Pubblicato il 24/02/2026

N. 00331/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00345/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 345 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
BA Popolare dell'Emilia Romagna S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giorgio Fregni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Bologna, via M. D'Azeglio, 21 (Studio Vanni);

contro

Comune di Bologna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonella Trentini, Antonio Carastro, con domicilio eletto presso lo studio Comune Di Bologna Ufficio Legale in Bologna, piazza Maggiore 6;

nei confronti

ME EM, CI LL, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- dell'ordinanza di rimessione in pristino del Comune di Bologna, datata 25/11/2019 P.G. 526988/2019, avente ad oggetto “ordinanza di rimessione in pristino ex artt. 15 e 16 della L.R. 23/2004 per opere abusive site in Via Umberto Terracini n. 20”;

- dell'atto del Comune di Bologna datato 20/1/2020 P.G. n. 26714/2020 avente ad oggetto “integrazione all'ordinanza PG 526988/2019 di rimessione in pristino ex artt. 15 e 16 L.R. 23/2004 per opere abusive site in Via Umberto Terracini n. 20”;

- dell'atto datato 10/4/2020, comunicato a mezzo PEC il 15/4/2020, con cui il Comune di Bologna ha confermato la legittimità della suddetta ordinanza di ripristino e del successivo atto d'integrazione della stessa;

- di ogni altro atto annesso, connesso, presupposto e conseguente.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da BA Popolare dell'Emilia Romagna S.p.A. il 3/5/2022:

- dell'atto PG. n. 80764/2022 del Comune di Bologna;

- di ogni altro atto annesso, connesso, presupposto e conseguente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bologna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2026 la dott.ssa CA ET e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La BA Popolare dell’Emilia Romagna s.p.a. ha agito in questa sede, dopo la trasposizione del ricorso straordinario al Capo dello Stato inizialmente proposto, per l’annullamento dell’ordinanza di rimessione in pristino del Comune di Bologna, datata 25/11/2019 P.G. 526988/2019, avente ad oggetto “ordinanza di rimessione in pristino ex artt. 15 e 16 della L.R. 23/2004 per opere abusive site in Via Umberto Terracini n. 20”, nonché dell’atto del Comune di Bologna datato 20/1/2020 P.G. n. 26714/2020, avente ad oggetto “integrazione all’ordinanza PG 526988/2019 di rimessione in pristino ex artt. 15 e 16 L.R. 23/2004 per opere abusive site in Via Umberto Terracini n. 20”, oltre che dell’atto datato 10/4/2020, comunicato a mezzo PEC il 15/4/2020, con cui il Comune di Bologna ha confermato la legittimità della suddetta ordinanza di ripristino e del successivo atto d’integrazione della stessa nei confronti della BA ricorrente.

In fatto ha allegato che nel febbraio del 2019 il Comune di Bologna ha accertato i seguenti abusi edilizi in Via Terracini n. 20, in un immobile di cui il Comune è proprietario e del quale sono titolari di diritti di superficie diversi soggetti tra i quali la BA ricorrente: A) posizionamento di due container di colore rosso utilizzati come magazzini, di larghezza 4,88 ml., profondità 12,10 ml. altezza 2,90 ml., in epoca prossima è precedente al 10 maggio 2015; 3 B) posizionamento di 3 container di colore verde giallo e grigio, dalle stesse misure, utilizzati come magazzini, di larghezza 2,33 ml., profondità 5,88 ml., altezza 2,37 ml., ciascuno in epoca prossima è precedente al 28 giugno 2011; C) posizionamento di un manufatto adiacente alla cabina Enel come indicato in relazione, utilizzato come magazzino in epoca prossima e precedente al 5 maggio 2014, come si evince dalle foto aeree, recentemente demolito prima del sopralluogo; D1) posizionamento di una scaffalatura in ferro lunga 9,00 ml., profonda 1 ml., alta 3,6 ml., in epoca prossima e precedente al 3 maggio 2016; D2) posizionamento di un armadio metallico lungo 1 ml., profondità 0,90 ml., altezza 1,6 ml., in epoca prossima e precedente al 3 maggio 2016; D3) realizzazione del volume tecnico dei motori per le celle frigo di lunghezza 1,76 ml. profondità 1,5 ml. altezza 1,80 ml. in epoca prossima e precedente al 18 maggio 2010.

