Pubblicato il 12/01/2026

N. 00510/2026 REG.PROV.COLL.

N. 10555/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10555 del 2025, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Anselmo Barone, Remo Danovi, Matteo Gozzi, con domicilio eletto presso lo studio Matteo Gozzi in Milano, via San Barnaba n. 32;

contro

Federazione Nazionale degli Ordini dei Biologi, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Luca Rubinacci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Comitato Centrale della Federazione Nazionale degli Ordini dei Biologi, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

del provvedimento in data 31 luglio 2025 di rigetto della richiesta di ostensione di copia dei verbali e delle delibere assunte dalla Federazione Nazionale degli Ordini dei Biologi relative alla posizione del ricorrente e di rigetto della richiesta di ostensione delle relative fonoregistrazioni;

nonché per l’accertamento

del diritto del ricorrente a prendere visione ed estrarre copia di tutti gli atti e documenti oggetto dell’istanza di accesso agli atti presentata in data 30 luglio 2025, con conseguente ordine alle amministrazioni intimate di esibizione della documentazione richiesta.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Federazione Nazionale degli Ordini dei Biologi;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2025 il dott. IC AT e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in epigrafe il dott. -OMISSIS-, in qualità di Presidente dell’Ordine dei Biologi della Lombardia, ha adito l’intestato Tribunale per chiedere l’annullamento della nota prot.-OMISSIS- del 31 luglio 2025, con la quale la Federazione Nazionale degli Ordini dei Biologi avrebbe rigettato in parte la richiesta di ostensione di copia dei verbali e delle delibere assunte nell’ambito del procedimento disciplinare all’esito del quale è stata irrogata al ricorrente suddetto la sanzione della sospensione dall’esercizio della professione per mesi sei, per aver accettato incarichi remunerati da parte di due società alle quali l’Ordine dei Biologi della Lombardia aveva, a sua volta, affidato commesse per la gestione di eventi formativi.

L’impugnativa è stata affidata al seguente motivo di diritto:

I. Violazione e falsa applicazione degli artt. 9 della Costituzione, 22, 24 e ss. della legge n. 241/1990 e delle disposizioni in materia di accesso civico alla documentazione amministrativa di cui agli artt. 5, comma 2, e 5 bis del d.lgs. n. 33/2013, nonché eccesso di potere per sviamento, illogicità manifesta, irragionevolezza, disparità di trattamento, ingiustizia manifesta e violazione dei principi di imparzialità e trasparenza amministrativa .

Lamenta in sintesi il ricorrente che nell’ambito del procedimento disciplinare mosso nei suoi confronti a far data dal mese di aprile 2025, sarebbe stato reso accessibile soltanto il verbale in data 1° luglio 2025 avente ad oggetto all’apertura del procedimento. Nessuna fonoregistrazione delle sedute esitate nei verbali e nelle delibere sarebbe stata invece trasmessa – neppure quella del verbale del 1° luglio 2025 – perché secondo la valutazione svolta dalla Federazione Nazionale degli Ordini dei Biologi non costituirebbe un documento amministrativo.

Conclude pertanto il ricorrente per l’accertamento del proprio diritto a prendere visione ed estrarre copia di tutti gli atti e documenti oggetto dell’istanza di accesso agli atti presentata in data 30 luglio 2025, con conseguente ordine all’Amministrazione intimata di esibizione dell’intera documentazione richiesta.

La Federazione Nazionale degli Ordini dei Biologi si è costituita in giudizio per resistere al ricorso, assumendo in sintesi che l’oggetto effettivo del presente giudizio atterrebbe alla sola richiesta fonoregistrazione, poiché, come chiarito anche nella nota impugnata, prima della presentazione dell’istanza di accesso il Comitato Centrale della Federazione ha discusso degli addebiti disciplinari mossi al ricorrente soltanto nel corso della seduta del 1° luglio 2025 a ciò deputata, con la conseguenza che gli ulteriori atti richiesti, semplicemente non esisterebbero.

L’odierna impugnativa andrebbe pertanto dichiara inammissibile per difetto originario di interesse, avendo la Federazione Nazionale degli Ordini dei Biologi soddisfatto l’istanza di accesso (salvo in relazione alla fonoregistrazione), ponendo in essere tutti gli adempimenti richiesti dalla normativa di settore applicabile, ben prima della proposizione del ricorso.

Quanto al merito della pretesa ostensione, la Federazione Nazionale degli Ordini dei Biologi conclude per il rigetto della stessa, in ragione del fatto che la disposizione di cui all’art. 39, comma 2, lett. b), d.P.R. 5 aprile 1950, n. 221, circoscrive l’esercizio del diritto di accesso ai soli atti del procedimento disciplinare propriamente detto, vale a dire a quelli formatisi unicamente a seguito del deferimento dell’iscritto al consiglio di disciplina.

