Pubblicato il 21/04/2026

N. 00481/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00588/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 588 del 2020, proposto da:
- Promo Rigenera s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Sergio D'Acuti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

- Azienda sanitaria locale (ASL) di IA (BAT), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Scarpellini Camilli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per il risarcimento

dei danni a seguito dell’annullamento – avvenuto con sentenza del T.A.R. per la Puglia, Sez. II, n. 54/2021 del 14.1.2021 – della deliberazione dell’Azienda sanitaria locale (ASL) di IA n. 667 dell’8 aprile 2020, concernente l’annullamento in autotutela della delibera n. 518/2019 di aggiudicazione alla Promo Rigenera s.r.l. della procedura aperta, ex art. 60 del d.lgs. n. 50/2016, bandita dalla predetta ASL per l’affidamento di materiale di consumo fax, stampati e fotocopiatori, di tipo rigenerato, a ridotto impatto ambientale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Azienda sanitaria locale di IA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2025 il dott. AN TE e uditi per le parti i difensori l'avv. Renato G. Di Fonzo, su delega orale dell'avv. Sergio D'Acuti, per la ricorrente, e l'avv. Giuseppe De Candia, su delega orale dell'avv. Andrea Scarpellini Camilli, per l'Azienda sanitaria locale di IA;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA e IT

1. Con la deliberazione n. 518 del 28 marzo 2019, l’Azienda sanitaria locale (ASL) di IA (BAT) affidava alla ricorrente – all’esito di una procedura aperta, ex art. 60 del d.lgs. n. 50/2016 – la fornitura triennale di materiale di consumo per fax, stampanti e fotocopiatrici, di tipo rigenerato, a ridotto impatto ambientale. L’ASL di BAT agiva quale capofila dell’unione d’acquisto con le Aziende sanitarie locali di Bari, Brindisi, Foggia, Lecce e con gli Ospedali riuniti di Foggia, finalizzata alla fornitura d’assegnare con il criterio del prezzo più basso. L’aggiudicazione avveniva previa positiva verifica della conformità dei prodotti offerti, effettuata dal Dirigente del servizio tecnico della prevenzione.

1.1. Successivamente all’aggiudicazione, la Stazione appaltante avviava una nuova verifica della conformità tecnica dei prodotti offerti a seguito della segnalazione pervenuta da parte di uno degli operatori economici che avevano partecipato alla gara. Si decideva di far eseguire gli esami sulla qualità e quantità di stampa dei toner da parte di un laboratorio specializzato, ragion per cui, risoltasi infruttuosamente la ricerca informale svolta dal Dirigente del servizio tecnico della prevenzione, veniva indetta apposita manifestazione d’interesse con atto prot. n. 53418 del 2 agosto 2019, alla quale rispondeva positivamente la Iso-Lab s.a.s., richiedendo un corrispettivo di € 7.800,00, oltre I.V.A. Di tanto veniva data comunicazione alla ricorrente, che rappresentava il suo rifiuto a sostenere tale costo in quanto non previsto negli atti di gara. Nelle more di tale ulteriore procedimento di verifica, i criteri ambientali minimi (CAM) per la fornitura di cartucce di toner a getto d’inchiostro rigenerate di cui al d.m. del 2014 venivano modificati con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare del 17 ottobre 2019, entrato in vigore il 6 marzo 2020.

1.2. Con nota prot. n. 26522 del giorno 11 marzo 2020, l’Amministrazione comunicava alla ricorrente l’avvio del procedimento di annullamento dell’aggiudicazione, dando atto di tali circostanze e precisando che, alla luce dei nuovi CAM, la percentuale di sconto applicata dalla ricorrente rispetto ai toner originali sarebbe eccessivamente elevata. All’esito del procedimento, con la deliberazione n. 667 del giorno 8 aprile 2020, veniva annullata l’aggiudicazione disposta nei confronti di Promo Rigenera s.r.l.

1.3. Avverso il predetto atto insorgeva l’operatore economico, deducendo l’illegittimità dell’azione amministrativa sotto svariati aspetti e assumendo che la decisione gravata non fosse sorretta da adeguata istruttoria e sufficiente motivazione. Pertanto, veniva chiesto l’annullamento dell’atto di ritiro e il risarcimento del danno o, in subordine, l’indennizzo da revoca.

2. Con sentenza di questa Sezione n. 54/2021 del 14 gennaio 2021, veniva accolto il ricorso di Promo Rigenera s.r.l. nei sensi e nei limiti di seguito riportati.

“2.2 Dagli atti di causa emerge che la verifica di non idoneità dei toner offerti, in relazione alla lex di gara, non è stata condotta.

