giurisdizione del G.O.

2) In merito alla giurisdizione il Collegio richiama l’orientamento consolidato, in base al quale la giurisdizione deve essere verificata con riferimento all'oggetto della domanda, delineato alla stregua del petitum sostanziale, ovvero in base agli elementi oggettivi che caratterizzano la sostanza del rapporto giuridico posto a fondamento della pretesa fatta valere (cfr. Cons. Stato, V, 29-05-2018, n. 3229). Ai fini del riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo rileva, poi, non tanto la prospettazione compiuta dalle parti, ovvero la concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma l’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio, individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati e al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (cfr. Cass., Sez. Unite, 17-05-2024, n. 13747; id., 14-04-2023, n. 10063; id., 13-10-2022, n. 30149; id., 7-09-2018, n. 21928; id., 31-12-2018, n. 33688; id., 15-09-2017, n. 21522; id., 15-12-2016, n. 25836; id., 12-01-2021, n. 254; Cons. Stato, V, 31-07-2024, n. 6870).

3) Nel caso in esame, la ricorrente propone una domanda di nullità dei contratti sottoscritti nel 2014, nella parte in cui prevedono dei corrispettivi asseritamente abnormi in luogo del canone di occupazione di suolo pubblico, nonché una domanda di accertamento del diritto all’integrale ripetizione dei corrispettivi versati dal 2014 e del diritto ad ottenere il rinnovo dei contratti.

Secondo la tesi della ricorrente si sarebbe instaurato un rapporto di concessione, poiché le aree occupate dagli impianti facevano parte del patrimonio indisponibile e sono state concesse per finalità di pubblico interesse, dal momento che la realizzazione di infrastrutture di telecomunicazioni e telefonia sono ex lege opere di pubblica utilità.

3.1 Rispetto al profilo della natura delle aree date in locazione, si deve ricordare che secondo l’orientamento consolidato affinché un bene non appartenente al demanio necessario possa rivestire il carattere pubblico proprio dei beni patrimoniali indisponibili, in quanto destinati ad un pubblico servizio ai sensi dell'art. 826 c.c., comma 3, deve sussistere il doppio requisito (soggettivo ed oggettivo) della manifestazione di volontà dell’ente titolare del diritto reale pubblico (e, perciò, un atto amministrativo da cui risulti la specifica volontà dell'ente di destinare quel determinato bene ad un pubblico servizio) e dell’effettiva ed attuale destinazione del bene al pubblico servizio; in difetto di tali condizioni e della conseguente ascrivibilità del bene al patrimonio indisponibile, la cessione in godimento del bene medesimo in favore di privati non può essere ricondotta ad un rapporto di concessione amministrativa, ma, inerendo a un bene facente parte del patrimonio disponibile, al di là del nomen iuris che le parti contraenti abbiano inteso dare al rapporto, essa viene ad inquadrarsi nello schema privatistico della locazione, con la conseguente devoluzione della cognizione delle relative controversie alla giurisdizione del giudice ordinario (Cass. civ., Sez. Unite, Ord., 25/03/2016, n. 6019 e dello stesso tenore Cass. civ., Sez. Unite, 28/6/2006 n. 14865; Cass. civ., Sez. Unite, Ord., 21/05/2019, n. 13664; Cass. civ., Sez. Unite, Sent., 05/04/2013, n. 8362).

I contratti sottoscritti dalle parti sono pacificamente qualificabili come contratti di locazione di diritto privato, come si evince dalla lettura degli artt. 2 e 5 del contratto, che determinano rispettivamente la durata in 9 anni e il canone di locazione.

La qualificazione in termini di contratto di locazione, oltre a ricavarsi dalla lettera delle clausole degli stessi, è confermata dalla assenza di prova circa la circostanza che i beni su cui insistono i propri impianti appartenessero al patrimonio indisponibile del Comune di Seveso.

Infatti non vi sono elementi per affermare che le aree oggetto del contratto, seppure collocate nell’ambito di un centro sportivo e di una zona destinata alla raccolta differenziata, facessero parte ab origine del patrimonio indisponibile: manca la prova dell'effettiva destinazione pregressa delle aree a un pubblico servizio ai sensi dell'art. 826 c.c., comma 3, in un contesto nel quale le due porzioni di terreno devono essere considerate in modo autonomo dalle contigue aree comunali, perché sono fisicamente delimitate da un recinto realizzato in parte in muratura ed in parte con reti elettrosaldate presidiate da cancelli accessibili solo dagli addetti all’utilizzo delle infrastrutture di telecomunicazione.

Ma anche dopo la cessione, attraverso lo schema privatistico della locazione, il Comune non ha poi adottato alcun atto di destinazione a pubblico servizio delle aree locate alla ricorrente, per posizionare gli impianti: non è stato allegato infatti alcun provvedimento che disponga in tal senso con riferimento alle predette aree, che pertanto vanno inserite nel patrimonio disponibile dell’Ente.

3.2 Sotto altro profilo la ricorrente afferma che le aree farebbero parte del patrimonio indisponibile, in quanto concesse per finalità di pubblico interesse, dal momento che la realizzazione di infrastrutture di telecomunicazioni e telefonia sono ex lege opere di pubblica utilità.

Seppure l’impianto di telefonia sia qualificato come servizio universale delle telecomunicazioni e ricompreso fra i diritti fondamentali dei consumatori dell’Unione, tuttavia questo non implica che l’area su cui è collocata assuma la qualifica di patrimonio indisponibile, essendo a tal fine comunque necessario uno specifico provvedimento amministrativo che destini le predette aree allo svolgimento di un pubblico servizio.

Tant’è che gli impianti di telecomunicazione possono essere collocati su aree pubbliche o private e nel primo caso l’Amministrazione ha la facoltà di scegliere tra la concessione o il contratto di diritto privato (in tal senso Tar Lombardia – Brescia sez. II n.602 del 17.7.2023), ed inoltre la società ricorrente non è neppure un operatore di telefonia, ma un soggetto che svolge un’attività economica che consiste nella realizzazione di infrastrutture che vengono successivamente utilizzate dai gestori tramite la cessione del contratto o la sublocazione.

4) Stante la fondatezza dell’eccezione di difetto di giurisdizione, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile, indicando il giudice ordinario come munito di giurisdizione, innanzi al quale la domanda potrà essere riproposta ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 11, secondo comma, cod. proc. amm..

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione, indicando quale giudice munito di giurisdizione il giudice ordinario dinanzi al quale il giudizio potrà essere riassunto ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 11 cod. proc. amm..

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di giudizio a favore del Comune resistente, quantificate in € 2.000,00 (duemila,00), oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 3 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

EF LL, Presidente

NA BI, Consigliere, Estensore

Andrea Lipari, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA BI	EF LL

IL SEGRETARIO