Pubblicato il 26/03/2026

N. 02077/2026 REG.PROV.COLL.

N. 05747/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Ottava)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5747 del 2023, proposto da
RA CO, GI US, rappresentati e difesi dagli avvocati Sergio Turturiello, Maria Fiorentino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Orta di Atella, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Gianni Maria Saracco, Severino Berardi, Fabrizio Colasurdo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Campania, Provincia di Caserta, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

a) in parte qua , della delibera n. 21 del Consiglio Comunale del 27.09.2023 di approvazione finale P.U.C. e del R.U.E.C., pubblicata sull’albo pretorio comunale dal 27 settembre 2023 al 12 ottobre 2023 e dei relativi allegati, nella parte in cui sono riferiti alla proprietà dei ricorrenti;

b) della delibera n. 94 del 6/03/2021 di adozione del Puc e presupposta relazione istruttoria del Settore Politiche del Territorio nella parte in cui sono riferite alla proprietà dei ricorrenti

c) della delibera di Giunta comunale n. 28 del 21/03/2022 e relativi allegati (con la quale l’Amministrazione comunale di Orta di Atella si è determinata in riferimento alle singole osservazioni pervenute nei termini, nella parte in cui sono state rigettate e/o parzialmente accolte le osservazioni dei ricorrenti) in quanto riferite alla posizione dei ricorrenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Orta di Atella;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2026 la dott.ssa LA NT e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti rappresentano di essere proprietari del lotto sito in Orta di Atella, censito al foglio 8 particella 5200, dell’estensione di 750 mq.

Detto lotto, risulta delimitato da tre lotti adiacenti, mentre, il terzo lato, ha fronte sulla strada denominata via Cellini.

La zona in cui è situato il lotto, era classificata dalle Norme tecniche di attuazione del PRG del 1998, come edificabile, e precisamente come Zona C1 “residenziale di nuova espansione” e zona C2 “residenziale di nuova espansione estensiva”; in particolare, il lotto dei ricorrenti era classificato come zona C1.

Il PUC approvato nel 2014, invece, classificava lo stesso lotto come zona B2 “residenziale edificata di recupero urbano”.

2. Con la delibera n. 94 del 6/03/2021 di adozione del PUC, l’area dei ricorrenti veniva classificata come Zona G1 di “verde di risistemazione fondiaria” ricadente nella più ambia zona B1.

Gli stessi formulavano osservazioni rilevando che il fondo di loro proprietà era intercluso tra altri lotti i quali avevano conservato la precedente classificazione, prevista nelle NTA come zona B1 di “urbanizzazione recente satura”; che l’art. 73 delle NTA prevedeva la risistemazione fondiaria, così come definita dall’Art. 139 del RUEC, per la realizzazione di parcheggi pertinenziali ai sensi della legge Tognoli ovvero, ove compatibili, interventi di sistemazione dell’area mediante costruzione di insediamenti sportivi senza creazione di volumi o di aree da destinare a verde pubblico; che l’art. 139 richiamato, in ogni caso, affidava alla iniziativa dei provati la possibilità di realizzare i detti interventi, mediante annessione al lotto su cui essi insistono, di “superfici ad esso esterne e contigue, in cui è consentita la realizzazione di parcheggi pertinenziali di cui alla Lr 19/2001, aree a verde o altri elementi di arredo, purché consentiti dalle norme relative alle singole Zto del Puc in cui la superficie annessa ricade”; che la particella 5200 è del tutto inedificata e i lotti tra i quali essa è interclusa sono classificati nella diversa ZTO B1 già satura e dunque non utilizzabile per le finalità indicate nello stesso art. 73; che la previsione del PUC comportava la creazione di un inammissibile vincolo conformativo e l'azzeramento del loro diritto di proprietà.

3. Il Comune con la delibera di G.M. n. 28 del 21.03.2022, ha parzialmente accolto le osservazioni presentate al PUC, confermando la classificazione del lotto in ZTO G1 “verde di risistemazione fondiaria”, ed ha ricondotto la destinazione a quella di cui all’art. 75 NTA in tema di dotazioni territoriali.

Il Comune ha precisato che “ L’art. 75 “Dotazioni territoriali” delle Nta del Puc, con riferimento particolare ai commi da 32 a 35, chiarisce che: “Gli standard urbanistici sono realizzati e/o gestiti, in via prioritaria, dal soggetto proprietario del suolo, sulla base di apposita convenzione pluriennale con il Comune tesa a stabilire le modalità di esercizio finalizzate all’uso pubblico e di fruizione nonché le tariffe da praticare nel caso tale uso sia a titolo oneroso". Il Puc, cioè, ha inteso considerare il vincolo conformativo e non espropriativo, in quanto il vincolo risulterebbe espropriativo solo in caso di inerzia del soggetto privato …”.