Tale omessa verifica è illegittima in quanto non può dirsi giustificata dalla volontà della ricorrente di non accollarsi i costi della verifica in laboratorio, in quanto non ha mai assunto un’obbligazione in tal senso, assente negli atti di gara.

Quanto ai nuovi CAM, trattandosi di disposizioni non puntuali, la Stazione appaltante avrebbe dovuto specificare per quale motivo i toner offerti non rispondono alle nuove indicazioni ministeriali e non limitarsi ad affermare che lo sconto offerto è eccessivamente elevato, senza darne contezza in concreto.

La revoca, pertanto, è illegittima per difetto d’istruttoria e di motivazione e va annullata, con salvezza della riedizione del potere da parte dell’Amministrazione.

La domanda risarcitoria è, allo stato, infondata: solo all’esito della nuova determinazione dell’Amministrazione la voce di danno richiesta (spese per la partecipazione alla gara) potrà eventualmente considerarsi dovuta, previo accertamento degli ulteriori presupposti”.

3. Con atto notificato il 28.9.2021 e depositato il 1° ottobre 2021, Promo Rigenera s.r.l. avanzava domanda “[p]er il risarcimento dei danni a seguito dell’annullamento (relativamente alla delibera n° 667 dell’8 aprile 2020 che annullava la delibera n° 518/2019 che aggiudicava alla Promo Rigenera s.r.l. il bando di gara) avvenuto con sentenza n° 54/2021 T.A.R. per la Puglia Sezione Seconda – REG. PROV. COLL. N° 588/2020, pubblicata il 14.01.2021” .

Secondo la ricorrente, l’ASL di BAT sarebbe rimasta inerte dopo la citata sentenza del T.A.R. Puglia, limitandosi a richiedere certificazioni e regolarizzazioni nonostante la regolarità della sua condotta e dei prodotti utilizzati e prescelti per la fornitura.

3.1. In altri termini, questo comportamento – di “inerzia e sviamento” da quelli che erano i parametri a cui doversi uniformare – rivelerebbe negligenza e scorrettezza, nonché responsabilità precontrattuale per le “perdite economiche subite dalla ricorrente a seguito dell’inutile protrarsi della procedura di affidamento”.

3.2. Concludeva, quindi, chiedendo il risarcimento per equivalente dei danni, patiti da determinarsi per danno emergente e lucro cessante, quantificati in € 165.000,00, oltre al danno curriculare da determinarsi in via equitativa.

3.3. In subordine, instava per “la reintegra in forma specifica con condanna al risarcimento dei danni patiti nei limiti delle spese sostenute e del danno e del lucro cessante ed equivalente monetario”.

4. Con memoria di costituzione in giudizio, depositata il 28.2.2022, L’ASL di BAT ricostruiva la vicenda, successivamente alla richiamata sentenza di questa Sezione, nei seguenti termini.

4.1. Innanzitutto, dopo la pronuncia di illegittimità della citata deliberazione di annullamento in autotutela per difetto d’istruttoria e di motivazione, con salvezza della riedizione del potere da parte dell’Amministrazione, l’ASL resistente avrebbe avviato il procedimento finalizzato a dare esecuzione al citato provvedimento giurisdizionale, inoltrando via PEC alla Promo Rigenera s.r.l., con nota prot. n. 10316 del 10.2.2021, la richiesta di trasmissione di campioni di cartucce di toner ed a getto di inchiostro rigenerate, oggetto dell'eventuale fornitura, per ogni tipologia di stampante ivi elencata, e relativa attestazione di conformità.

4.2. Tuttavia, nonostante l’istruttoria svolta, non sarebbe stato possibile effettuare le verifiche propedeutiche alla definizione dell’aggiudicazione per la fornitura di materiale di consumo fax, stampati e fotocopiatori, di tipo rigenerato, a ridotto impatto ambientale, a causa della mancata trasmissione, da parte della Promo Rigenera s.r.l., sia dei nuovi campioni sia dell’integrazione della documentazione richiesta per i lotti 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 e 13.

4.3. Soggiungeva poi la resistente che l’impossibilità di effettuare le verifiche a cui faceva riferimento la sentenza di questa Sezione n. 54/2021, nonché la carenza di un requisito essenziale ai sensi dell’art. 80 del d. lgs. n. 50/2016, aveva imposto di escludere la società sopra indicata dalla procedura di gara di cui sopra e di procedere al successivo scorrimento della graduatoria approvata con la deliberazione dell’ASL n. 518/2019, previo svolgimento delle verifiche sugli ulteriori operatori utilmente classificati, al fine della successiva adozione del provvedimento di aggiudicazione.

