Pubblicato il 04/02/2026

N. 00211/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00374/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 374 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto dalla società Np Immobiliare S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Roberto Murgia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Cagliari, in persona del Sindaco in carica pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Francesca Frau, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
le società RTI Ica S.p.A. e Abaco S.p.A., non costituite in giudizio;

per l'annullamento:

I) per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

1) dell’ingiunzione di pagamento n. 8685 del 24.4.2025, notificata in pari data, con cui il R.T.I. ICA S.p.a. e ABACO S.p.a. hanno ingiunto alla ricorrente di pagare, entro 30 giorni, al Comune di Cagliari, la somma di € 52.127,42 in quanto non avrebbe adempiuto: A) in qualità di debitore principale al pagamento della somma di € 10.989,77, in forza del titolo di credito costituito da messa in mora n. 359399 del 23.12.2024 per sanzioni amministrative – omesso versamento corrispettivo monetario anno 2024, notificato il 23.12.2024, obbligazione scaduta il 22.1.2025; B) in qualità di debitore principale al pagamento della somma di € 9.948,38, in forza del titolo di credito costituito da messa in mora n. 359372 del 23.12.2024 per sanzioni amministrative – omesso versamento corrispettivo monetario anno 2024, notificato il 23.12.2024, obbligazione scaduta il 22.1.2025; C) in qualità di debitore principale al pagamento della somma di € 8.731,14, in forza del titolo di credito costituito da messa in mora n. 359325 del 23.12.2024 per sanzioni amministrative – omesso versamento corrispettivo monetario anno 2024, notificato il 23.12.2024, obbligazione scaduta il 22.1.2025; D) in qualità di debitore principale al pagamento della somma di € 9.142,73, in forza del titolo di credito costituito da messa in mora n. 359272 del 23.12.2024 per sanzioni amministrative – omesso versamento corrispettivo monetario anno 2024, notificato il 23.12.2024, obbligazione scaduta il 22.1.2025; E) in qualità di debitore principale al pagamento della somma di € 11.704,28, in forza del titolo di credito costituito da messa in mora n. 363093 del 23.12.2024 per sanzioni amministrative – omesso versamento corrispettivo monetario anno 2024, notificato il 23.12.2024, obbligazione scaduta il 22.1.2025, oltre interessi e oneri legali;

2) degli atti di messa in mora nn. 21950.22, 19453.9, 21598.16, 34115.7 e 1739/P.1 del 23.12.2024;

3) del sollecito di pagamento del 13.2.2025;

II) per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 28.5.2025:

4) dell’art. 64 del Regolamento edilizio del Comune di Cagliari, dedicato ai parcheggi, nei limiti dell’interesse della ricorrente;

5) delle Linee guida, senza data, denominate Obiettivo di sviluppo indicatore di efficacia n. 1, reperite dal sito istituzionale del Comune di Cagliari, a firma del dirigente del Servizio Edilizia privata, nei limiti dell’interesse della ricorrente;

6) dell’art. 10 delle Norme tecniche di attuazione del PUC del Comune di Cagliari, approvato con deliberazione del Consiglio comunale n. 6 del 20.1.2022.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Cagliari;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 ottobre 2025 il dott. SC NG e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo la società NP Immobiliare S.r.l., odierna ricorrente, ha impugnato l’ingiunzione di pagamento indicata in epigrafe, con cui il RTI tra ICA S.p.A. e ABACO S.p.A. ha ingiunto di pagare al Comune di Cagliari, entro 30 giorni, la somma complessiva di € 52.127,42, in quanto non avrebbe adempiuto in qualità di debitore principale, rispettivamente:

A) al pagamento della somma di € 10.989,77, in forza del titolo di credito costituito dalla messa in mora n. 359399 del 23.12.2024 per “sanzioni amministrative – omesso versamento corrispettivo monetario anno 2024”;

B) al pagamento della somma di € 9.948,38, in forza del titolo di credito costituito dalla messa in mora n. 359372 del 23.12.2024 per “sanzioni amministrative – omesso versamento corrispettivo monetario anno 2024”;

C) al pagamento della somma di € 8.731,14, in forza del titolo di credito costituito dalla messa in mora n. 359325 del 23.12.2024 per “sanzioni amministrative – omesso versamento corrispettivo monetario anno 2024”;

D) al pagamento della somma di € 9.142,73, in forza del titolo di credito costituito dalla messa in mora n. 359272 del 23.12.2024 per “sanzioni amministrative – omesso versamento corrispettivo monetario anno 2024”;

E) al pagamento della somma di € 11.704,28, in forza del titolo di credito costituito dalla messa in mora n. 363093 del 23.12.2024 per “sanzioni amministrative – omesso versamento corrispettivo monetario anno 2024, notificato il 23.12.2024”.