Ne resterebbero pertanto esclusi gli atti preliminari alla decisione di deferimento - quali segnalazioni, note interne, relazioni istruttorie o valutazioni riservate - che in quanto attenenti alla fase preprocedimentale di verifica della sussistenza dei presupposti per l’avvio dell’azione disciplinare.

Quanto, infine, alla richiesta di accesso alla fonoregistrazione della seduta del 1° luglio 2025, nell’ambito della quale sono stati discussi gli addebiti disciplinari mossi al ricorrente, la Federazione Nazionale degli Ordini dei Biologi ne ribadisce la non ostensibilità, non rientrando le registrazioni sonore nella nozione di “documento amministrativo” di cui all’art. 22, comma 1, lett. d), della legge n. 241/1990, che si riferirebbe alle sole rappresentazioni documentali aventi autonoma rilevanza amministrativa, idonee come tali ad incidere sui procedimenti ovvero a rappresentarne formalmente gli esiti.

Con memoria in data 14 novembre 2025, il ricorrente ha replicato alle difese di parte resistente rilevandone la tardività e rappresentando altresì l’infondatezza della tesi secondo cui dovrebbe escludersi la conoscibilità delle fonoregistrazioni delle sedute di discussione degli addebiti disciplinari e degli atti istruttori e preparatori che precedono il deferimento dell’iscritto.

Alla camera di consiglio del giorno 26 novembre 2025 la causa è passata in decisione.

Si controverte della legittimità della nota prot.-OMISSIS- del 31 luglio 2025, nella parte in cui la Federazione Nazionale degli Ordini dei Biologi avrebbe negato l’ostensione di copia dei verbali delle delibere assunte dalla FNOB nell’ambito del procedimento disciplinare a carico del ricorrente, negando altresì a quest’ultimo la richiesta di ostensione delle relative fonoregistrazioni.

Ad avviso del ricorrente, l’accesso avrebbe dovuto essere anticipato alla fase istruttoria del procedimento disciplinare, così come previsto dall’art. 39, comma 1, del d.P.R. n. 221/1950, ai sensi del quale : “Quando risultano fatti che possono formare oggetto di procedimento disciplinare, il presidente, verificatene sommariamente le circostanze, assume le opportune informazioni e, dopo aver inteso il sanitario, riferisce al Consiglio per le conseguenti deliberazioni.

Il presidente fissa la data della seduta per il giudizio, nomina il relatore e provvede a notificare all’interessato:

a) la menzione circostanziata degli addebiti;

b) il termine non inferiore a giorni venti e prorogabile su richiesta dell’interessato, entro il quale egli può prendere visione degli atti relativi al suo deferimento a giudizio disciplinare e produrre le proprie controdeduzioni scritte;

c) l’indicazione del luogo, giorno ed ora del giudizio disciplinare;

d) l’espresso avvertimento che, qualora non si presenti alla seduta del Consiglio, si procederà al giudizio in sua assenza.

Nel termine di cui alla lettera b) l’interessato può chiedere di essere sentito” .

Tanto premesso in ordine all’oggetto della presente controversia, evidenzia il Collegio come la valenza generalizzata del diritto di accesso ai documenti amministrativi deve trovare applicazione anche con riferimento ai procedimenti disciplinari, senza possibilità di introdurre limitazioni collegate alle eventuali previsioni specifiche contenute nella disciplina del procedimento, come peraltro statuito dalla costante giurisprudenza formatasi al riguardo, secondo cui: “Il diritto di accesso agli atti amministrativi trova applicazione anche nella fase prodromica e istruttoria dei procedimenti disciplinari degli ordini professionali, anteriormente alla formale apertura del procedimento disciplinare vero e proprio, non potendosi interpretare la normativa speciale in materia di procedimenti disciplinari in modo avulso dai principi di trasparenza e partecipazione procedimentale introdotti dalla legge n. 241 del 1990. La circostanza che la normativa settoriale preveda espressamente l’accesso agli atti solo dopo l’avvenuta incolpazione formale non comporta l’impermeabilità della fase presidenziale di audizione preliminare rispetto alle istanze informative dell’interessato, dovendo le disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica n. 221 del 1950, emanate in epoca caratterizzata dal principio di segretezza dell’istruttoria amministrativa, essere rilette alla luce dei successivi canoni fondamentali di trasparenza amministrativa. Il diritto di accesso e quello di difesa, pur essendo legati da un nesso di stretta compenetrazione, costituiscono situazioni giuridiche soggettive differenti che tutelano pretese diversificate per oggetto e finalità, potendo il primo esercitarsi anche in vista di una futura difesa senza trovare in questa esigenza la sua unica giustificazione. Il diritto di difesa non può considerarsi pieno ed effettivo se non viene consentito all’interessato di interferire sulle determinazioni dell’autorità prima che esse si traducano in un’accusa formale, costituendo principio basilare del diritto punitivo la necessità di garantire la partecipazione difensiva sin dalle fasi prodromiche del procedimento. La fase di istruzione deferita al Presidente dell’ordine professionale non è priva di riverberi su quella disciplinare, atteso che l’organo di vertice è titolare di un potere di iniziativa d’ufficio nell’acquisizione di notizie a carico dell’iscritto, governa unicamente il passaggio dalla notizia alla fase disciplinare e la sua convocazione del sanitario interviene dopo una prima valutazione sommaria circa la non patente inconsistenza dei fatti segnalati, influenzando così le susseguenti deliberazioni del collegio di disciplina” (Consiglio di Stato 2 settembre 2005, n. 4467).

