Pubblicato il 19/12/2025

N. 23255/2025 REG.PROV.COLL.

N. 11106/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11106 del 2024, proposto da
AR RA SS, rappresentata e difesa dall'avvocato Niccolò Tomaso Nisivoccia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Giustizia, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

del provvedimento emesso in data 26.7.2024 con cui il Ministero della Giustizia, Dipartimento per gli affari di giustizia direzione generale degli affari interni ufficio – ordini professionali e albi reparto V – albi e registri, ha respinto la domanda della ricorrente per l’iscrizione all’elenco dei mediatori esperti in giustizia riparativa; del preavviso di rigetto del 25.6.2024, nonché di ogni atto presupposto, connesso e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 dicembre 2025 il dott. GE AN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La dott.ssa AR RA SS ha impugnato e chiesto l’annullamento del provvedimento emesso in data 26.7.2024 con cui il Ministero della Giustizia, Dipartimento per gli affari di giustizia direzione generale degli affari interni ufficio – ordini professionali e albi reparto V – albi e registri, ha respinto la sua domanda per l’iscrizione all’elenco dei mediatori esperti in giustizia riparativa; del preavviso di rigetto del 25.6.2024, nonché di ogni atto presupposto, connesso e consequenziale.

In sintesi è accaduto: che “ in data 20 aprile 2024 la ricorrente ha dunque presentato domanda (…) per l’iscrizione al registro dei mediatori esperti ” (cfr. pag. 2); che “ il 2 maggio 2024, la ricorrente ha ricevuto una prima richiesta di integrazione della domanda (…) mediante comunicazione via PEC, con l’assegnazione del termine di trenta giorni per presentare memorie e documenti in relazione ai requisiti esperienziali, vale a dire un’integrazione relativa alla “certificazione, rilasciata da soggetti specializzati che erogano servizi di giustizia riparativa, pubblici o privati, i quali, alla data del 31.12.2023, risultavano convenzionati con il Ministero della Giustizia ovvero che alla medesima data risultavano operare in virtù di protocolli di intesa con gli uffici giudiziari o altri enti pubblici ”” (cfr. pag. 3); che dopo alcuni solleciti all’Amministrazione (21.5.2024; 21.6.2024), la ricorrente ha ricevuto il preavviso di diniego, nel quale si è evidenziato che “ osti all’accoglimento della domanda la carenza del seguente requisito di cui all’articolo 93, comma 1, lett. a), del decreto legislativo n.150/2022, come declinato dall’art.5, comma 1, lett. b) del decreto ministeriale 9 giugno 2023: b) certificazione, rilasciata da soggetti specializzati che erogano servizi di giustizia riparativa, pubblici o privati, i quali, alla data del 31.12.2023, risultavano convenzionati con il Ministero della giustizia ovvero che alla medesima data risultavano operare in virtù di protocolli di intesa con gli uffici giudiziari o altri enti pubblici. La certificazione reca l’indicazione della convenzione o del protocollo, ed attesta il possesso, nell’arco del decennio precedente il 31.12.2023, di un’esperienza nella conduzione di programmi, anche a titolo volontario e gratuito, presso i soggetti suindicati, della durata di almeno cinque anni, di cui tre consecutivi. A tal fine, la certificazione contiene: l’elenco dei programmi effettivamente svolti dall’interessato nel periodo indicato, tra quelli di cui all’articolo 53, comma 1, lettere a), b) e c) del decreto legislativo; la loro tipologia e durata; la specifica indicazione di quelli gestiti in via esclusiva o quale componente operativo di un gruppo di lavoro ”; che la ricorrente ha presentato le proprie osservazioni in data 26.6.2024, alle quali, nondimeno, ha fatto seguito l’impugnato provvedimento, nel quale si è confermato il mancato possesso del requisito.

A fondamento del ricorso ha dedotto, con unico e articolato motivo: “ violazione e falsa applicazione degli articoli 3, 33 e 97 Cost.; violazione e falsa applicazione del decreto legislativo 150/2022; violazione e falsa applicazione dei d.m. 9 giugno 2023; violazione del giusto procedimento; violazione dei princìpi di legalità, buon andamento e imparzialità dell’Amministrazione; violazione del principio dell’affidamento. Eccesso di potere per sviamento, contrarietà fra gli atti, irragionevolezza e illogicità della motivazione. Contraddittorietà ”.

In particolare, ha rimarcato di aver “ fatto parte fin dal 2019 di un’esperienza di giustizia riparativa innovativa sul territorio della Sardegna, ove i programmi di giustizia riparativa nell’ambito adulti non erano praticati. Collaborando fin dall’inizio alle progettazioni promosse dal Dipartimento per la Giustizia Minorile e di Comunità (attraverso i fondi di Cassa delle Ammende) ha svolto non solo numerosi programmi di giustizia riparativa in modo continuativo nel tempo ma ha dato vita a un modello operativo sul territorio, in dialogo con l’autorità giudiziaria e i servizi della giustizia ” (cfr. pag. 5).

Si è costituito in giudizio il Ministero della Giustizia (4.11.2024), che, in vista dell’udienza di discussione del ricorso nel merito, fissata per il 10 dicembre 2025, ha opposto che “ la documentazione presentata dall’interessata a corredo della domanda non ha soddisfatto il requisito esperienziale richiesto, non essendo idonea in particolare ad attestare il possesso di una esperienza nella conduzione di programmi di giustizia riparativa della durata minima prevista di cinque anni nell’arco del decennio antecedente il 31.12.2023, posto che dagli atti acquisiti nel corso dell’istruttoria, richiamati peraltro nello stesso ricorso (…), risultava per tabulas l’esperienza solo a decorrere dall’anno 2020 ”.

