Pubblicato il 16/04/2026

N. 00681/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01200/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1200 del 2025, proposto dalla società Infrastrutture Wireless Italiane S.p.A. o, in forma abbreviata, WI S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Edoardo Giardino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico presso il suo studio in Roma, via Adelaide Ristori n. 42;

contro

il Ministero dell'Interno, in persona del Ministro in carica pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Cagliari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in Cagliari, via Nuoro n. 50;
il Comune di Guasila, in persona del Sindaco in carica pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Nicola Norfo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico presso il suo studio in Cagliari, via Malta, n. 25;
il Sindaco pro tempore del Comune di Guasila quale Ufficiale di Governo, la Città metropolitana di Cagliari, la Regione Autonoma della Sardegna, l’Unione dei Comuni “Trexenta”, l’Unione dei Comuni “Trexenta” - SUAP, Infratel Italia S.p.A., il Ministero delle Imprese e del Made in Italy, Invitalia S.p.A., la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell'Economia e delle Finanze, il Dipartimento per la Trasformazione Digitale presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, la Prefettura - U.T.G. di Cagliari, la Stazione dei Carabinieri di Guasila, il Comando Generale dell'Arma dei Carabinieri, il Ministero della Difesa, non costituiti in giudizio;

nei confronti

delle sigg.re BR NE e LU CH, non costituite in giudizio;

per l'annullamento

dell'ordinanza n. 27 dell’11.12.2025 del Sindaco del Comune di Guasila;

e, “ove occorrer possa”, per l'annullamento e/o la disapplicazione dei seguenti atti laddove ritenuti contrari alla pretesa fatta valere dalla ricorrente:

- dell'atto del Sindaco del Comune di Guasila del 14.10.2025 avente ad oggetto “ Proposta di localizzazione alternativa per impianto di telecomunicazione - Sospensione dei lavori per motivi di ordine pubblico ”;

- dell’ordinanza n. 1 del 24.6.2025 del Sindaco del Comune di Guasila;

- dell’ordinanza n. 20 del 4.9.2025 del Sindaco del Comune di Guasila;

- dell’atto del Comune di Guasila del 30.10.2025 prot. n. 8266/2025;

- della deliberazione della Giunta comunale di Guasila n. 72 del 26.8.2025;

- dell’atto del Comune di Guasila del 2.9.2025 prot. n. 6436;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e del Comune di Guasila;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 il dott. CA MA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società WI S.p.A., odierna ricorrente, operante nel settore dei servizi di telecomunicazione, progettazione, realizzazione e gestione di infrastrutture per le comunicazioni elettroniche volte all’ospitalità di apparati di trasmissione radio per le telecomunicazioni dei gestori telefonici, ha presentato in data 18.3.2025 un’istanza per la realizzazione di una infrastruttura per telecomunicazioni nel Comune di Guasila in via Roma 155, foglio 35 part. 250, rientrante nel novero delle opere da realizzare nel quadro del c.d. PNRR e, al termine del relativo procedimento in conferenza di servizi (nell’ambito della quale sono pervenuti i pareri favorevoli delle seguenti amministrazioni: Ufficio tecnico del Comune di Guasila; ARPAS; Soprintendenza; Polizia municipale del Comune di Guasila), ha ottenuto dal SUAP la relativa autorizzazione.

1.1. L’interessata ha quindi iniziato i lavori, ma il Sindaco di Guasila, con ordinanza n. 10 del 24.6.2025, ne ha disposto la sospensione per 60 giorni in quanto alcuni cittadini manifestavano dissenso.

WI ha quindi partecipato alla riunione del 9.7.2025 indetta dal suddetto Sindaco, nel corso della quale ha ribadito l’inadeguatezza tecnologica dell’area alternativa proposta e le ragioni della scelta del sito in questione, confermate anche con nota del 7.8.2025.

Il Sindaco, decorsi 60 giorni dall’adozione della predetta ordinanza, in data 4.9.2025 ne adottava una nuova (n. 19), con la quale ha sospeso i lavori per ulteriori 60 giorni, per le stesse ragioni di cui alla precedente ordinanza, ossia la protesta di alcuni cittadini.

