Pubblicato il 16/03/2026

N. 00549/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00581/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 581 del 2024, proposto da
Autostrade per l'Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Gianluca Brancadoro, Carlo Mirabile, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze, domiciliataria ex lege in Firenze, via degli Arazzieri, 4;

per l'annullamento, in parte qua, del Decreto di approvazione della Perizia di Variante n. 1 (Reg. Decreti R.0000013.13-02-2024), relativa ai “Lavori di arredo architettonico della Galleria Casellina dal km 288+350 al km 288+750”, comunicato in data 13 febbraio 2024, nonché di ogni atto presupposto, connesso e conseguente e, in particolare, della Relazione istruttoria – UIT Bologna n. 29924 del 15.11.2023, trasmessa, a seguito di istanza di accesso, in data 23 febbraio 2024.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 marzo 2026 il dott. CO EN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Autostrade per l’Italia s.p.a. svolge l’attività di costruzione, ampliamento e gestione di una vasta rete autostradale in virtù del rapporto concessorio intercorrente con il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, regolato, da ultimo, dalla convenzione unica stipulata in data 12 ottobre 2007 ed approvata per legge ex art. 8-duodecies, 2° comma 2 della l. 6 giugno 2008, n. 101 e dai suoi atti aggiuntivi. In tale veste, le sono stati affidati gli interventi di potenziamento della rete autostradale consistenti nell’ampliamento della terza corsia della A1 Milano-Napoli, nel tratto compreso tra Barberino di Mugello – Incisa Valdarno.

Nell’ambito dei detti lavori affidati alla ricorrente con provvedimento del 31 ottobre 2019 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ed oggetto del contratto di appalto col RTI composto da Euroambiente e A.V.R., tutti interamente ricadenti nel territorio del Comune di Scandicci loc. Casellina, era prevista, tra l’altro, la realizzazione di un’area sportiva lungo la via Codignola, con campi sportivi, parcheggio, edifici, bar e spogliatoi.

In fase di esecuzione dei lavori afferenti alla realizzazione di detta area sportiva, sarebbero sopravvenute alcune circostanze, secondo la ricorrente non previste né prevedibili in sede di progettazione, che avrebbero richiesto l’opportunità di apportare modifiche e integrazioni al progetto esecutivo, in particolare afferenti il progetto del campo da calcio e della relativa tribuna.

La società ricorrente presentava, in data 12 ottobre 2022, una proposta di variante, approvata dal MIT con nota del 13 febbraio 2024, stralciando, tuttavia, alcuni degli importi valorizzati da ASPI nel quadro economico dell’appalto e, specificatamente, pari ad € 167.314,29.

In particolare, e fra l’altro, secondo il Ministero, la modifica progettuale resasi necessaria per il miglioramento della fruibilità degli accessi al campo sportivo, sarebbe “ riconducibile ad errore progettuale ” e, pertanto, non sarebbe stata “ determinata da forza maggiore o da fatti di terzi ”; mentre le spese relative alla prova di collaudo statico della passerella ciclopedonale su via Pisana sarebbero ricomprese nelle spese generali.

Tale nota ministeriale di approvazione della proposta di variante è stata impugnata con il presente ricorso, che risulta affidato a censure di: 1) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 106, co. 1, lettera c) del d.lgs. 50/2016 e dell’art. 24 della Convenzione Unica del 12 ottobre 2007; 2) violazione e falsa applicazione dell’art. 16, commi 7 e 11, d.P.R. n. 207/2010, nonché dell’art. 24 della Convenzione Unica e dell’art. 17 del Contratto di appalto; 3) Eccesso di potere per travisamento ed erroneità dei presupposti, nonché per difetto di istruttoria; 4) Eccesso di potere per illogicità e irragionevolezza; 5) Illegittimità del Decreto di approvazione della Perizia di Variante n. 1 nella parte in cui si aggiornano gli oneri a percentuale.

Si è costituito in giudizio il Ministero delle Infrastrutture e Trasporti, eccependo preliminarmente il difetto di giurisdizione del Giudice adito, in favore del Giudice ordinario, e depositando una relazione del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

Alla pubblica udienza del 12 marzo 2025, all’esito della discussione, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

2. In via preliminare, sulla fattispecie dedotta in giudizio deve essere dichiarato il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo nei confronti dell’A.G.O.

Come anche da ultimo riconosciuto dalla difesa della ricorrente nel corso dell’udienza di discussione, la giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (Cass. civ. sez. un., 22 luglio 2024, n. 20088) ma anche la giurisprudenza più recente del Giudice amministrativo (Cons. Stato, sez. V, 23 maggio 2022, n. 4034; T.A.R. Toscana, sez. IV, 2 dicembre 2025, n. 1934; T.A.R. Lazio, Roma, sez. IV, 21 maggio 2024, n. 10145; T.A.R. Emilia Romagna-Bologna 28 novembre 2020, n. 787, relativa ad Autostrade per l’Italia) in fattispecie del tutto analoghe a quella che ci occupa, si sono ormai decisamente e conformemente orientate per la giurisdizione del Giudice ordinario e non del Giudice amministrativo nelle controversie del tipo di quella odierna, aventi ad oggetto l’approvazione delle perizie in variante, ritenendosi di dover riportare “ la controversia … a pretese di carattere patrimoniale aventi natura di diritti soggettivi nell’ambito del rapporto contrattuale tra il concedente e la società concessionaria ”.