A tale udienza il difensore della ricorrente ha dedotto a verbale che la medesima produzione documentale sarebbe stata allegata da altri concorrenti ammessi all’iscrizione nell’elenco oggetto del contendere, insistendo per la decisione della causa, che, pertanto, è stata trattenuta per essere definita.

Tanto illustrato, il ricorso è infondato e, pertanto, va respinto, risultando dirimente rilevare – a conferma della prova del mancato possesso del requisito esperienziale – che la ricorrente si è limitata a dichiarare che “ nell'ambito del progetto “Sperimentazione attività di mediazione penale e di giustizia riparativa in favore di adulti in esecuzione penale esterna” 2019 -2020 – CIG Z8B29FA808, promosso dal Dipartimento per la giustizia minorile e di comunità per la realizzazione di programmi individuali di giustizia riparativa e mediazione reo/vittima in favore di adulti autori di reato e delle relative vittime, a partire dal 21 ottobre 2019 ha preso parte a riunioni organizzative al fine di selezionare e dare avvio alla sperimentazione di programmi di giustizia riparativa da realizzarsi in affiancamento con i mediatori esperti della Cooperativa Dike ”.

Pertanto, pure a voler prescindere dall’insufficienza di una formazione di carattere embrionale (riunioni organizzative), è decisivo considerare che il periodo di sperimentazione è inferiore, per durata, al quinquennio minimo previsto dal DM 15 aprile 2024 (“ possesso, nell’arco del decennio precedente il 31.12.2023, di un’esperienza nella conduzione di programmi, anche a titolo volontario e gratuito, presso i soggetti suindicati, della durata di almeno cinque anni, di cui tre consecutivi ”), costituente credenziale obbligatoria ai fini della certificazione finalizzata ad ottenere l’iscrizione nell’elenco dei mediatori esperti in giustizia riparativa ai sensi dell’art. 93, comma 1, lettera a), del d.lgs. 150/2022, nonché dell’art. 5 del DM 9 giugno 2023 come modificato dal DM 15 dicembre 2023.

Vi è, poi, un ultimo profilo d’interesse, emerso in occasione della discussione finale.

Il difensore della ricorrente ha – per la prima volta e in modo inedito – dedotto che la medesima produzione documentale sarebbe stata allegata da altri professionisti ammessi all’iscrizione nell’elenco oggetto del contendere.

Circa tale profilo, riconducibile ad un’asserita disparità di trattamento, occorre rilevare quanto segue.

In linea generale, nel processo amministrativo, “ con le previsioni di cui agli artt. 63, 64 e 65 c.p.a. il legislatore ha recepito il tradizionale indirizzo giurisprudenziale che ha delineato un modello intermedio, tra quello dispositivo puro e quello inquisitorio puro, c.d. dispositivo con metodo acquisitivo, in cui l’onere della prova si attenua nel più sfumato onere del principio di prova (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 9 giugno 2008, n. 2847; id., 22 dicembre 2005, n. 7343), con la conseguenza che il giudice esercita un potere di soccorso della parte che non è in grado, senza colpa, di fornire la prova dei fatti dedotti, pur potendo fornire un principio di prova ” (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 27 luglio 2021, n. 5560).

La ragione di tale modello istruttorio riposa sulla necessità di riequilibrare la posizione di sostanziale disparità tra le parti del giudizio, essendo evidente come, nel processo amministrativo impugnatorio, la posizione processuale della parte privata, nell’accedere alla documentazione rilevante, risenta della condizione di sostanziale inferiorità rispetto alla pubblica amministrazione, con la conseguente necessità dell’intervento in soccorso da parte del giudice amministrativo (artt. 64, comma 3, e 65, commi 1 e 3, c.p.a.). A differenza dell’art. 2697 c.c., dall’art. 64, comma 1, c.p.a. si ricava una correlazione – tipica del processo amministrativo – tra onere della prova e disponibilità della prova stessa: l’onere della prova cioè sussiste nei limiti della disponibilità e non oltre.

Il criterio di riparto dell’onere probatorio non è individuato in ragione di uno schema precostituito ed astratto, incentrato sulla valenza dei fatti (costitutiva, ovvero modificativa o estintiva), ma secondo un criterio flessibile ispirato al principio di vicinanza della prova, di modo che – qualora il privato ricorrente non sia nella disponibilità della prova – venga sollevato dal relativo onere, che verrà addossato sulla pubblica amministrazione (art. 64, comma 3, c.p.a.). Sulle parti grava comunque l’onere di allegare i fatti da provare e, dunque, di circoscrivere non solo il thema decidendum , ma anche il thema probandum : sebbene, in tema di prova, il processo amministrativo impugnatorio non sia retto dal principio dispositivo pieno, tuttavia l’attività istruttoria d’ufficio del giudice presuppone quanto meno l’allegazione dei fatti da provare, ad opera delle parti, in maniera sufficientemente circostanziata e precisa; permane in sostanza l’onere del principio di prova e l’attività istruttoria che può svolgere il giudice amministrativo ha carattere complementare e integrativo, mai invece sostitutivo della parte rimasta colpevolmente inerte.

Ebbene, sul punto deve osservarsi che all’udienza di discussione finale il difensore della ricorrente, interpellato dal Collegio circa l’eventuale volontà di chiedere un rinvio per la produzione documentale posta a fondamento della disparità di trattamento da ultimo dedotta, ha insistito per la decisione della causa, facendo sì, in tal modo, che tale doglianza restasse meramente asserita e non provata.

In conclusione, il ricorso va respinto.

Si ravvisano i presupposti per disporre la compensazione delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

TO IT, Presidente

GE AN, Consigliere, Estensore

Matthias Viggiano, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GE AN	TO IT

IL SEGRETARIO