1.1. Espone la ricorrente che da qualche tempo è insorto tra essa e il Comune di Cagliari un nutrito contenzioso, giudiziale e stragiudiziale, in merito all’applicazione dell’art. 15- quater , comma 7, della l.r. n. 23/1985. Tale norma stabilisce che, in caso di frazionamento immobiliare, la monetizzazione dei parcheggi non è necessaria qualora la prima unità abitativa, dopo l’originaria, presenti una volumetria inferiore a 210 mc. La norma regionale fa salve le disposizioni più restrittive contenute negli strumenti urbanistici. L’oggetto della contesa consiste nel fatto che il Comune di Cagliari ritiene che il proprio Regolamento edilizio conterrebbe per l’appunto disposizioni più restrittive della predetta legge regionale, mentre la ricorrente sostiene il contrario.

Espone ancora la ricorrente che il Comune in data 23.12.2024 ha notificato ad essa e ai suoi aventi causa le 5 comunicazioni di messa in mora sopra indicate, contenenti la richiesta di immediata corresponsione delle suindicate somme a titolo di monetizzazione parcheggi e comprensive degli interessi legali.

Il debito avrebbe dunque ad oggetto somme sostitutive della effettiva realizzazione dei parcheggi obbligatori. Ciascuna richiesta è infatti collegata ad un preciso intervento edilizio intrapreso attraverso una comunicazione di inizio lavori per interventi di edilizia libera (SCIA edilizia) presentata preso lo sportello SUAPE.

Per ciascuna delle pratiche interessate all’ingiunzione la ricorrente ha sempre dichiarato che “ la monetizzazione non è necessaria in quanto il frazionamento prevede la creazione di una sola unità immobiliare ulteriore rispetto all’originaria, di volume inferiore a 210 mc, salvo disposizioni più restrittive contenute negli strumenti urbanistici comunali ”. In altri termini, nella comunicazione di inizio di attività presentata di volta in volta allo sportello SUAPE, la NP Immobiliare ha dichiarato di non dover eseguire alcun pagamento in forza dell’art. 15- quater , comma 7, della l.r. n. 23/1985, ritenendo che lo strumento urbanistico del Comune di Cagliari non contenga alcuna norma più restrittiva.

1.2. Il RTI tra ICA S.p.a. e ABACO S.p.a., concessionaria della riscossione del Comune di Cagliari, ha quindi dapprima richiesto alla ricorrente il pagamento delle somme riportate nelle comunicazioni di messa in mora sopra indicate con nota del 13.2.2025 e successivamente, il 24.4.2025, ha notificato alla stessa l’ingiunzione di pagamento oggetto dell’odierno gravame, con l’avvertenza che l’omesso pagamento entro 30 giorni dal ricevimento comporterà l’esecuzione forzata attraverso l’iscrizione di ipoteca sugli immobili e le varie forme di pignoramento e di fermo amministrativo.

1.3. Il ricorso è stato affidato ai seguenti motivi:

I) “ Violazione L.R. della Sardegna n. 23/1985, art. 15 quater, comma 7 ”, in quanto:

- il Comune di Cagliari ha sempre ritenuto dovuta la monetizzazione anche dei posti auto collegati alle unità inferiori ai 210 mc di volumetria perché l’art. 15- quater della l.r. n. 23/1985 stabilisce, al comma 7, che l’esenzione dal pagamento sostitutivo non si applica in presenza di “ disposizioni più restrittive contenute negli strumenti urbanistici comunali ”;

- prendendo spunto da tale norma, il Comune sostiene che l’art. 64 del proprio Regolamento edilizio, nel prevedere genericamente la possibilità di monetizzare i posti auto nel caso di frazionamento, si atteggerebbe a norma regolamentare comunale “più restrittiva” e implicherebbe che, nel Comune di Cagliari, sarebbero assoggettate alla monetizzazione anche le unità frazionate di volumetria inferiore a mc 210;

- tale linea interpretativa sarebbe inaccettabile perché la norma regolamentare comunale si limita solo a introdurre l’istituto della monetizzazione e non vi sono altre disposizioni cui l’Amministrazione possa fare riferimento;

