Pubblicato il 20/04/2026

N. 01139/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01686/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1686 del 2025, proposto da ENPA – Ente nazionale protezione animali, in persona del Presidente nazionale Carla Rocchi, e di TR OL, nella qualità di responsabile ENPA Onlus di Piazza Armerina, rappresentati e difesi dagli avvocati Roberto Gobbi e Martina De Gregoriis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’ASP – Azienda sanitaria provinciale di Enna, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Elena Argento ed Alessandro Patti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

di:
- Ministero della salute, Ministero della difesa, e Comando Generale dei Carabinieri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Catania, presso cui domiciliano ex lege;
- Comune di piazza Armerina, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

della nota dell’ASP di Enna n. prot. 86020 del 24 luglio 2025, di rigetto della istanza di accesso agli atti presentata in data 15 luglio 2025 e precisata con nota datata 22 luglio 2025, presentata in data 23 luglio 2025.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’ASP di Enna, del Ministero della salute, e del Ministero della difesa – Comando Compagnia CC di Piazza Armerina;

Visti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2026 il dott. DI PA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato in data 1 agosto 2025 e depositato il medesimo giorno, l’ENPA ha impugnato il diniego in epigrafe, con cui l’ASP di Enna ha rigettato l’istanza di accesso agli atti presentata in data 15 luglio 2025 e precisata il 23 luglio 2025.

L’istanza era finalizzata ad ottenere la documentazione relativa alla posizione del rifugio per animali gestito dalla sezione ENPA di Piazza Armerina, in relazione a un provvedimento di sgombero che il Comune di Piazza Armerina avrebbe paventato di emettere su richiesta della stessa ASP, nonché alle ragioni dell’interruzione, da parte dell’ASP, delle prestazioni di sterilizzazione degli animali ospitati nel rifugio.

Parte ricorrente affida il ricorso ai seguenti motivi.

1. Violazione della L. 241/1990 e dei principi di trasparenza: il diniego sarebbe illegittimo a fronte di un’istanza circostanziata e finalizzata all’esercizio del diritto di difesa (accesso difensivo ex art. 24, comma 7, L. 241/1990).

2. Difetto e illogicità della motivazione: l’ASP avrebbe addotto a motivazione del diniego la genericità della richiesta e la possibile interferenza con “attività d’indagine verosimilmente in corso”, senza comprovare l’esistenza di un effettivo segreto istruttorio.

3. Violazione del principio di leale collaborazione e lesione del diritto di difesa costituzionalmente garantito. L’ASP si sarebbe limitata a comunicare il rigetto dell’istanza senza instaurare un reale confronto con parte ricorrente, ciò che configurerebbe compressione delle garanzie procedimentali previste dall’ordinamento.

4. Lesione del diritto di difesa e interesse legittimo con particolare riferimento all’accesso difensivo previsto dall’art 24, comma 7, della l. 241/1990. Il diniego pregiudicherebbe la possibilità di impugnare efficacemente i provvedimenti lesivi e di prendere posizione, con piena cognizione di causa, nell’ambito dei procedimenti amministrativi in corso.

5. Insussistenza di reali cause ostative all’accesso. Il mero richiamo alla sussistenza di “indagini forse in corso” non potrebbe ritenersi idoneo a giustificare il diniego di accesso agli atti, essendo onere dell’Amministrazione che invochi le eccezioni all’ostensibilità della documentazione, fornire una motivazione dettagliata, che indichi con chiarezza quali atti siano sottratti all’accesso e per quali ragioni, in modo da consentire un effettivo controllo sulla legittimità del rifiuto.

Si sono costituiti in giudizio l’ASP di Enna, il Ministero della salute e il Ministero della difesa – Comando Compagnia CC di Piazza Armerina.

L’ASP, con memoria depositata il 27 agosto 2025, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva, stante la prospettata difformità tra il soggetto istante (la Presidente Nazionale di ENPA) e il soggetto che avrebbe conferito la procura alle liti (la responsabile della sede locale), nonché la propria carenza di legittimazione passiva, indicando il Comune quale unico ente competente per l’eventuale sgombero. Nel merito, ha chiesto il rigetto del ricorso per l’inammissibilità dell’istanza di accesso per genericità e per carenza di un interesse attuale e concreto.

Il Ministero della salute e il Ministero della difesa – Comando Compagnia CC di Piazza Armerina, si sono costituiti e, con memoria depositata il 7 gennaio 2026, hanno eccepito la propria carenza di legittimazione passiva, chiedendo la loro estromissione dal giudizio.