4. Con il ricorso in esame, i ricorrenti impugnano, in parte qua , la delibera n. 21 del Consiglio Comunale del 27.09.2023 di approvazione finale P.U.C. e del R.U.E.C., deducendone la illegittimità per molteplici profili di violazione die legge ed eccesso di potere.

Al ricorso hanno allegato una perizia giurata a sostegno delle proprie difese.

Si è costituito il Comune di Orta di Atella difendendo la legittimità dei propri atti e chiedendo che il ricorso sia respinto.

La causa è trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 26 febbraio 2026.

5. Il ricorso è affidato ai seguenti motivi di ricorso.

5.1 Con il primo motivo di ricorso, è dedotta la illegittimità del Piano per violazione e falsa applicazione del Regolamento Regionale n. 5/2011 e violazione della determinazione n. 762 del 06/06/2023 della Provincia di Caserta, nonché per violazione art. 97 Cost.

Secondo la prospettiva dei ricorrenti, sarebbero stati violati i principi di trasparenza e buon andamento dell’azione amministrativa in quanto il Comune, nell’iter di approvazione del Piano, non avrebbe rispettato le regole scolpite nell’art. 3 del Regolamento Regionale n. 5 del 2011e, precisamente, non avrebbe verificato “ prima dell'adozione del piano, la conformità alle leggi e regolamenti e agli eventuali strumenti urbanistici e territoriali sovra ordinati e di settore” ; tale attività, infatti, sarebbe stata svolta solo in data 8 maggio 2023, successivamente alla trasmissione del Piano alla Provincia.

L’ art. 3 del citato Regolamento Regionale sarebbe inoltre stato violato per un altro aspetto: il Comune, infatti, sarebbe decaduto dal potere di adottare il Piano in quanto avrebbe valutato e recepito le osservazioni oltre il termine di 120 giorni stabilito dal comma 3.

5.2 Il motivo, così sintetizzato, non è fondato.

5.2.1 Sotto il primo profilo, va rilevato che si tratta di una violazione dell’iter procedimentale, priva di effetti ai fini della legittimità del Piano Comunale ed in effetti, a seguito della integrazione pervenuta da parte del Comune, la Provincia in data 6 giugno 2023 ha espresso il parere di coerenza e, successivamente ha adottato il Piano.

La censura, peraltro, risulta ai limiti della ammissibilità dal momento che la parte non ha precisato in che modo il vizio dedotto abbia determinato riflessi sulla scelta pianificatoria relativa al lotto di sua proprietà.

Sul punto deve essere richiamata la consolidata giurisprudenza la quale ha chiarito che l’ impugnazione dello strumento urbanistico deve pur sempre ancorarsi a specifici vizi ravvisati con riferimento alle determinazioni adottate dall'Amministrazione in ordine al regime dei suoli in proprietà del ricorrente: in altri termini, il ricorrente deve chiarire quale specifica utilità – nella specie rappresentata da una diversa e migliore pianificazione del proprio suolo – potrebbe ottenere dalla riedizione dell’attività amministrativa.

5.2.2 Quanto alla dedotta decadenza dal potere di adottare il Piano urbanistico, quale conseguenza della violazione del termine per l’esame delle osservazioni, il Collegio intende ribadire il proprio orientamento, secondo cui il ritardo con cui l’amministrazione comunale ha deliberato in ordine alle osservazioni formulate dai privati non può determinare la caducazione dell'intero procedimento.

E’ stato, in particolare, precisato, a proposito della natura e degli effetti del termine indicato nel richiamato articolo 3 del Regolamento regionale che “ non si comprende perché la norma de qua (formulata in termini per vero poco chiari) avrebbe dovuto stabilire la decadenza dell’intero piano come conseguenza dell’inerzia della Giunta nel valutare le osservazioni pervenute. La lettura della norma rivela, poi, che il legislatore regionale ha espressamente previsto tale grave inesorabile conseguenza (solo e comprensibilmente) come effetto dell’inerzia del Consiglio Comunale (organo che – giova ricordare – ai sensi dell’art. 42 co. 2 TUEL ha competenza su tale atto fondamentale), che nel prescritto termine omette di approvare il piano ovvero di rinviarlo alla Giunta per la rielaborazione. Non altrettanto ha stabilito il legislatore con riferimento alla precedente fase, in cui la Giunta valuta le osservazioni pervenute; rispetto a questo segmento procedimentale, la consumazione del termine di novanta giorni dalla pubblicazione appare più verosimilmente caducare il solo potere della Giunta” (TAR Campania – Napoli, sent. n. 730/2020).

