Pubblicato il 23/04/2026

N. 07350/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00363/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 363 del 2024, proposto da ON AB e NZ NI, rappresentate e difese dall’avvocato Stefano Giannini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Cola di Rienzo n. 180;

contro

Comune di MI, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Giada D’Eletto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

della determinazione n. 799 del 9/10/2023 del responsabile Servizio Urbanistica del Comune di MI;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di MI;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 10 febbraio 2026 la dott.ssa VI GI;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO e RI

1. Con il provvedimento indicato in epigrafe il Comune di MI ha assunto le seguenti determinazioni:

- ha accertato l’inottemperanza alle ordinanze di demolizione n. 3 del 22 agosto 2001 e n. 2 del 23 maggio 2003, avente ad oggetto, quest’ultima, la realizzazione nell’area distinta in catasto terreni al foglio 4, particella 365, di “ un organismo diverso per caratteristica plani-volumentrica [d] alle opere autorizzate con concessione edilizia n. 6/01 del 30/10/01 ”, conseguentemente disponendo, ai sensi dell’art. 31, comma 3, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, l’acquisizione al patrimonio comunale delle “ opere abusivamente realizzate (non accatastate) e accertate alla data del sopralluogo, nello stato di fatto in cui ora si trovano, e l’area residua scoperta circostante per una estensione totale di mq 1.242 censita al NCT del Comune di MI al Foglio 4 Particella 365 ”;

- ha irrogato, ai sensi del comma 4- bis dello stesso art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, nonché dell’art. 15, comma 3, della l.r. Lazio 11 agosto 2008, n. 15, la sanzione pecuniaria di euro 20.000,00 nei confronti della sig.ra NZ NI, destinataria di entrambe dette ordinanze di demolizione, e della sig.ra ON AB, destinataria solo della seconda.

2. Avverso il provvedimento in questione la sig.ra NI e la sig.ra AB sono insorte con l’odierno ricorso, notificato il 13 dicembre 2023 e depositato l’11 gennaio 2024, rappresentando in fatto quanto segue: (i) in data 30 ottobre 2001 il Comune di MI ha rilasciato alla sig.ra NI la concessione edilizia n. 6/01 per interventi da eseguire sul terreno di sua proprietà, consistenti nel “ ripristino del piano di campagna esistente e [nel] la realizzazione di un vano agricolo interrato ” con destinazione d’uso “ deposito attrezzi agricoli ”; (ii) il terreno agricolo è stato poi venduto, con atto in data 24 ottobre 2002, alla sig.ra AB e i lavori di cui alla concessione edilizia sono stati eseguiti; (iii) nel mese di maggio dell’anno 2003, la Polizia Municipale ha accertato alcune difformità costruttive rispetto alla menzionata concessione edilizia; (iv) in seguito, poi, alle ordinanze demolitorie adottate dal Comune di MI, le ricorrenti “ procedevano alle demolizioni al fine di ripristinare lo stato dei luoghi, ma durante lo smantellamento due guardia parco intimarono in loco alle medesime di non rimuovere il muro sito in prossimità di alcuni alberi di pino in quanto i medesimi sarebbero potuti crollare ”.

2.1. Il gravame è affidato a due motivi di diritto così rubricati:

- “ 1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 31, comma 3 Dpr 380/01 e dell’art. 15 della L.R. 15/2008 – Difetto di istruttoria – Parziale demolizione degli abusi – Erronea indicazione della superficie abusiva e, di conseguenza, dell’area di sedime – Eccesso di potere per indeterminatezza dell’ordinanza ”;

- “ 2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001 – Illegittima irrogazione della sanzione pecuniaria – Violazione dell’art. 15, comma 3, L.R. 15/2008 ”.

3. In data 16 maggio 2024 si è costituito in giudizio il Comune di MI.

4. All’udienza pubblica del 10 febbraio 2026, in vista della quale l’amministrazione resistente ha depositato alcuni documenti e una memoria difensiva, cui è seguita la memoria nonché la replica della parte ricorrente, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Il ricorso è infondato nella parte in cui ha ad oggetto il capo del provvedimento impugnato relativo all’acquisizione gratuita al patrimonio comunale delle opere abusivamente realizzate e dell’intera area di pertinenza, mentre è fondato nella parte in cui è diretto avverso l’irrogazione della sanzione pecuniaria.

6. Il primo motivo di ricorso, posto a supporto della determinazione di acquisizione, è articolato in distinti profili di censura.