- l’art. 64 del Regolamento enuncia semplicemente il principio che la monetizzazione è possibile anche in caso di frazionamento delle unità immobiliari, senza che tale previsione possa in alcun modo incidere sul dettato della legge regionale per limitare l’ambito di applicazione della disposizione che pone la deroga per le unità di volumetria inferiore a 210 mc;

- oltretutto, il Regolamento comunale è cronologicamente anteriore rispetto alla norma che ha introdotto il comma 7 nella l.r. n. 23/1985, dato che il Regolamento è stato adottato con delibera consiliare del 25.9.2014, mentre l’art. 15- quater è stato introdotto nella l.r. n. 23/1985 dalla l.r. n. 11 del 3.7.2017, sicché non sarebbe neppure possibile immaginare che il Comune abbia voluto introdurre una deroga ad una legge che ancora non esisteva;

- per disposizione “più restrittiva” ai sensi del predetto art. 15- quater , quindi, dovrebbe intendersi una norma espressa o, perlomeno, un complesso di norme espresse che siano incompatibili con l’esenzione prevista dallo stesso art. 15- quater per le unità con volumetria inferiore a 210 mc, ben diverse dalla mera previsione dell’istituto all’interno del Regolamento edilizio di Cagliari;

- in conclusione, l’importo richiesto dall’Amministrazione attraverso l’ingiunzione non sarebbe dovuto;

II) “ Violazione di legge (art. 19 legge n. 241/1990); mancanza di un titolo attestante il credito ”, in quanto, decorsi i termini di cui all’art. 19 della legge n. 241/1990, in mancanza dei presupposti per l’esercizio dell’autotutela e di dichiarazioni mendaci, il Comune non potrebbe rimettere in discussione, con mero un atto di messa in mora, la legittimità dell’attività compiuta dalla NP Immobiliare S.r.l., che aveva allegato di non dover pagare alcuna somma per la monetizzazione;

III) “ Violazione della deliberazione del Consiglio comunale n. 13/2011 del 22.3.2011 e successivi adeguamenti adottati con determinazione dirigenziale del servizio di pianificazione strategica e territoriale n. 1655 del 22.3.2023 e 2433 del 16.4.2024. Violazione art. 3 legge 241/1990, mancanza di istruttoria e motivazione sull’entità della somma. Violazione linee guida del Comune di Cagliari e art 10 NTA del PUC sulle dimensioni degli stalli di parcheggio ”, in quanto le somme richieste dall’Amministrazione in sostituzione della realizzazione dei posti auto non sarebbero in linea con la citata deliberazione del Consiglio comunale del 2011 e con i provvedimenti dirigenziali di adeguamento periodico, mancando del resto di una adeguata motivazione che consenta di comprendere come il Comune sia arrivato alle cifre richieste.

1.4. Con decreto presidenziale n. 114 del 22.5.2025 è stata accolta l’istanza di misure cautelari monocratiche.

1.5. Con ricorso per motivi aggiunti la ricorrente ha poi impugnato l’art. 64 del Regolamento edilizio del Comune di Cagliari, le Linee guida “Obiettivo di sviluppo indicatore di efficacia n. 1”, nonché l’art. 10 delle Norme Tecniche di Attuazione del PUC di Cagliari, approvato con deliberazione del Consiglio comunale n. 6 del 20.1.2022, articolando le seguenti censure:

1) “ Violazione di legge (art. 1, comma 2, legge 24.3.1989, n. 122 e art. 41 sexies , l. 4.8.1942, n. 1150); violazione di legge (L.R. 23/1985, art 15); Violazione dell’art. 64 del Regolamento edilizio comunale; Eccesso di potere per sviamento dalla causa tipica e manifesta irragionevolezza ”: l’art. 10 delle NTA del PUC sarebbe illegittimo nella parte in cui afferma che “ ai fini del rispetto della legge 24.3.1989, n. 1222, la superficie convenzionale di un posto auto, comprensiva dei relativi spazi di disimpegno, si considera pari a mq 25 ”, perché tale presunzione sarebbe contraria alla legge che prevede invece un sistema di calcolo degli spazi di parcheggio ancorato ai mc di volumetria effettivamente costruita;