Con ordinanza del 25/11/2019 P.G. 526988/2019 il Comune ha ordinato a EM ME, a LL CI (quali comproprietari superficiari del foglio 41 mappale 337) e a UN BA S.p.A. (quale proprietaria superficiaria del foglio 41 mappale 179): la rimozione delle opere descritte ai punti a), b) e d2), entro 90 giorni, con l’avvertimento che in difetto si sarebbe provveduto coattivamente al ripristino a spese dei responsabili degli abusi, ai sensi dell’art. 15 L.R. n. 23/2004; la rimozione delle opere descritte al punto d3, entro 90 giorni, con avvertimento che, in difetto, si sarebbe applicata una sanzione pecuniaria pari al doppio dell’aumento del valore venale dell’immobile, ai sensi dell’art. 16 L.R. n. 23/2004.

Con successivo provvedimento del 20/1/2020 P.G. n. 26714/2020 il Comune di Bologna ha integrato l’ordinanza del 26/11/2019 includendo tra i destinatari la Società BA Popolare dell’Emilia Romagna S.p.A. (PE), non essendo andata a buon fine la notifica degli atti a UN BA S.p.A., nel frattempo incorporata per fusione in PE, con la precisazione che per quest’ultima il termine per eseguire i ripristini doveva intendersi decorrente dal ricevimento dell’ordinanza del 20/1/2020.

La Società PE, ritenendosi totalmente estranea agli abusi sopra descritti, con lettera del 12/3/2020 ha chiesto al Comune di Bologna di revocare l’ordinanza adottata nei propri confronti, e contestualmente ha intimato a EM ME e CI LL di rimuovere immediatamente gli abusi contestati, eliminando altresì la recinzione che impedisce l’accesso all’area identificata con il mappale 179, in modo da consentire a PE di esercitare i diritti che le competono in forza della contitolarità del diritto di superficie sull’area medesima.

In data 15/4/2020 il Comune di Bologna ha respinto la predetta istanza e ha confermato l’ordinanza PG 526988/2019 di rimessione in pristino ex artt. 15 e 16 L.R. 23/2004, insistendo gli abusi sul Fg. 41 – P.lla 179 sul quale la PE gode del diritto di proprietà superficiaria, e risultando pertanto la stessa ad avviso dell’Ente tenuta in via solidale con il responsabile dell’abuso alla rimozione delle opere.

La Società PE, ritenendo illegittima la decisione del Comune, ha agito in questa sede articolando le seguenti doglianze.

“I) VIOLAZIONE DELL’ART. 15 L.R. 21-10-2004, N. 23. ECCESSO DI POTERE PER CARENZA DI ATTIVITÀ ISTRUTTORIE E PER TRAVISAMENTO DEI FATTI E DEI PRESUPPOSTI. VIOLAZIONE DELL’ART. 7 L. 241/90 ”.

Ad avviso della ricorrente il Comune non avrebbe dovuto intimare la demolizione anche alla BA, essendo essa estranea agli abusi, realizzati dai soli EM ME e LL CI i quali hanno peraltro acquisito altresì la detenzione esclusiva sull’area, mediante spoglio ai danni di PE.

In particolare, il Comune avrebbe violato l’art. 15 L.R. 21-10-2004, n. 23, laddove dispone che gli abusi siano “rimossi o demoliti a cura e spese del responsabile dell'abuso entro il congruo termine […] stabilito dallo Sportello unico per l'edilizia con propria ordinanza, decorso il quale l'ordinanza stessa è eseguita a cura del Comune e a spese del responsabile dell'abuso”, analogamente agli artt. 29, 33 e 34 del D.P.R. 6-6-2001, n. 380, norme facenti tutte riferimento al “responsabile dell’abuso” come soggetto tenuto al ripristino, e non essendo peraltro nello specifico caso in esame la BA nella disponibilità dell’area, con conseguente impossibilità anche materiale di rimuovere i manufatti.

“ II) ECCESSO DI POTERE PER TRAVISAMENTO DEI FATTI E DEI PRESUPPOSTI ”.

Inoltre, il Comune di Bologna avrebbe erroneamente ritenuto l’abuso di cui alla lettera B) (posizionamento di 3 container di ugual misura, di colore verde giallo e grigio, utilizzati come magazzini, di larghezza 2,33 ml., profondità 5,88 ml., altezza 2,37 ml.) insistente su area della quale PE è superficiaria, mentre tale abuso sarebbe ad avviso della ricorrente ricadente sul mappale 337 del quale EM ME e LL CI sono superficiari esclusivi.

Con successivi motivi aggiunti la BA ha impugnato per invalidità derivata l’atto PG. n. 80764/2022 del Comune di Bologna col quale l’Ente, dopo avere accertato che le opere abusive non erano state spontaneamente rimosse, ha disposto di dare corso alla demolizione d’ufficio con spese a carico dei responsabili degli abusi.

Il Comune di Bologna si è costituito contestando la fondatezza delle avverse doglianze e chiedendo il rigetto dell’impugnazione.