4.4. Inoltre, con la deliberazione n. 1026 del 5.6.2021, l’Azienda resistente revocava l’aggiudicazione disposta con il provvedimento n. 518/2019 a favore della Promo Rigenera s.r.l. per le ragioni ivi indicate, per i lotti 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 (gli stessi oggetto di originaria aggiudicazione), stabilendo di procedere allo scorrimento della graduatoria e riservandosi di svolgere le verifiche sugli operatori utilmente classificatisi al fine della successiva adozione del provvedimento di aggiudicazione.

4.5. Di poi, aggiungeva sempre l’ASL di BAT nel ripercorrere gli aspetti fattuali della vicenda in scrutinio, con la deliberazione n. 1685 del 4.10.2021, la stessa resistente dichiarava deserta la suddetta gara, non essendo stato possibile adottare il provvedimento di aggiudicazione sia poiché alcuni operatori non avevano riscontrato le richieste di trasmissione di campioni di cartucce e relativa documentazione integrativa attestante la conformità dei prodotti richiesti inoltrate dall’Azienda, sia poiché le verifiche effettuate sui campioni e sulla documentazione integrativa trasmessi dalle aziende che avevano riscontrato le richieste sopra indicate, avevano evidenziato la non conformità dei campioni alle prescrizioni di cui al capitolato della gara indetta con la deliberazione n. 207/2018.

4.6. Da ultimo, concludeva l’ASL resistente nella ricostruzione dei fatti, con la nota prot. n. 67307/2021, si procedeva a notificare la deliberazione n. 1685/2021 ai rappresentanti legali delle ditte partecipanti.

5. Alla pubblica udienza del 16 dicembre 2025, sentite le parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. In via preliminare, il Collegio ritiene opportuno meglio definire, sotto il profilo giuridico-fattuale, i contorni della richiesta risarcitoria avanzata dalla ricorrente: si tratta di una domanda giudiziale qui riproposta in via autonoma, dopo che la stessa istanza era stata già formulata in uno con il ricorso per l’annullamento della deliberazione dell’ASL n. 667/2020, concernente a sua volta l’annullamento in autotutela della precedente deliberazione di aggiudicazione (n. 518/2019) della commessa pubblica a favore della Promo Rigenera s.r.l.

6.1. Come ricordato sopra, con sentenza di questa Sezione n. 54/2021, la deliberazione n. 667/2020 dell’8 aprile 2020 è stata ritenuta illegittima “per difetto d’istruttoria e di motivazione” , con salvezza della riedizione del potere da parte dell’Amministrazione.

6.2. In esecuzione del giudicato amministrativo, l’Amministrazione ha riesercitato il potere proprio per effettuare quelle verifiche e quegli approfondimenti istruttori richiesti dal Giudice amministrativo, giungendo – a valle della rinnovata attività – ad adottare la deliberazione n. 1026/2021 del 5 giugno 2021, con la quale è stata “revocata” l’aggiudicazione nei confronti della ricorrente con esclusione della stessa dalla procedura di gara per “carenza di un requisito essenziale ai sensi dell’art. 80 del d. lgs. N. 50/2016” ( cfr. pag. 4 del provvedimento citato).

6.3. In questa sede, la ricorrente – pur senza aver mai impugnato la predetta deliberazione dell’ASL – ha agito chiedendo di accertarsi sia la “responsabilità contrattuale”, atteso che l’Amministrazione stessa sarebbe rimasta inerte dopo la sentenza del T.A.R. Puglia, sia la responsabilità precontrattuale per violazione dei doveri di correttezza cui sarebbero riconducibili le “perdite economiche subite dalla ricorrente a seguito dell’inutile protrarsi della procedura di affidamento” ( cfr. pag. 17 della domanda risarcitoria), sia, infine, il danno subìto a seguito della mancata esecuzione dell’aggiudicazione inizialmente disposta in suo favore (di cui alla deliberazione n. 518/2019), ovvero della successiva revoca adottata. Sotto tale ultimo profilo, oltre all’indennizzo, appunto per revoca, è stato chiesto il risarcimento del danno emergente e del lucro cessante per un ammontare complessivo di € 165.000 nonché il danno curriculare da liquidare in via equitativa.