Con memoria del 26 gennaio 2026, parte ricorrente ha replicato alle le eccezioni.

All’udienza camerale del 26 febbraio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

La controversia ha ad oggetto la legittimità del diniego opposto dall’ASP resistente all’istanza di accesso presentata dall’Ente ricorrente, finalizzata a conoscere gli atti presupposti a un paventato provvedimento di sgombero del proprio rifugio di Piazza Armerina e le ragioni sottese all’interruzione delle prestazioni veterinarie di sterilizzazione.

Preliminarmente, deve essere accolta la domanda di estromissione delle Amministrazioni statali sollevata dalla difesa erariale, atteso che seppure avendo esse partecipato – tramite il Comando Compagnia CC di Piazza Armerina – ad attività nell’ambito della vicenda sottesa alla controversia, non sono detentrici delle documentazione richiesta, come si evince sia dal contenuto dell’istanza di accesso, sia dal contenuto della memoria depositata dall’Avvocatura dello Stato il 7 gennaio 2026 (ciò di cui si dirà a breve).

Le eccezioni in rito sollevate dall’ASP resistente devono invece essere superate, secondo quanto a seguire.

1. L’eccezione di difetto di legittimazione attiva è infondata in fatto, essendo stato conferito il mandato defensionale per l’odierno ricorso, come si evince dalle due procure in atti, sia dalla Presidente Nazionale, Dott.ssa Rocchi, sia dalla rappresentante della sezione territoriale, sig.ra OL.

2. Sulla legittimazione passiva dell’ASP: l’ASP è legittimata passiva, dovendo l’istanza di accesso essere rivolta all’amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente (art. 25, comma 2, legge 241/1990); nel caso di specie, ENPA ha richiesto l’ostensione dei documenti «...attinenti alle ragioni che hanno determinato il rifiuto da parte Vostra ad effettuare le sterilizzazioni degli animali ospitati dal rifugio, e le altre comunicazioni/notizie che hanno portato questa ASP a “spingere” il Comune di Piazza Armerina a paventare al predetto rifugio il possibile sgombero dello stesso...» (nota di parte ricorrente del 22 luglio 2025, trasmessa via PEC il 23 luglio 2025 – ricorso, doc. 5), essendo tali documenti pacificamente formati e detenuti dall’ASP, sia perché afferenti ad attività della stessa ASP, sia per quanto contenuto nella memoria delle Amministrazioni statali depositata il 7 gennaio 2026, con cui, oltre ad essere stato dato conto di attività svolte nell’ambito della vicenda sottesa alla controversia, sia dal Comando Compagnia CC di Piazza Armerina che dall’ASP resistente, è stato precisato che tale Comando ha rimesso l’istanza di accesso agli atti all’ASP resistente «...quale Ente detentore e originatore degli atti aventi quale oggetto l’eventuale sgombero del locale in cui sono custoditi dei cani randagi sito a Piazza Armerina e gestito dall’ENPA...» .

2. Nel merito, il ricorso è fondato, secondo quanto a seguire.

La motivazione del diniego si fonda su un duplice ordine di ragioni: la genericità dell’istanza e la paventata esistenza di possibili indagini in corso.

Con riferimento al primo profilo, sebbene l’istanza iniziale del 15 luglio 2025 potesse apparire generica, essa è stata precisata – a seguito di richiesta in tal senso da parte dell’ASP resistente n. prot. 85006 del 22 luglio 2025 (ricorso, doc. 4) – con nota dello stesso 22 luglio 2025, trasmessa via PEC il 23 luglio 2025 (ricorso, doc. 5), che ha circoscritto l’oggetto della richiesta precisando che: «...i documenti richiesti sono quelli attinenti alle ragioni che hanno determinato il rifiuto da parte Vostra ad effettuare le sterilizzazioni degli animali ospitati dal rifugio, e le altre comunicazioni/notizie che hanno portato questa ASP a “spingere” il Comune di Piazza Armerina a paventare al predetto rifugio il possibile sgombero dello stesso...» .