6.1. Le ricorrenti lamentano innanzitutto che il Comune di MI non avrebbe esplicitato gli specifici parametri urbanistici in concreto applicati e il metodo di calcolo seguito per giungere, a partire dalle “ esigue dimensioni della superficie utile abusivamente costruita ”, all’acquisizione di un’area avente un’estensione pari a 1.242 mq.

La censura non può essere condivisa.

Il provvedimento impugnato, infatti, dispone l’acquisizione dell’intera area di proprietà della sig.ra AB, distinta in catasto terreni al foglio 4, particella 365, sulla scorta del parametro del c.d. “lotto minimo” previsto in materia di edificazione in zona agricola dall’art. 55, comma 5, della l.r. Lazio 22 dicembre 1999, n. 38, che individua la relativa estensione in mq 30.000. Tanto risulta chiaramente dalla specificazione per cui il manufatto abusivo è stato realizzato in zona agricola secondo il vigente PRG del Comune di MI (“zona E – Parco agricolo della conca del Lago”) e da quanto esplicitato alle lett. d), e) e f) del punto 2 del dispositivo della gravata determina, ove si legge: “ nel rispetto del sopra richiamato art. 31, comma 3° del DPR 380/01 e della L.R. n. 38/1999, occorre acquisire una superficie minima di mq 30.000 comprensiva dell’area di sedime del manufatto abusivo ”; “ la suddetta superficie è stata computata partendo dall’indice di fabbricabilità territoriale necessario ai sensi della LR. 22 Dicembre 1999 n. 38, dando atto che, secondo il disposto normativo della L.R. n. 38/1999 per realizzare manufatti di consistenza pari ai manufatti abusivamente realizzati è necessaria un’area minima di 30.000 mq ”; “ l’intera area di proprietà per arrivare a calcolare quella necessaria alla realizzazione di un’opera analoga a quella abusiva è pari a: Foglio 4 Particella 365 dl superficie pari a mq 1.242 ”.

Atteso, dunque, che, come correttamente rilevato dal Comune di MI, la realizzazione del manufatto abusivo avrebbe richiesto, trattandosi di zona agricola di PRG, un’area minima di mq 30.000, la superficie da acquisire nel caso di specie era necessariamente pari all’intero lotto, avente un’estensione di mq 1.242 (in tema di applicazione del criterio del “lotto minimo” ai fini della determinazione della superficie da acquisire ex art. 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001, cfr. T.A.R. Lazio, Sez. II quater, 29 aprile 2022, n. 5232),

6.2. Sotto un secondo profilo, le ricorrenti deducono che, stante il rilascio della concessione edilizia n. 6/01 del 30 ottobre 2001, “ le opere non erano completamente difformi, bensì parzialmente difformi dal titolo ”, sicché la superficie abusivamente edificata sarebbe pari, secondo la perizia versata in atti, a soli mq 41,02, con conseguente lamentato superamento del limite del decuplo stabilito dall’art. 31, comma 3, secondo periodo, del d.P.R. n. 380 del 2001.

Anche tale censura non coglie nel segno.

Invero, l’ordinanza di demolizione n. 2 del 23 maggio 2003 – sulla base dell’inottemperanza alla quale è stato adottato il gravato provvedimento di acquisizione – contestava alle odierne ricorrenti l’esecuzione di “ lavori edilizi in totale difformità dalla concessione edilizia n. 6/01 del 30/10/2001 ”, essendo stato realizzato “ un organismo diverso per caratteristica plani-volumetrica ”. Ebbene, il ricorso proposto dalla sig.ra NI avverso tale ordinanza, al quale si riferisce il provvedimento impugnato, risulta essere stato dichiarato perento con decreto presidenziale n. 5535 del 19 marzo 2014, sicché le ricorrenti non possono ora invocare una diversa qualificazione degli abusi, sostenendo che “ la presenza della concessione n. 6/01 conduce a qualificare le opere come parzialmente difformi, con conseguente necessità di un accertamento puntuale delle sole componenti abusive ” (pag. 3 della memoria di replica).

In sostanza, essendosi consolidata l’efficacia dell’ordinanza di demolizione e la qualificazione dell’abuso in termini di totale difformità ivi contenuta, la superficie abusivamente edificata non può che essere individuata in quella occupata dall’intero manufatto, pari a mq 146,09 (secondo quanto accertato anche nella perizia prodotta dalla parte ricorrente), risultando, per l’effetto, pienamente rispettato l’invocato limite di cui all’art. 31, comma 3, secondo periodo, del d.P.R. n. 380 del 2001, ai sensi del quale “ L’area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita ” (il limite è pari a mq 146,09 x 10 = mq 1.460,9, a fronte dell’acquisizione di un’area di 1.242 mq)

6.3. Sempre nell’ambito del primo motivo di ricorso, le sig.re NI e AB denunciano il difetto di istruttoria in cui sarebbe incorso il Comune di MI per non aver considerato che le opere abusive sono state parzialmente rimosse.