2) “ Violazione di legge (art. 1, comma 2, legge 24.3.1989, n. 122 e art. 41 sexies , l. 4.8.1942, n. 1150); violazione di legge (L.R. 23/1985, art 15); Violazione della deliberazione del Consiglio comunale di Cagliari n. 13 del 22.3.2011 e successive integrazioni con determinazioni del dirigente del servizio di edilizia privata n. 2422/2024; 1655/2023 e 2538/2022 ”: gli atti impugnati sarebbero illegittimi perché sembrerebbero calcolare la somma dovuta su 25 mq, quindi il doppio delle dimensioni dello stallo, che pur mancando una congrua motivazione parrebbe riferirsi allo spazio di manovra (anziché solo alle dimensioni dello stallo o degli stalli);

3) “ Invalidità derivata ”: l’annullamento degli atti a carattere generale impugnati determinerebbe il conseguente annullamento di tutti gli atti della procedura che ha portato all’emissione dell’ordinanza ingiunzione per invalidità derivata, e all’annullamento della stessa ingiunzione, trattandosi di atti adottati in applicazione dei primi.

1.6. Si è costituito il Comune intimato, il quale ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, “ non essendo stati impugnati, nei termini decadenziali dei sessanta giorni, i provvedimenti con i quali l’amministrazione aveva quantificato e intimato il pagamento delle somme a titolo di oneri di monetizzazione parcheggi, notificati alla ricorrente il 23 e il 30 dicembre 2024 ”, e ne ha comunque chiesto la reiezione nel merito.

1.7. Con ordinanza n. 157 del 13 giugno 2025 è stata accolta l’istanza cautelare.

1.8. In vista dell’udienza di discussione le parti, con memorie e repliche, hanno ribadito le rispettive posizioni.

1.9. All’udienza pubblica del 15 ottobre 2025 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

2. In via preliminare, va respinta l’eccezione di inammissibilità sollevata dal Comune.

Gli atti di messa in mora notificati dal Comune all’interessata, come emerge dall’esame del loro contenuto, non sono provvedimenti “impositivi” della monetizzazione parcheggi, ma costituiscono semplici atti con i quali il Comune si limita a quantificare gli importi ritenuti dovuti, atti quindi presupposti e prodromici rispetto all’adozione dell’ingiunzione di pagamento fatta oggetto di impugnazione.

La ricorrente, dunque, non era tenuta ad impugnarli autonomamente entro il termine decadenziale.

3. Passando al merito, il ricorso introduttivo è fondato alla luce della fondatezza del primo motivo, che assume carattere dirimente e assorbente rispetto alle ulteriori censure dedotte con il ricorso introduttivo e con i motivi aggiunti.

Al riguardo, il Collegio osserva quanto segue.

3.1. L’interessata ritiene di non essere tenuta a pagare, per ciascun intervento di frazionamento, per l’unità immobiliare ulteriore rispetto a quella originaria, e ciò ai sensi della previsione di cui all’art. 15- quater , comma 7, della l.r. n. 23/1985 (come modificato dall’art. 10, comma 1, della l.r. 3 luglio 2017, n. 11), a tenore della quale “ Nel caso di nuovi frazionamenti e ai fini della conclusione dei procedimenti di accertamento di conformità di frazionamenti eseguiti in assenza di titolo, la monetizzazione di cui al comma 6 non è necessaria per la prima unità immobiliare ulteriore rispetto all’originaria purché di volume inferiore a 210 metri cubi. Sono fatte salve disposizioni più restrittive contenute negli strumenti urbanistici comunali ”.

3.2. Il Comune, invece, valorizzando il riferimento alle “ disposizioni più restrittive contenute negli strumenti urbanistici comunali ”, contenuto nell’inciso finale del citato comma 7, sostiene che la ricorrente sia sempre tenuta a pagare per la prima unità abitativa, dopo l’originaria, e ciò in applicazione dell’art. 64 del Regolamento edilizio comunale (approvato il 25.9.2014), il quale (all’ottavo periodo) prevede che “ Nel caso dei frazionamenti di singole unità immobiliari, nei cambi di destinazione d’uso delle unità immobiliari al piano terra di costruzioni esistenti disciplinati dall’art. 12 delle N.T.A. del PUC e negli ampliamenti volumetrici pertinenziali (depositi, magazzini, ripostigli, lavatoi, autorimesse e tettoie) non superiori al 20% del volume dell’unità immobiliare principale, qualora i parcheggi non siano reperibili nel lotto di pertinenza, l’obbligo di assicurare la dotazione di aree per la sosta di autoveicoli può essere trasformato in un corrispettivo monetario, destinato alla realizzazione di parcheggi pubblici ”.