Nel frattempo il Comune di Guasila, con delibera della Giunta comunale n. 72 del 26.8.2025 e con atto del 2.9.2025, ha chiesto al SUAP “Trexenta” di annullare in autotutela l’autorizzazione.

Inoltre il Sindaco, con atto del 14.10.2025, ha proposto alla ricorrente un’area alternativa, che era stata già valutata negativamente dall’interessata perché inadeguata tecnologicamente, come ribadito da WI nella successiva nota del 26.11.2025.

Da ultimo il Sindaco, con l’ordinanza n. 27 dell’11.12.2025, ha ordinato la sospensione temporanea, per ulteriori 60 giorni di ogni attività relativa all’installazione dell’impianto in questione, in considerazione del “ sit in di protesta tendente ad ostacolare il regolare accesso al cantiere ”, della “ necessità urgente di evitare turbative dell’ordine pubblico e garantire la sicurezza delle persone e delle cose, oltre che rassicurare le persone sulla forte preoccupazione in merito alla propria salute pubblica ”, “ al fine di proseguire nella verifica della situazione e promuovere la definizione di un accordo con gli enti competenti ”.

1.2. Con l’odierno ricorso WI ha quindi impugnato gli atti indicati in epigrafe, tra cui in particolare l’ordinanza n. 27 dell’11.12.2025, deducendone l’illegittimità sulla base delle seguenti censure articolate in un unico motivo:

I) “ VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 3-43-44-49 DEL D.LGS. N. 259/2003. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 4-8-14 DELLA L. N. 36/2001. VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 50 E 54 DEL D.LGS. N. 267/2000. ECCESSO DI POTERE PER ERRATA VALUTAZIONE DEI FATTI, CARENZA MOTIVAZIONALE, DIFETTO DI ISTRUTTORIA, IRRAGIONEVOLEZZA ED ILLOGICITÀ DECISIONALE, DISPARITÀ DI TRATTAMENTO, INGIUSTIZIA MANIFESTA. VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ E DI RAGIONEVOLEZZA AMMINISTRATIVA ”, in quanto:

- il Sindaco ha motivato l’ordinanza n. 27/2025 evocando l’art. 50, comma 5, del d.lgs. n. 267/2000, ma “ non è dato comprendere quali siano le <<emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale>> ovvero l’<<urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell’ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti>> ”, richiamate dalla predetta norma, “ che giustificano la suddetta ordinanza e, più in generale, la gravissima scelta di impedire, pur che sia, la realizzazione di una rilevante opera pubblica strategica ”;

- “ nessuna emergenza, men che meno di carattere sanitario, sussiste, essendo l’impianto in esame perfettamente conforme all’ordinamento, come del resto acclarato dal parere ARPA, mai impugnato e mai finanche contestato da controparte ”;

- “ anche laddove si volesse giustificare ed emendare l’errore in cui è incorso il Sindaco del Comune di Guasila e, quindi, si volesse rinvenire la ragione giuridica di siffatto esercizio preclusivo ed interdittivo reiteratamente esercitato, nell’art. 54, comma 4 ”, del d.lgs. n. 267/2000 (a tenore del quale “ Il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta, con atto motivato provvedimenti contingibili e urgenti nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana. I provvedimenti di cui al presente comma sono preventivamente comunicati al prefetto anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione ”), “ non è dato, a tutt’oggi, comprendere quali siano i gravi pericoli da prevenire ed eliminare che addirittura minaccerebbero l’incolumità e la sicurezza pubblica, non avendo il Sindaco di Guasila: - mai nulla al riguardo indicato, lo stesso limitandosi ad equivocare un mero sit-in di dissenso di alcuni cittadini con un grave pericolo atto a minacciare l’incolumità e la sicurezza urbana; - mai comunicato al Prefetto l’adozione dei provvedimenti quivi impugnati; - mai comunicato alla stazione dei Carabinieri competente ed alla competente Procura della Repubblica l’esistenza e soprattutto, laddove sussistessero, i responsabili di questi asseriti gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana ”;