7. Ciò posto, deve innanzitutto rilevarsi che, sulla base dell’attività anche provvedimentale posta in essere – in esecuzione del giudicato – dall’Amministrazione resistente, opportunamente suffragata dalla documentazione versata in atti, non sussiste, nel caso in scrutinio, l’elemento materiale della responsabilità dell’Amministrazione da individuarsi, in ipotesi, nella illegittimità della delibera di revoca (o meglio di annullamento) dell’aggiudicazione nonché di esclusione dalla gara e, dunque, nella spettanza – qui non configurabile – della stessa aggiudicazione quale bene della vita risarcibile sotto forma del “mancato utile” dell’impresa (aggiudicataria).

7.1. In altre parole, l’azione risarcitoria proposta si colloca all’esito di una procedura di gara rispetto alla quale lo stesso operatore economico ricorrente è stato escluso, perché ritenuto carente di un requisito essenziale, con determinazione dell’ASL di BAT non contestata e i cui effetti sono ormai consolidatisi.

7.2. Peraltro, anche alla luce dell’ultima statuizione, passata in cosa giudicata, contenuta nella sentenza di questa Sezione n. 54/2021 – per la quale “[l]a domanda risarcitoria è, allo stato, infondata: solo all’esito della nuova determinazione dell’Amministrazione la voce di danno richiesta (spese per la partecipazione alla gara) potrà eventualmente considerarsi dovuta, previo accertamento degli ulteriori presupposti” –, il gravame si rivela infondato, atteso che il presupposto della richiesta illo tempore formulata di risarcimento danni, cioè l’atto di annullamento in autotutela della deliberazione di aggiudicazione della gara alla ricorrente (atto n. 667 dell’8 aprile 2020), è stato “superato” dalla deliberazione n. 1026/2021 del 5 giugno 2021, ossia dalla (più recente) “revoca” ( rectius: annullamento) della medesima, originaria aggiudicazione favorevole alla ricorrente nonché dalla contestuale esclusione dalla procedura di gara della stessa Promo Rigenera s.r.l.; deliberazione, quella del 2021, che come anzidetto non consta che sia stata mai impugnata dall’operatore economico. Al riguardo, deve innanzitutto rammentarsi che, ai sensi dell’art. 30, comma 3, c.p.a., “[n]el determinare il risarcimento il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti” . In ogni caso, neppure in questa sede la ricorrente ha fornito elementi idonei a minare il rinnovato esercizio del potere amministrativo posto in essere con l’adozione della richiamata deliberazione (espulsiva) n. 1026/2021.

7.3. Non può neppure predicarsi una responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione (ai sensi degli art. 1337 e 1338 c.c., in relazione allo svolgimento delle “trattative” prodromiche all’affidamento della commessa), atteso che il protrarsi della procedura non è stato certamente dovuto ad una violazione dei canoni di correttezza e buona fede da parte della pubblica amministrazione, quanto piuttosto ad una doverosa attività di supplemento istruttorio – svolta in ottemperanza di un provvedimento giurisdizionale – il cui esito, peraltro, esclude in radice la possibilità di configurare un “affidamento incolpevole” da parte dell’operatore economico che, invece, è stato escluso proprio per l’impossibilità di effettuare – nei suoi confronti – quelle più specifiche e approfondite verifiche disposte dal Giudice amministrativo. Del resto, la carenza di qualificazione dell’operatore economico, come accertata (e non contestata) in sede di rinnovazione dell’attività istruttoria disposta dalla Stazione appaltante in esecuzione del giudicato, elide senz’altro quella cd. “affidabilità soggettiva” del privato partecipante al procedimento, che costituisce, tra gli altri, un significativo sintomo in grado di condizionare il giudizio sull’esistenza dei presupposti della responsabilità precontrattuale ( cfr. Cons. Stato, Ad. Pl., n. 5/2018).

7.4. Quanto, infine, alla richiesta di indennizzo da revoca ex art. 21- quinquies della l. n. 241/1990, basti qui considerare che anche la deliberazione n. 1026/2021 del 5 giugno 2021 costituisce nella sostanza – e al di là del nomen iuris utilizzato dall’Amministrazione – un atto di annullamento d’ufficio dell’aggiudicazione inizialmente disposta nei confronti della ricorrente e, come tale, non importa alcuna forma di ristoro indennitario.

8. Per le ragioni sopra esposte, la domanda risarcitoria va respinta con la conseguente condanna alle spese di lite, come per legge, nella misura indicata nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ricorrente al pagamento, in favore dell’Azienda sanitaria locale di IA, delle spese di lite, liquidate complessivamente in € 2.500,00 (duemilacinquecento//00), oltre accessori, come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Bari, nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2025, con l'intervento dei magistrati:

AR AN, Presidente

Carlo Dibello, Consigliere

AN TE, Referendario, Estensore

L'RE	IL PRESIDENTE
AN TE	AR AN

IL SEGRETARIO