Pubblicato il 12/03/2026

N. 00286/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00522/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 522 del 2025, proposto da
ES SA ZO s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Paolo Gaggero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Celle Ligure, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Simone Massacano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

- della nota prot. n. 2912 del 13.2.2025, con cui il Comune ha disposto di applicare il regolamento regionale n. 2/2017, in luogo del D.M. n. 1444/1968, per la monetizzazione degli standard urbanistici relativi all’intervento di recupero dell’edificio già sede dell’ “Albergo ZO”;

- di ogni altro atto presupposto o comunque connesso, ivi inclusi la deliberazione della Giunta comunale n. 21 del 27.2.2025, la convenzione rep. n. 3279 del 18.3.2025, la determinazione n. 174 del 21.3.2025, la determinazione n. 191 del 27.3.2025 ed il permesso di costruire n. 4063/21345 del 27.3.2025, nella parte in cui determinano il contributo in questione sulla base del regolamento regionale n. 2/2017;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Celle Ligure;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2026, la dott.ssa NA EL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato il 9 aprile 2025 e depositato il 23 aprile 2025 ES SA ZO s.r.l. ha impugnato la nota prot. n. 2912 del 13 febbraio 2025, con la quale il Comune di Celle Ligure ha disposto di applicare il regolamento regionale n. 2/2017, in luogo del D.M. n. 1444/1968, per la monetizzazione degli standard urbanistici relativi all’intervento di recupero dell’edificio già sede dell’ “Albergo ZO”, nonché la deliberazione della Giunta comunale n. 21 del 27 febbraio 2025, la convenzione rep. n. 3279 del 18 marzo 2025, la determinazione n. 174 del 21 marzo 2025, la determinazione n. 191 del 27 marzo 2025 ed il permesso di costruire n. 4063/21345 del 27 marzo 2025, nella parte in cui determinano il contributo in questione sulla base del suddetto regolamento n. 2/2017.

La ricorrente ha dedotto il seguente motivo: Violazione dell’art. 1, comma 2, del regolamento regionale n. 2 del 25 luglio 2017. Violazione degli artt. 1 e ss. del D.M. n. 1444 del 2 aprile 1968. Eccesso di potere per difetto dei presupposti e travisamento dei fatti. Eccesso di potere per illogicità e manifesta irragionevolezza. Violazione dell’art. 99 del P.U.C. di Celle Ligure. Violazione e immotivata contraddittorietà rispetto alla D.G.R. n. 755 del 20 settembre 2017 di approvazione della variante al P.U.C. di Celle Ligure e allegata relazione tecnica . La decisione comunale di fare riferimento al regolamento n. 2/2017 si fonderebbe su un’interpretazione in contrasto sia con il dettato letterale dell’art. 1, comma 2, del testo normativo, sia con l’approccio esegetico logico-sistematico. Infatti, la nuova disciplina si applicherebbe testualmente, oltre che ai P.U.C. adottati dopo l’entrata in vigore del regolamento, alle varianti ugualmente ancora da formare, aventi ad oggetto la revisione integrale del sistema delle infrastrutture e dei servizi pubblici: nel caso in esame, invece, la variante generale al piano urbanistico comunale sarebbe stata adottata prima dell’emanazione del regolamento regionale. Inoltre, la lettura della deducente risulterebbe coerente con il fatto che la suddetta variante è stata dimensionata sul D.M. n. 1444 del 1968. Per contro, la tesi dell’ente secondo cui il calcolo degli standard dovrebbe essere effettuato sulla base delle nuove regole si rivelerebbe irragionevole, trascurando che la variante non è successiva al regolamento.

Il Comune di Celle Ligure si è costituito in giudizio con memoria di stile, opponendosi all’accoglimento dell’impugnativa.

Successivamente le parti hanno depositato memorie ai sensi dell’art. 73, comma 1, c.p.a., illustrando le proprie posizioni ed insistendo nelle rispettive conclusioni. La difesa civica ha, altresì, eccepito l’inammissibilità del ricorso.