- peraltro, la ricorrente ha sempre ribadito che l’area alternativa proposta dal Comune è inadeguata sotto il profilo tecnologico;

- inoltre, il vincolo di ubicazione deriva dalla scelta, all’uopo, già effettuata in sede di aggiudicazione della gara per la realizzazione degli impianti in esame nelle aree a fallimento di mercato attraverso il finanziamento del PNRR;

- il Comune avrebbe omesso di “ considerare l’indefettibilità del principio di capillarità della distribuzione degli impianti di comunicazione elettronica e, quindi, […] l’inesistenza di soluzioni alternative al sito in esame, il quale è l’unico che possa assicurare la compiuta erogazione del servizio pubblico in esame e, quindi, alla collettività di poterne, altrettanto compiutamente, fruire ”.

1.3. Con decreto cautelare n. 372 del 15.12.2025 è stata respinta l’istanza cautelare monocratica.

1.4. Si è costituito il Ministero dell’Interno, eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva.

1.5. Si è costituito il Comune intimato, chiedendo la reiezione del ricorso.

1.6. In vista della camera di consiglio la ricorrente ha depositato una memoria, ulteriormente argomentando a sostegno delle proprie difese.

Il Comune ha depositato una relazione sui fatti di causa a firma del Sindaco, di contenuto analogo a quello già riportato nella memoria difensiva dell’Ente.

1.7. Alla camera di consiglio del 14 gennaio 2026 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione, con avviso alle parti circa la possibilità di definire il giudizio con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a.

2. Il ricorso è fondato, per le ragioni di seguito esposte.

Sussistono i presupposti per l’adozione di una decisione in forma semplificata ex art. 60 c.p.a.

2.1. In via preliminare, va accolta l’eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dal Ministero dell’Interno.

Invero, posto che, secondo quanto precisato dalla stessa difesa comunale, “ l’indicazione dell’art. 50, comma 5, del D.Lgs. n° 267/2000 riportata nell’ordinanza è frutto di una banale svista, avendo voluto l’Amministrazione, col richiamo all’ordine pubblico e alla sicurezza urbana, ovviamente riferirsi all’art. 54, comma 4, del D.Lgs. n° 267/2000 ”, osserva il Collegio che, come chiarito dalla giurisprudenza, nelle ipotesi di impugnazione delle ordinanze adottate dal Sindaco ex art. 54 del d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267, sussiste non solo la legittimazione passiva in capo al Comune, ma anche il difetto di legittimazione passiva di altre amministrazioni statali nelle stesse ipotesi, atteso che l’imputazione giuridica allo Stato degli effetti dell’atto dell’organo del Comune ha una natura meramente formale, nel senso che non per questo il Sindaco diventa organo di un’amministrazione dello Stato, ma resta incardinato nel complesso organizzativo dell’ente locale, senza che il suo status sia modificato (Cons. Stato, Sez. II, 20 dicembre 2021, n. 8438; Cons. Stato, Sez. IV, 29 aprile 2014 n. 2221; Sez. V, 13 luglio 2010, n. 4529; id., Sez. V, 13 maggio 2008, n. 4448; Cons. Stato, Sez. V, 2 maggio 2023, n. 4407).

Va dunque disposta l’estromissione dal giudizio del Ministero dell’Interno.

2.2. Passando al merito, giova premettere che le ordinanze contingibili e urgenti come quella per cui è causa costituiscono provvedimenti “ extra ordinem ”, a contenuto atipico e a carattere temporaneo, dotati di capacità derogatoria della disciplina normativa di rango primario, fermo restando il rispetto della Costituzione e dei principi generali dell’ordinamento giuridico.

Il fondamento e la ratio dei provvedimenti de quibus sono rinvenibili nell’esigenza di apprestare alla pubblica autorità adeguati strumenti per fronteggiare il verificarsi di situazioni caratterizzate da eccezionale urgenza, da valutarsi caso per caso secondo criteri di ragionevolezza e proporzionalità, tali da non consentire l’utile e tempestivo ricorso alle alternative ordinarie offerte dall’ordinamento.