La disposizione regolamentare in parola, secondo il Comune, sarebbe inquadrabile tra le “ disposizioni più restrittive ” fatte salve dalla su citata legge regionale, perché “ ha compiuto la scelta di assoggettare al pagamento della somma a titolo di monetizzazione anche le unità immobiliari con volumetria inferiore a 210 mc ” (pag. 5 della memoria comunale) e “ costituisce autentica deroga all’esenzione in parola, limitatamente al territorio di Cagliari, per il quale resta dovuto il corrispettivo pecuniario a prescindere dal fatto che la volumetria dell’appartamento più piccolo derivante dal frazionamento [sia] inferiore a 210 mc ” (pag. 7 della memoria comunale).

3.3. La tesi sostenuta dal Comune non è condivisibile.

La previsione del Regolamento edilizio (approvato, come visto sopra, nel 2014) invocata dal Comune si limita a stabilire che “ Nel caso dei frazionamenti di singole unità immobiliari […] , qualora i parcheggi non siano reperibili nel lotto di pertinenza, l’obbligo di assicurare la dotazione di aree per la sosta di autoveicoli può essere trasformato in un corrispettivo monetario, destinato alla realizzazione di parcheggi pubblici ”. Si tratta tipicamente di una “norma generale”.

L’art. 15- quater , comma 7, della l.r. n. 23/1985 (nella versione entrata in vigore nel 2017, come visto sopra), invece, contiene un quid pluris . La norma in parola, infatti, subito dopo la previsione generale della “monetizzazione delle aree per parcheggi” di cui al precedente comma 6 – previsione, peraltro, analoga a quella contenuta nell’art. 64 del citato Regolamento edilizio –, aggiunge che tale monetizzazione “ non è necessaria per la prima unità immobiliare ulteriore rispetto all’originaria purché di volume inferiore a 210 metri cubi ”. È un tipico esempio di norma speciale derogatoria, ove l’elemento di specialità – che circoscrive l’ambito applicativo della deroga alla monetizzazione - è dato dal riferimento alla dimensione volumetrica dell’unità immobiliare (che deve essere inferiore a 210 mc).

Ora, in ossequio al principio lex specialis derogat legi generali , appare chiaro che nella fattispecie debba trovare applicazione la deroga di cui al più volte citato art. 15- quater , comma 7, della l.r. n. 23/1985 e che, quindi, la ricorrente, per ciascuno degli interventi di frazionamento in questione, non sia tenuta al pagamento, a titolo di monetizzazione delle aree per parcheggi, per la nuova unità immobiliare realizzata ( id est : ulteriore rispetto a quella originaria) che abbia un volume inferiore a 210 mc.

Ad una diversa conclusione non può condurre l’inciso finale dello stesso comma 7 dell’art. 15- quater , secondo cui “ Sono fatte salve disposizioni più restrittive contenute negli strumenti urbanistici comunali ”, valorizzato dalla difesa comunale a sostegno dell’operato dell’Ente.

Come chiarito sopra, infatti, la previsione che esclude la monetizzazione per la prima unità immobiliare ulteriore che abbia un volume inferiore a 210 mc ha natura di norma speciale derogatoria, rispetto alla quale non possono ritenersi più restrittive disposizioni che non facciano a loro volta espresso riferimento al medesimo elemento di specialità in questione (volume dell’unità immobiliare), né tantomeno disposizioni generali precedenti (come quella di cui all’art. 64 del Regolamento edilizio del Comune di Cagliari) chiaramente derogate dalla norma speciale successiva.

Da ciò discende l’illegittimità del gravato provvedimento di ingiunzione di pagamento, siccome motivato sulla base di un presupposto fallace.

3.4. In definitiva, il ricorso introduttivo, come integrato dal ricorso per motivi aggiunti, è fondato e va accolto, potendosi ritenere assorbito ogni altro profilo di censura, con il conseguente annullamento del provvedimento impugnato.

3.5. La peculiarità delle questioni interpretative affrontate giustifica la compensazione delle spese di lite tra le parti, fatta eccezione per il contributo unificato, da rimborsare alla ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sul ricorso per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie nei sensi e per gli effetti indicati in motivazione.

Spese compensate e rimborso del contributo unificato in favore della ricorrente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 15 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco CE, Presidente

SC NG, Consigliere, Estensore

Gabriele Serra, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SC NG	Marco CE

IL SEGRETARIO