La Cassazione ha infatti affermato che il potere amministrativo non è ravvisabile in linea di principio quando, esaurita la fase pubblicistica della scelta del concessionario, sia sorto il vincolo contrattuale e siano in contestazione la delimitazione del contenuto del rapporto, gli adempimenti delle obbligazioni contrattuali e i relativi effetti sul piano del rapporto, salvo che l’amministrazione intervenga con atti autoritativi che incidono direttamente, seppure successivamente all’aggiudicazione, sulla procedura di affidamento mediante esercizio del potere di annullamento d’ufficio, o comunque nella fase esecutiva, mediante altri poteri riconosciuti dalla legge (Cass. SS.UU. 8 luglio 2019, n. 18267); tutte evenienze non ravvisabili nella fattispecie in esame.

La medesima Corte (Corte Cass. SS.UU. 26 ottobre 2020, n. 23418; id. 28 febbraio 2020, n. 5594) ha dunque chiarito che le controversie che attengono alla fase esecutiva del rapporto pubblica amministrazione – operatore economico spettano al giudice ordinario.

In particolare, con specifico riferimento all’approvazione delle perizie in variante, la Corte di Cassazione ha affermato che anche nel caso di concessioni (e non solo di lavori), a valle della selezione del contraente, dopo la firma della convenzione, il rapporto tra concedente e operatore diventa paritetico (in difetto di atti autoritativi della P.A.), “ essendo i poteri di vigilanza del primo inerenti alla sua posizione di committente al pari di quanto avviene nell’appalto di lavori, mentre l’approvazione delle perizie di variante non assume configurazione pubblicistica in quanto è sempre inerente ad un rapporto paritetico tra concedente e concessionario ”.

A seguito della sottoscrizione della convenzione, “ la gestione funzionale ed economica dell’opera non costituisce più un accessorio eventuale della concessione di costruzione, ma la controprestazione principale e tipica a favore del concessionario, con la conseguenza che le controversie relative alla fase di esecuzione appartengono alla giurisdizione ordinaria, poiché attengono a profili applicativi del contratto intercorso tra le parti ” (in tal senso anche Cons. Stato, sez. V, 23 maggio 2022, n. 4034).

Nel caso di specie, appare evidente che la questione attiene alla fase esecutiva del rapporto, la cui cognizione spetta al giudice ordinario, involgendo profili di natura patrimoniale (si veda, su di un caso analogo, la recente sentenza di questa Sezione, 2 dicembre 2025, n. 1934).

Invero, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici o di pubblici servizi, secondo la giurisprudenza prevalente, viene meno in quelle ipotesi in cui la materia del contendere si concentra su profili e pretese di natura patrimoniale, relative esclusivamente all’attuazione del rapporto contrattuale o concessorio, senza che venga in gioco l’esercizio di poteri riconducibili, anche indirettamente, alle funzioni pubblicistiche dell’amministrazione.

La verifica spettante al Concedente dell’inerenza della variante alle previsioni individuate dal rapporto negoziale intercorso tra le parti, non implica l’esercizio di un potere autoritativo, risultando tale verifica vincolata alle previsioni convenzionali, oltre che all’obbligo di esecuzione delle opere a regola d’arte ed alla disciplina sui Contratti pubblici.

In definitiva, nella fase contrattuale, conseguente a quella pubblicistica di affidamento della concessione, concernente l’esecuzione del rapporto, la giurisdizione spetta al giudice ordinario quale giudice dei diritti e resta disciplinata dal codice civile (C.G.A.R.S. sez. giur., 20 marzo 2020, n. 203), oltre che dalle norme contenute nel Codice dei contratti pubblici ‘ ratione temporis ’ applicabile (Cons. Stato, sez. V, 17 aprile 2025, n. 3347 e 3334; 24 luglio 2025, n. 6583, specificamente riferita ad Autostrade per l’Italia).

3. In definitiva, deve pertanto essere dichiarato il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo nei confronti dell’A.G.O. con riferimento all’intera materia contenziosa; in virtù dell’art. 11, 2° comma del c.p.a. restano salvi gli effetti sostanziali e processuali del ricorso in epigrafe, qualora il processo venga riproposto innanzi al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza.

4. Sussistono ragioni per procedere alla compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara il difetto di giurisdizione del Giudice amministrativo nei confronti dell’A.G.O., come da motivazione.

Compensa le spese di giudizio tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

RI GI, Presidente

Luigi Viola, Consigliere

CO EN, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CO EN	RI GI

IL SEGRETARIO