Alla pubblica udienza del 28 gennaio 2026 la causa è stata assunta in decisione.

1. L’eccezione pregiudiziale della resistente è priva di pregio.

Come si evince dalla documentazione versata in atti, ES SA ZO s.r.l. non ha mai espresso la libera ed incondizionata volontà di prestare acquiescenza alla quantificazione degli standard urbanistici operata dall’Amministrazione civica.

Al contrario, dopo avere ricevuto la nota comunale del 21 gennaio 2025 con i conteggi (doc. 4 resistente), con lettera del 12 febbraio 2025 la società ha chiesto la rideterminazione dell’importo per la monetizzazione degli standard , trasmettendo il parere pro veritate reso dal proprio legale (docc. 9-10 resistente).

A seguito del rifiuto opposto dall’ente (doc. 11 resistente), con pec del 14 marzo 2025 l’impresa ha comunicato all’Amministrazione che, “ onde pervenire al rilascio del titolo edilizio, assolutamente necessario alla Società, procediamo, senza acquiescenza, alla sottoscrizione della convenzione da Voi approvata e destinata a confluire nel permesso di costruire, con riserva di far verificare nelle forme e nelle sedi opportune e nei tempi di legge la correttezza di quanto da Voi deciso (segnatamente circa l’applicazione e del Regolamento regionale n. 2 del 2017 e sulla correlata non applicazione del D.M. n. 1444 del 1968, invece applicabile) e di avvalersi degli eventuali esiti favorevoli di tali azioni ” (doc. 11 ricorrente).

Sennonché, a fronte di tale dissenso, il Comune si è rifiutato di stipulare la convenzione accessoria al permesso di costruire. Per superare l’ impasse , il 18 marzo 2025 la società si è vista costretta a consegnare una nota in cui, alla luce delle “ difficoltà rappresentate circa la sottoscrizione della convenzione ”, dichiarava di revocare la “ lettera dissenso oneri ”, “ volendo e dovendo procedere alla sottoscrizione ed al ritiro del titolo abilitativo richiesto ” (doc. 12 ricorrente): cosicché lo stesso 18 marzo 2025 ha potuto avere luogo la firma dell’atto convenzionale avanti al segretario comunale autenticante (doc. 6 ricorrente). Com’è evidente, quindi, il comportamento del privato costituisce diretta conseguenza dell’impropria imposizione dell’Amministrazione, onde non può essere qualificato come libera manifestazione di assenso incompatibile con l’intenzione di contestare l’importo liquidato.

2. Nel merito, le censure ricorsuali colgono nel segno.

Poiché l’intervento di recupero edilizio del fabbricato, con cambio di destinazione d’uso da turistico-ricettiva a residenziale, comporta un incremento del peso insediativo, il richiedente il titolo è tenuto alla cessione delle aree necessarie alla realizzazione delle opere di urbanizzazione secondaria (spazi di interesse comune, ricreativo-sportivi e per parcheggi). Nella specie, dato che le aree all’uopo occorrenti sono irreperibili in natura, trova applicazione l’istituto della monetizzazione sostitutiva della cessione degli standard , ai sensi dell’art. 99 delle norme di attuazione del P.U.C.: pertanto, vanno dapprima determinati gli standard urbanistici dovuti per l’intervento e, quindi, calcolate le somme di denaro da versare all’amministrazione, compensando così la rinuncia alla realizzazione di spazi pubblici (cfr. Cons. St., sez. IV, 1° agosto 2025, n. 6809).