Ciò considerato, occorre appurare se tutta la documentazione di cui alla fase istruttoria del procedimento disciplinare sia stata effettivamente trasmessa al ricorrente e che nulla residui ancora da acquisire, in disparte la questione relativa alla mancata ostensione della fonoregistrazione della seduta del Comitato di disciplinare del 1° luglio 2025.

A tal proposito, ritiene il Collegio che l’istanza di accesso di parte ricorrente è stata correttamente soddisfatta non potendo evincersi dalla documentazione agli atti di causa e dalle concrete modalità di svolgimento del procedimento disciplinare, per come risultanti dal provvedimento collegiale del 24 settembre 2025 (recante irrogazione della sanzione disciplinare della sospensione dall’esercizio della professione per mesi sei), la sussistenza di ulteriori atti di cui l’Amministrazione avrebbe sottratto l’accesso.

In particolare, dalla lettura del suddetto provvedimento sanzionatorio, risulta che le prove raccolte a carico del ricorrente sono consistite in: “1) esposto anonimo pervenuto in data 6 maggio 2025 con cui si denuncia scarsa chiarezza e mancata disaggregazione dei dati contabili dell’ente, con particolare riguardo al Presidente; 2) accertamenti circa la mancata pubblicazione integrale dei regolamenti sul sito istituzionale dell’ente, rimarcata in generale a tutti gli Ordini con nota prot. 9720/2025 del 7 maggio 2025; 3) accertamenti circa lo svolgimento di eventi al di fuori del territorio di competenza dell’Ordine dei Biologi della Lombardia, contestati con nota prot. 9736/2025 del 7 maggio 2025; 4) comunicazione a firma dei consiglieri dell’Ordine dei Biologi della Lombardia protocollata al n. 9739/2025 del 7 maggio 2025, di trasmissione dell’esposto anonimo sub 1), con lettera di accompagnamento che fa propri i contenuti dell’esposto; 5) accertamenti circa la mancata pubblicazione, alla data del 5 maggio 2025, del regolamento di funzionamento del Consiglio Direttivo dell’Ordine dei Biologi della Lombardia nella versione contenente le prescrizioni approvate dalla Federazione Nazionale dell’Ordine dei Biologi (note prot. 9741 del 7 maggio 2025, p.e.c. del dr.-OMISSIS-del 7 maggio 2025 e nota prot. 9754 del 7 maggio 2025); 6) ulteriori accertamenti circa lo svolgimento di eventi al di fuori del territorio di competenza del Consiglio dell’Ordine dei Biologi della Lombardia (contestati con nota prot. 10490/2025 del 27 maggio 2025, prot. 10534/2025 del 28 maggio 2025 e denunciato dall’Ordine dei Biologi del Lazio e dell’Abruzzo con nota assunta al prot. n. 10561/2025 del 28 maggio 2025); 7) istanza di accesso agli atti del consigliere -OMISSIS- del 24 giugno 2025; 8) nota di contestazione del 27 giugno 2025 a firma del consigliere -OMISSIS- che denunciava gravi violazioni delle prerogative dei consiglieri per avere il dr.-OMISSIS-omesso di convocare la seduta strumentale all’approvazione del rendiconto 2024 e del bilancio previsionale 2026 con il rispetto dei termini minimi previsti dal Regolamento di amministrazione e contabilità dell’ente, di cui è stata chiesta contezza con nota prot. 11523 del 30 giugno 2025; 9) plico anonimo, assunto al prot. -OMISSIS- del 30 giugno 2025, contenente diversi contratti di affidamento di incarichi a titolo oneroso in favore del dr. -OMISSIS- conferiti dalla Letscom e dalla Summeet, provider individuati dallo stesso dr.-OMISSIS-per lo svolgimento di eventi finanziati dall’Ordine dei Biologi della Lombardia, nonché diversi screenshot di conversazioni in cui vengono concordati tali compensi; 10) attestazione del Direttore della Federazione Nazionale dell’Ordine dei Biologi circa la mancata pubblicazione, alla data del 24 giugno 2025, dei bilanci diversi da quelli previsionali 2023 e 2024” .