6. Con il secondo motivo di ricorso, è dedotta la violazione dell’art. 3 della legge n. 241/90; la violazione e falsa applicazione degli articoli 3 e 4 del D.M. 1444/1968 ed il vizio di eccesso di potere per irragionevolezza della scelta discrezionale.

Secondo la prospettiva dei ricorrenti, la previsione di piano impugnata porrebbe a carico dei privati la realizzazione degli standard urbanistici (nella specie del verde attrezzato) che, alla luce delle previsioni contenute nel D.M. 1444/1968, sarebbero sempre di impulso dell’autorità pubblica.

Tra l’altro, la proprietà dei ricorrenti, essendo di recente costruzione, rispetterebbe già gli standard urbanistici proprio per quanto attiene alle cd. attrezzature pubbliche nel cui novero rientrano quelle sportive.

In ogni caso, dalla stessa relazione redatta dai tecnici che hanno contribuito alla elaborazione del Piano, risulterebbe una sovrabbondante destinazione di aree destinate a verde pubblico, di 30.352 mq, rispetto alle norme inderogabili di cui al d.m. 1444/1968: per questa ragione sarebbe irragionevole la previsione di una tale destinazione anche per l’area di proprietà dei ricorrenti.

Sul punto non sarebbero esplicitate le ragioni di tale scelta.

Infine, la previsione della facoltà per l’amministrazione comunale di poter comunque agire d’ufficio per la realizzazione di attrezzature ad uso della collettività, configurerebbe l'imposizione di un vincolo sostanziale ed determinerebbe uno svuotamento incisivo del diritto di proprietà, tale da rendere il suolo inutilizzabile ovvero da diminuirne significativamente il valore di scambio.

6.1 Il motivo è infondato.

I ricorrenti offrono una interpretazione delle ragioni poste a fondamento della previsione urbanistica impugnata che non corrisponde alla finalità perseguita dal Comune e cristallizzata nella destinazione impressa all’area di loro proprietà.

In effetti, la previsione urbanistica deve essere letta ed interpretata nel quadro complessivo delle scelte pianificatorie compiute dal Comune.

Nella relazione di accompagnamento al PUC (pag. 108) è dato rilevare che le previsioni per le aree ove è presente verde incolto, interne al tessuto urbano a prevalenza residenziale di recente formazione sono individuate come “Verde di risistemazione fondiaria”.

All’interno delle stesse, la realizzazione di parcheggi pertinenziali, di aree ricettive e di verde urbano è una misura che si prefigge di migliorare la qualità di vita dei residenti mediante incremento della qualità urbana e della vivibilità del quartiere.

Da tanto si ricava che: la previsione di destinare le aree verdi incolte ad aree verdi di risistemazione fondiaria è misura prevista sull’intero territorio comunale con le indicate caratteristiche e non riguarda solo l’area dei ricorrenti.

Va ribadito, sul punto, che le scelte di pianificazione urbanistica sono caratterizzate da ampia discrezionalità e costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità, e da tanto discende che:

- in occasione della formazione di uno strumento urbanistico generale le decisioni dell’amministrazione riguardo alla destinazione di singole aree non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali - di ordine tecnico discrezionale - seguiti nell’impostazione del piano stesso; in questo caso, infatti, viene in considerazione una aspettativa generica del privato alla non reformatio in peius delle destinazioni di zona edificabili, cedevole dinanzi alla discrezionalità del potere pubblico di pianificazione urbanistica ed analoga a quella di ogni altro proprietario di aree che aspira ad una utilizzazione più proficua del proprio immobile (Consiglio di Stato, Ad. Plen., 22 dicembre 1999, n.24; Sez. IV, 19 novembre 2018, n.6483; 28 giugno 2018, n.3987);

- l’interesse pubblico all’ordinato sviluppo edilizio del territorio è funzionalmente rivolto alla realizzazione contemperata di una pluralità di interessi pubblici, che trovano il proprio fondamento in valori costituzionalmente garantiti (Cons. Stato, Sez. IV, 10 maggio 2012, n.2710);

- una destinazione di zona precedentemente impressa non determina l’acquisizione, una volta e per sempre, di una aspettativa di edificazione non più mutabile, essendo appunto questa modificabile (oltre che in variante) con un nuovo piano, conseguenza di una nuova e complessiva valutazione del territorio, alla luce dei mutati contesti e delle esigenze medio tempore sopravvenute (Cons. Stato, Sez. IV, 25 maggio 2016, n. 2221; 8 giugno 2011, n. 3497);

- la motivazione delle scelte urbanistiche, sufficientemente espressa in via generale, è desumibile sia dai documenti di accompagnamento all'atto di pianificazione urbanistica, sia dalla coerenza complessiva delle scelte effettuate dall'amministrazione comunale (Cons. Stato, Sez. IV, 26 marzo 2014, n. 1459);

- una motivazione rafforzata è richiesta solo in presenza di superamento degli standard minimi, di una convenzione di lottizzazione o di un accordo equivalente, di pronunce di annullamento di diniego di permesso di costruire o di silenzio inadempimento, passate in giudicato (Cons. Stato, Sez. IV, 10 ottobre 2025, n. 7936; 25 giugno 2019, n. 4343).