All’udienza del 12 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

All’esito del giudizio, ad avviso del Collegio, il ricorso va accolto in forza delle argomentazioni che seguono, tenuto conto della peculiarità della fattispecie in esame.

Invero, nel concreto caso in discussione risulta pacifico che la BA ricorrente non è responsabile degli abusi accertati, posti infatti in essere da EM ME il quale, nel giudizio R.G. n. 364 del 2020, anch’esso trattenuto in decisione all’udienza del 12 febbraio 2026 e respinto nel merito, non ha negato di avere realizzato i manufatti oggetto dell’ordinanza di ripristino, ma ha semplicemente contestato la sussistenza dei presupposti per disporne il ripristino, tenuto conto del tipo di opere.

Al contempo il Comune non nega che l’area sulla quale sono stati realizzati i manufatti da rimuovere sia stata recintata ad opera di EM ME, così da impedire alla ricorrente di accedervi, anche solo per provvedere al ripristino intimato.

L’Amministrazione, tuttavia, ritiene che la BA abbia comunque l’onere di adempiere all’ordinanza di demolizione in quanto contitolare del diritto di superficie sul mappale dove insistono i manufatti, in forza del consolidato principio giurisprudenziale secondo cui l’ordine di demolizione dell’opera abusiva, avendo carattere reale, può essere rivolto anche nei confronti del proprietario che non sia responsabile dall’abuso, ovvero di chi si trovi in un rapporto con il bene tale da poter assicurare la restaurazione dell’ordine giuridico violato, quand’anche non si tratti del responsabile dell’abuso contestato.

Tale tesi, consolidata in giurisprudenza e condivisibile in quanto finalizzata a garantire il ripristino della legalità violata in materia edilizia, va comunque letta e contemperata alla luce del principio di responsabilità che trova fonte nella L.R. Emilia-Romagna n. 23/2004 e nel D.P.R. 380/2001, secondo cui la demolizione deve essere di regola posta in essere da colui che ha commesso l’abuso, risultando l’obbligo in capo al proprietario non responsabile solo sussidiario, benché solidale, e quindi da escludere nelle ipotesi in cui quest’ultimo non sia nelle condizioni materiali di poter adempiere in quanto privato dell’effettiva disponibilità materiale e giuridica dell’immobile, pur essendosi attivato con l’ordinaria diligenza.

Nel caso in discussione, come già detto, la PE è stata privata del possesso del mappale 179 sul quale è contitolare del diritto di superficie, in quanto EM MO ha recintato l’area annettendola alla propria, dichiarandosi proprietario esclusivo dei manufatti abusivi ivi realizzati.

Peraltro la BA, avuto notizia degli abusi, ha dato atto di avere “intimato ai signori EM ME e CI LL di rimuovere immediatamente gli abusi contestati e di eliminare la recinzione che impedisce l’accesso all’area identificata con il mappale 179, in modo tale da consentire a PE di esercitare i diritti che le competono in forza della contitolarità del diritto di superficie sull’area medesima” (vedi ricorso introduttivo), assolvendo in tal modo all’onere di diligenza su di essa incombente, senza che fosse altresì pretendibile nel concreto caso in discussione, tenuto anche conto del tipo di diritto vantato dalla BA sull’area, che la stessa si accollasse altresì i costi necessari per tornare in possesso del mappale, al solo fine di rimuovere i manufatti abusivi realizzati dal terzo sul terreno oggetto di spoglio.

Invero, come già detto, il principio cardine in materia resta comunque quello della responsabilità, a fronte del quale l’estensione dell’ordine ripristinatorio anche al proprietario (o titolare di altro diritto) non responsabile risulta legittimo per esigenze pubblicistiche di ripristino della legalità violata, salvo i casi nei quali quest’ultimo dimostri non solo la propria estraneità rispetto agli abusi, ma anche la propria impossibilità di procedere alla demolizione nonostante la normale diligenza tenuta nei confronti del responsabile dell’abuso, ad avviso del Collegio sussistente nel caso in discussione.

Pertanto, tenuto conto della specificità dell’ipotesi in discussione, il primo motivo di ricorso risulta fondato e l’impugnazione va quindi accolta, assorbito ogni ulteriore profilo.

Le spese di lite possono essere compensate per la novità e peculiarità della fattispecie esaminata, salvo il rimborso del contributo unificato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- accoglie l’impugnazione e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati, nei limiti dell’interesse fatto valere dalla BA ricorrente;

- compensa le spese di lite, salvo il rimborso del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

UG Di ET, Presidente

Paolo Amovilli, Consigliere

CA ET, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA ET	UG Di ET

IL SEGRETARIO