La ricorrente lamenta l’erronea quantificazione effettuata dal Comune, che ha determinato l’importo di complessivi € 172.050,00 per la monetizzazione degli standard , applicando il regolamento regionale n. 2 del 25 luglio 2017 anziché il D.M. n. 1444 del 2 aprile 1968. L’atto normativo ligure ha introdotto nuovi criteri per la definizione delle dotazioni territoriali minime nei piani urbanistici comunali, sostituendo il D.M. n. 1444/1968: sicché, alla stregua della disciplina regionale, opererebbe il più elevato parametro di 24 mq. di aree per U.C.C. (unità di carico urbanistico) rispetto a quello di 18 mq. per abitante fissato a livello nazionale (v. conteggi riportati nella nota comunale del 21.1.2025; costituisce un lapsus calami l’indicazione, contenuta nell’art. 4 della convenzione urbanizzativa, secondo cui la superficie di mq. 24/abitante sarebbe prevista dall’art. 4 del D.M. n. 1444/1968).

Ciò posto, l’art. 1, comma 2, del regolamento regionale n. 2/2017, in vigore dal 17 agosto 2017, stabilisce che “ Le disposizioni del presente Regolamento si applicano: 1. ai P.U.C. di nuova formazione che siano adottati dopo l’entrata in vigore del presente Regolamento; 2. alle varianti ai P.U.C. vigenti che abbiano ad oggetto la revisione integrale del sistema complessivo delle infrastrutture e dei servizi pubblici e d’uso pubblico ”.

Orbene, ritiene il Collegio che, in virtù della disciplina transitoria dettata dalla trascritta disposizione, le norme da applicare per la monetizzazione delle aree a standard siano quelle del D.M. n. 1444/1968 e non quelle del regolamento ligure n. 2/2017, alla stregua sia del canone ermeneutico letterale, sia dei criteri teleologico e sistematico.

Sotto il profilo della littera legis , è anzitutto pacifica l’insussistenza dell’ipotesi contemplata dal comma 2.1, ossia del piano urbanistico comunale adottato dopo l’entrata in vigore del regolamento, perché il P.U.C. di Celle Ligure risale al 1999 (segnatamente, è stato approvato con decreto del Presidente della Giunta regionale n. 302 del 6 dicembre 1999).

Nemmeno ricorre la fattispecie di cui al comma 2.2, in quanto la variante generale al P.U.C., concernente il sistema delle infrastrutture e dei servizi pubblici, è stata adottata con deliberazione del Consiglio comunale n. 49 del 20 ottobre 2015 ed approvata con D.G.R. n. 755 del 20 settembre 2017. Dunque, alla data di entrata in vigore delle norme regolamentari che il Comune ha applicato, la variante al P.U.C. vigente era già in itinere , sicché – in base al tenore letterale della disposizione, che equipara ai piani da adottare le varianti generali ancora da formare – la stessa è rimasta soggetta alla disciplina precedente.

Non è, invece, condivisibile la tesi della resistente secondo cui l’aggettivo “ vigenti ”, utilizzato nel comma 2.2, si riferirebbe al termine “ varianti ” e non a “ P.U.C. ”, con la conseguenza che il nuovo regolamento varrebbe per tutte le varianti generali in vigore al momento della monetizzazione degli standard , a prescindere dalle relative date di adozione e di approvazione.

Invero, in base alle regole sintattiche della lingua italiana, l’aggettivo qualificativo segue immediatamente il sostantivo cui si riferisce, potendo peraltro precedere il nome se impiegato in funzione descrittiva. Nella lettura comunale, invece, il normatore regionale avrebbe strutturato la frase in maniera scorretta, perché tra il sostantivo (varianti) e l’aggettivo (vigenti) sarebbe posizionato, a mo’ di intruso, l’acronimo P.U.C. (piani urbanistici comunali). Pertanto, è lampante che l’assunto dell’ente, lungi dall’essere fondato su un’interpretazione letterale, come argomentato dalla difesa civica, tradisce in realtà la mancata comprensione lessicale della norma da parte dell’Amministrazione.