Le censure sollevate dai ricorrenti non meritano pertanto favorevole considerazione, atteso che esse tendono a sostituire proprie valutazioni personali a quelle svolte dall’amministrazione e si risolvono in un mero inammissibile dissenso alle scelte dell’amministrazione.

7. Con il terzo motivo di ricorso, è dedotta la violazione dell’art. 2 D.M. N. 1444/68 ed il vizio di eccesso di potere per travisamento dei fatti e presupposto erroneo.

La zona in cui è inserito il lotto (B2) risulta completa di tutte le opere di urbanizzazione (strada asfaltata, rete fognaria, rete idrica, pubblica illuminazione, etc..) con edifici di recente formazione che, tra l’altro, circondano la proprietà dei ricorrenti: la decisione di destinare ad attrezzature sportive l’area di proprietà dei ricorrenti, sarebbe incoerente con la realtà fattuale del territorio completamente urbanizzato e con la già realizzata vocazione edilizia, con abitazioni mono e plurifamiliare, andando a ledere la omogeneità della zona.

Per altro verso, la previsione contestata, con le altre di simile portata, secondo quanto emerge dalla Relazione del Sindaco, sarebbe ispirata alla necessità di contenere il consumo del suolo mediante inibizione di ulteriori attività edificatorie, tuttavia, detta finalità contrasterebbe con altre disposizioni del piano che ammettono gli incrementi delle volumetrie esistenti.

7.1 Il motivo va respinto.

In primo luogo, come già chiarito al precedente punto 6.1 la previsione ha una portata finalizzata al recupero delle aree inedificate ed al contenimento del consumo di suolo, secondo i principi espressi nella legge regionale n. 16 del 2004 e nel PTCP, pertanto che l’area sia circondata da costruzioni non contraddice la razionalità del Piano ma anzi, per certi versi, ne conferma la portata.

8. Con il quarto motivo, è dedotta la violazione dell’art. art. 38 comma 1, della L.R. 16/2004 ed il vizio di eccesso di potere per presupposto erroneo e travisamento dei fatti.

La norma regionale, in particolare prevederebbe la perdita di efficacia, per scadenza del termine quinquiennale, dei vincoli preordinati all’esproprio previsti nel PUC e tra essi sarebbero compresi anche quelli destinati alla costruzione di infrastrutture ad uso pubblico.

Secondo la prospettiva dei ricorrenti, la destinazione a attrezzature sportive, imposta sul suolo di loro proprietà concreterebbe un vero e proprio vincolo preordinato all'espropriazione in quanto volto ad imporre un vincolo particolare su bene singolarmente individuato, in vista della creazione di un'area non edificata (nella specie: attrezzature pubbliche sportive) all'interno di zona a vocazione edificatoria e a servizio delle strutture e degli edifici circostanti già esistenti.

8.1 Il motivo non è fondato.

Nel caso di specie le previsioni di piano contestate non sono analitiche al punto da poter classificare il relativo vincolo come espropriativo: esse imprimono una destinazione funzionale, ma non localizzano una specifica e particolare opera pubblica.

La giurisprudenza ha, in tali sensi, precisato che: “in generale, la destinazione ad attrezzature ricreative, sportive e a verde pubblico, data dallo strumento urbanistico ad aree di proprietà privata, non implica l’imposizione sulle stesse di un vincolo espropriativo, ma solo di un vincolo conformativo, che è funzionale all’interesse pubblico generale conseguente alla zonizzazione effettuata dallo strumento urbanistico e i vincoli di destinazione per attrezzature e servizi, fra i quali rientra ad esempio il verde pubblico attrezzato, realizzabili anche ad iniziativa privata o promiscua in regime di economia di mercato, hanno carattere particolare, ma sfuggono allo schema ablatorio e alle connesse garanzie costituzionali in termini di alternatività tra indennizzo e durata predefinita, non costituendo vincoli espropriativi, bensì soltanto conformativi, funzionali all’interesse pubblico generale” ( ex multis , Cons. Stato, Sez. IV, 16 febbraio 2022, n. 1142).

9. Per quanto sin qui esposto il ricorso è infondato e va respinto.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e vanno liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna i ricorrenti al pagamento in favore del Comune di Orta di Atella delle spese di giudizio che liquida in euro 4.000,00 (quattromila) oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

OL UL, Presidente

Rita Luce, Consigliere

LA NT, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LA NT	OL UL

IL SEGRETARIO