Ebbene, in disparte la circostanza per cui entrambi i verbali di accertamento dell’inottemperanza versati in atti dal Comune resistente, fidefacenti fino a querela di falso, attestano che le ricorrenti non hanno ottemperato all’ingiunzione senza null’altro specificare, rileva, nel senso dell’infondatezza della censura, il principio per cui “ l’adempimento dell’ordinanza di demolizione, per evitare l’acquisizione gratuita, deve essere integrale; del resto, anche in materia civile, l’adempimento parziale viene assimilato sostanzialmente all’inadempimento, giacché è reputato adempiente il solo debitore che esegue esattamente la prestazione dovuta ” (così Cons. Stato, Sez. II, 25 maggio 2024, n. 4642), con la conseguenza che “ la parziale ottemperanza all’ordine di demolizione equivale a inottemperanza ” (così Cons. St., Sez. II, 8 luglio 2024, n. 6042).

6.4. Secondo la prospettazione attorea, l’illegittimità dell’acquisizione gratuita disposta con il gravato provvedimento deriverebbe, infine, dal non avere il Comune di MI effettuato il preventivo accatastamento del fabbricato abusivo.

La censura non è suscettibile di positivo apprezzamento.

L’accatastamento è necessario ai fini della trascrizione nei registri immobiliari prevista dal comma 4 dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, ma non costituisce condizione di validità dell’atto con cui, ai sensi del comma 3 della medesima disposizione, viene accertata l’inottemperanza e disposta l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale, trattandosi di adempimento che può essere eseguito successivamente (in termini, T.A.R. Campania, Sez. II, 1° agosto 2023, n. 4664).

7. Si rivela invece fondato il secondo motivo di ricorso, con cui la sig.ra AB e la sig.ra NI censurano l’irrogazione nei loro confronti della sanzione pecuniaria per inottemperanza all’ordine di demolizione, evidenziando la violazione del principio di irretroattività e richiamando, al riguardo, il principio di diritto affermato dalla sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 16 dell’11 ottobre 2023 secondo cui “ la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001 non può essere irrogata nei confronti di chi – prima dell’entrata in vigore della legge n. 164 del 2014 – abbia già fatto decorrere inutilmente il termine di 90 giorni e sia risultato inottemperante all’ordine di demolizione, pur se tale inottemperanza sia stata accertata dopo la sua entrata in vigore ”.

Nel caso di specie, le ordinanze di demolizione sono state notificate, l’una, il 23 agosto 2001 e, l’altra, il 27 maggio 2003, sicché al momento della consumazione dell’illecito, vale a dire decorso il termine di novanta giorni dalla notifica, non era in vigore né l’art. 15, comma 3, della l.r. Lazio n. 15 del 2008, né il comma 4- bis dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, inserito dall’art. 17, comma 1, lett. q- bis ), del d.l. 12 settembre 2014, n. 133, convertito dalla legge 11 novembre 2014, n. 164.

Ne deriva l’illegittimità dell’irrogazione della sanzione pecuniaria per violazione del principio di irretroattività, “ desumibile nella materia sanzionatoria dall’art. 1 della legge n. 689 del 1981, oltre che dall’articolo 11 delle disposizioni preliminari al codice civile ”, nonché del “ principio di certezza dei rapporti giuridici, perché chi non ha ottemperato all’ordine di demolizione, facendo decorrere il termine di 90 giorni prima dell’entrata in vigore della legge n. 164 del 2014, ha compiuto una omissione […] in un quadro normativo che prevedeva ‘unicamente’ la conseguenza della perdita della proprietà e non anche quella della irrogazione della sanzione pecuniaria ” (così Cons. St., Ad. Plen., n. 16 del 2023, cit.).

8. In conclusione, il ricorso è infondato e va respinto nella parte in cui è diretto avverso il capo del provvedimento impugnato relativo all’acquisizione gratuita al patrimonio comunale, mentre è fondato e va accolto nella parte in cui censura l’irrogazione della sanzione pecuniaria, con conseguente annullamento in parte qua del medesimo provvedimento.

9. Stante la reciproca soccombenza, le spese di lite possono essere oggetto di compensazione tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo respinge e in parte lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato limitatamente all’irrogazione della sanzione pecuniaria.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

TO MA, Presidente

Francesca Santoro Cayro, Primo Referendario

VI GI, Referendario, Estensore

L'TE	IL PRESIDENTE
VI GI	TO MA

IL SEGRETARIO