Per quanto riguarda la mens legis , la disciplina transitoria è chiaramente volta a consentire ai comuni di portare a termine l’ iter di variante che, come nel caso in esame, sia stato intrapreso facendo riferimento agli standard di cui al D.M. n. 1444 del 1968, senza dovere redigere ex novo lo strumento urbanistico per adeguarsi al regolamento regionale emanato nelle more del procedimento di approvazione.

Infine, l’esegesi patrocinata dalla ricorrente trova inequivoca conferma nelle seguenti osservazioni di ordine logico-sistematico.

Il disposto del comma 2 risulta coerente solo se inteso nel senso che la disciplina introdotta dal regolamento n. 2/2017 si applichi a tutti gli strumenti pianificatori – P.U.C. o varianti generali – di nuova formazione e, quindi, adottati successivamente all’entrata in vigore dello stesso regolamento; il che, del resto, è logico, perché gli standard urbanistici vengono definiti nella fase di adozione. Per contro, la tesi comunale produce un’incomprensibile discrasia tra le due fattispecie del comma 2, non ravvisandosi ragioni per distinguere, ai fini che ci occupano, fra il P.U.C. e la variante avente ad oggetto la revisione integrale del sistema delle infrastrutture e dei servizi pubblici e di uso pubblico.

In concreto, poi, la variante di cui si discute ha dimensionato gli standard alla stregua del D.M. n. 1444/1968: pertanto, la pretesa dell’Amministrazione di applicare i nuovi parametri in sede di monetizzazione, nonostante non siano previsti nelle norme urbanistiche comunali vigenti, si rivela a fortiori incoerente ed irragionevole.

Per completezza, si precisa che la circostanza della “taratura” della variante in questione sulla pregressa disciplina in materia di standard urbanistici non è stata contestata dalla resistente e, in ogni caso, emerge per tabulas dalla relazione tecnica allegata alla D.G.R. n. 755 del 2017, nella quale viene in più parti dato atto che il fabbisogno di aree a standard è stato determinato in conformità al D.M. n. 1444/1968 (v., ad esempio, pag. 18 della relazione tecnica, sub doc. 2 ricorrente, per cui “ Resta fermo l’obbligo di reperimento delle dotazioni pertinenziali e di standard nel caso di interventi, inclusi i mutamenti di destinazioni d’uso, comportanti variazione del carico urbanistico determinante incremento del fabbisogno di standard, nel rispetto delle vigenti disposizioni in materia e dei limiti di cui al D.M. 1444/1968 ”; nonché pag. 54, ove si legge che “ il Comune ha attestato il soddisfacimento della dotazione degli standard, ai sensi del D.M. n. 1444/1968, sulla base della ridefinita quantificazione delle pertinenti dotazioni ”).

3. In relazione a quanto precede, il ricorso si appalesa fondato e va, quindi, accolto, con conseguente annullamento della nota prot. n. 2912 del 13 febbraio 2025 e degli altri atti impugnati, nelle parti di interesse. In virtù dell’effetto conformativo della statuizione demolitoria, il Comune dovrà ricalcolare l’importo dovuto per la monetizzazione degli standard urbanistici applicando il D.M. n. 1444/1968 e restituire a ES SA ZO s.r.l. la somma versata in eccedenza, maggiorata degli interessi legali dal momento della domanda giudiziale al saldo.

4. In considerazione della novità della questione trattata, le spese di lite possono essere compensate tra le parti, fatta eccezione per l’importo versato dalla ricorrente a titolo di contributo unificato che, stante l’esito favorevole del giudizio, dovrà esserle rimborsato dall’Amministrazione civica soccombente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla la nota prot. n. 2912 del 13 febbraio 2025 e gli altri atti impugnati, nelle parti di interesse.

Spese compensate; rifusione del contributo unificato a carico del Comune di Celle Ligure.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

CA LI, Presidente

Angelo Vitali, Consigliere

NA EL, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA EL	CA LI

IL SEGRETARIO