A fronte dei suddetti addebiti, la relativa documentazione è stata già messa a disposizione del ricorrente, il quale ha potuto pertanto pienamente esercitare il proprio diritto di difesa sia dinanzi al Comitato Centrale della Federazione, sia proponendo ricorso dinanzi alla CCEPS contro la decisione a lui avversa.

Non si comprende quindi di quale ulteriore documentazione cartacea sarebbe stata omessa l’ostensione, avendo la Federazione Nazionale dell’Ordine dei Biologi unicamente posticipato l’accesso alla successiva fase procedimentale di deferimento a giudizio disciplinare, ostendendo l’integrale fascicolo in data 31 luglio 2025 (ovvero più di un mese prima della notifica del ricorso perfezionata via p.e.c. in data 15 settembre 2025) sulla base della richiesta di accesso presentata dallo stesso ricorrente, non appena notificato l’atto di deferimento.

A mezzo di nota prot.-OMISSIS- del 31 luglio 2025, la FNOB ha infatti trasmesso al ricorrente: i) l’intero fascicolo disciplinare che lo riguarda; ii) il verbale della seduta (1° luglio 2025) del Comitato Centrale in cui si è deciso di deferirlo a giudizio disciplinare; iii) la conseguente delibera sanzionatoria.

Risultano inoltre acquisite da parte del ricorrente tutti gli esposti e le segnalazioni sulla base delle quali è stato incardinato il relativo procedimento disciplinare.

La pretesa ostensione di ulteriore documentazione inerente la fase preliminare del procedimento appare pertanto destituita di fondamento, avendo la Federazione Nazionale dell’Ordine dei Biologi garantito l’ostensione dell’intero fascicolo disciplinare, comprensivo della documentazione acquisita nell’ambito della fase preistruttoria disciplinata dall’art. 39 del d.P.R. n. 221/1950, per come puntualmente richiamata nelle premesse del provvedimento collegiale sanzionatorio del 24 settembre 2025.

Va invece accolta la domanda di accesso alla fonoregistrazione del verbale della seduta del Comitato Centrale della Federazione Nazionale dell’Ordine dei Biologi del 1° luglio 2025.

Le registrazioni degli organi consiliari della FNOB sono infatti definite come documenti pubblici soggetti a trasparenza dallo stesso Regolamento delle riunioni in modalità telematica della Federazione nazionale degli ordini dei Biologi, il quale prevede all’art. 7 che: “11. Le riunioni sono registrate per garantire trasparenza e tracciabilità, nonché per consentire una corretta verbalizzazione” .

Del pari, la giurisprudenza amministrativa ha avuto cura di ribadire che “In materia di accesso agli atti amministrativi il tenore testuale della normativa di cui all’art. 22 della Legge n. 241/1990 individua una nozione particolarmente estesa di documento ostensibile, predisponendo una formula aperta in grado di seguire l’evoluzione tecnologica andando oltre la tradizionale ricostruzione del documento amministrativo come materiale cartaceo ed includendo nella nozione di documento le riproduzioni elettromagnetiche, registrazioni audio e video, nastri e dischi magnetici” (Cons. Stato, Sez. VI, 22 giugno 2020, n. 3981).

Deve pertanto concludersi che le registrazioni delle sedute della FNOB e del Comitato Centrale della Federazione devono pacificamente ritenersi documenti pubblici di cui deve essere garantita l’ostensibilità a diretta richiesta dell’interessato.

Ne deriva la fondatezza del ricorso sotto il profilo appena analizzato, con conseguente accoglimento della domanda di annullamento del diniego di accesso alla fonoregistrazione del verbale della seduta del Comitato Centrale della Federazione Nazionale dell’Ordine dei Biologi del 1° luglio 2025, che va pertanto messa a disposizione del ricorrente entro il termine di giorni trenta dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della presente sentenza.

In definitiva, alla luce delle superiori considerazioni, il ricorso va in parte respinto e in parte accolto.

Tenuto conto dell’andamento complessivo della vicenda in esame, si rinvengono giusti motivi per compensare le spese di lite tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo respinge ed in parte lo accoglie come da motivazione.

Spese di lite compensate tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

NA RI, Presidente

IC AT, Consigliere, Estensore

Antonietta Giudice, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IC AT	NA RI

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.