A seguire, la sussistenza di una “attività d’indagine verosimilmente in corso” paventata quale motivazione del diniego ( «...Per completezza di informazione, propositività e trasparenza, si evidenzia che laddove l’istanza di accesso era riferita a strutture di ricovero per animali d’affezione impropriamente (abusivamente) attivate presso immobili del Comune di Piazza Armerina, nessuna informazione e/o copia di atti poteva essere rilasciata a garanzia del buon esito di attività d’indagine verosimilmente in corso...» ), risulta smentita dalla citata memoria delle Amministrazioni statali depositata il 7 gennaio 2026, in cui – in relazione al sopralluogo effettuato in data 11 aprile 2024 da personale del Comando Compagnia CC di Piazza Armerina e del Servizio veterinario dell’ASP di Enna – si legge «...È necessario rappresentare che il Comando non evincendo dal sopralluogo compiuto alcun reato attinente il maltrattamento degli animali ma soltanto un invito al comune di Piazza Armerina a regolarizzare al più presto, attraverso apposita autorizzazione, il locale dove sono ospitati i cani, non formalizzava alcuna comunicazione di notizia di reato...» ; peraltro, in termini generali, il Giudice d’appello ha avuto modo, richiamando la sentenza dell’Adunanza Plenaria 19/2020, di precisare come «...la mera pendenza di un procedimento penale, al quale i documenti sono astrattamente collegati, non vale, di per sé, a giustificare il rigetto della domanda d’accesso ai sensi della l. 241/90 rivolta all’amministrazione che detiene i documenti e motivata, come nel caso di specie, con l’esigenza del diritto alla difesa da parte del richiedente...» (Cons. Stato, Sez. VI, 30 giugno 2023, n. 6365).

Quanto alla carenza della rappresentazione di un interesse all’ostensione nell’istanza di accesso, giova anzitutto precisare che l’indicazione di una tale circostanza è assente sia nell’impugnato diniego, sia nella richiesta di precisazione di cui alla citata nota ASP 85006/2025, venendo sollevata dall’ASP solo nella memoria difensiva depositata il 27 agosto 2025, ciò rappresentando una non consentita integrazione postuma della motivazione.

In linea generale, comunque, giova muovere dalla considerazione che l’art. 22, comma 2, della legge 241/1990, definisce l’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, quale principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza, ed il successivo comma 3 introduce il principio della massima ostensione dei documenti amministrativi, salve le limitazioni giustificate dalla necessità di contemperare il suddetto interesse con altri interessi meritevoli di tutela, di cui all’art. 24, commi 1, 2, 3, 5, e 6, della medesima legge (sul punto, ex plurimis , Cons. Stato, Sez. IV, 19 ottobre 2017, n. 4838), così avendo le norme che prevedono limitazioni all’accesso natura di norme di stretta interpretazione, in quanto derogatorie ad un principio generale; e, con riferimento all’accesso cd. “defensionale”, di cui all’art. 24, comma 7, della legge 241/1990, esso prevale anche sull’eventuale interesse alla riservatezza di terzi (si rinvia in proposito, anche per richiami di giurisprudenza, a TAR Lazio – Roma, Sez. I, 25 febbraio 2019, n. 2484); nel caso di specie, la documentazione richiesta appare funzionale alla difesa della situazione soggettiva di parte ricorrente, sussistendo l’interesse di ENPA a conoscere le ragioni che potrebbero portare allo sgombero del rifugio per animali da essa gestito.

In conclusione, il ricorso va accolto, con ordine all’ASP di Enna di consentire l’accesso alla documentazione richiesta con l’istanza indicata in epigrafe, entro trenta giorni dalla data di comunicazione, o notifica di parte se antecedente, della presente sentenza.

Le spese seguono la soccombenza nei confronti dell’ASP resistente, venendo liquidate in dispositivo, mentre vengono invece compensate nei confronti delle Amministrazioni statali, stante la loro posizione procedimentale e la disposta loro estromissione in sede processuale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione staccata di Catania (Sezione IV), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto: a) estromette dal giudizio le Amministrazioni statali, secondo quanto in motivazione; b) accoglie il ricorso e, per l’effetto, ordina all’ASP di Enna di consentire l’accesso alla documentazione richiesta con l’istanza indicata in epigrafe, entro trenta giorni dalla data di comunicazione, o notifica di parte se antecedente, della presente sentenza; c) condanna l’ASP di Enna al pagamento, nei confronti di parte ricorrente, delle spese processuali del presente grado di giudizio, che liquida, in via equitativa, in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge, nonché alla rifusione del contributo unificato corrisposto da parte ricorrente; compensa nel resto, secondo quanto in motivazione.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

PP IO, Presidente

DI PA, Consigliere, Estensore

Manuela Bucca, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DI PA	PP IO

IL SEGRETARIO