Quanto ai limiti concernenti il potere sindacale d’urgenza, per costante orientamento giurisprudenziale (T.A.R .Campania - Napoli, Sezione V, n. 5199 del 4 novembre 2019) i presupposti indefettibili delle ordinanze contingibili e urgenti sono costituiti:

- dall’impraticabilità di differire l’intervento ad altra data, in relazione alla ragionevole previsione di un danno incombente (urgenza);

- dall’impossibilità di far fronte alla situazione di pericolo incombente con gli ordinari mezzi offerti dall’ordinamento giuridico (contingibilità);

- dalla indicazione del limite temporale di efficacia, in quanto solo in via temporanea può essere consentito l’uso di strumenti extra ordinem , diversi da quelli tipici indicati dalla legge (pur con la precisazione che, in taluni casi, la circostanza che la situazione di pericolo sia protratta nel tempo non rende illegittima l’ordinanza, dal momento che in determinate situazioni il trascorrere del tempo non elimina da sé il pericolo, ma può, invece, aggravarlo).

Pertanto deve rilevarsi che, in base al vigente quadro normativo, ai Sindaci non è concessa una discrezionalità indeterminata nell’ambito delle scelte amministrative aventi conseguenze sulla sfera generale di libertà dei singoli e delle comunità amministrate.

La possibilità di utilizzo di tale strumento straordinario, recando con sé l’inevitabile compressione di diritti e interessi privati con mezzi diversi da quelli aventi un contenuto tipico e indicati dalle legge, impone infatti il rispetto di presupposti precisi, la cui ricorrenza l’Amministrazione è tenuta ad appurare attraverso un’accurata istruttoria volta ad assicurare il rispetto dei limiti di carattere sostanziale e procedurale del potere esercitato, non giustificandosi, altrimenti, la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi.

Il potere di ordinanza contingibile e urgente, dunque, avendo natura extra ordinem , può essere legittimato solo in casi eccezionali, in cui esigenze di tutela urgente dell’interesse pubblico non consentano di agire in via ordinaria.

L’esercizio del potere di ordinanza contingibile e urgente richiede, quindi, in sostanza, “[…] il rigoroso svolgimento di una compiuta e mirata istruttoria volta a riscontrare, attraverso una indagine che faccia emergere e dia adeguatamente conto della situazione di fatto da regolare, l’effettiva sussistenza dei presupposti di necessità ed urgenza cui si correla una situazione di effettivo e concreto pericolo per la integrità dei beni tutelati, la quale non sia fronteggiabile con gli ordinari strumenti di amministrazione attiva ” (Consiglio di Stato, Sezione III, 19 gennaio 2021, n. 571, richiamata da T.A.R. Sardegna, Sez. I, 19 dicembre 2022, n. 861).

2.3. Ciò premesso, nella fattispecie non risultano sussistenti i richiamati presupposti per l’esercizio di poteri extra ordinem , atteso che:

- la ricorrente ha ottenuto – come visto sopra - un’autorizzazione corredata dei pareri favorevoli di tutte le amministrazioni coinvolte, inclusa l’ARPAS, valida ed efficace in quanto mai impugnata, per la realizzazione dell’opera in questione, oggetto di finanziamento PNRR a favore del Comune di Guasila e di tutta la zona limitrofa, in quanto area a fallimento di mercato;

- dagli atti di causa non risulta che i sit-in di protesta di alcuni cittadini, richiamati negli atti gravati, abbiano assunto proporzioni tali da arrecare seri pericoli per l’ordine e la sicurezza pubblica;

- in ogni caso, il Sindaco avrebbe potuto (e dovuto) fronteggiare la situazione con i rimedi ordinari apprestati dall’ordinamento (per es. chiamando in causa le forze dell’ordine) al fine di consentire la realizzazione dell’opera (un impianto di rilevanza pubblica finanziato con fondi PNRR), anziché bloccarne l’esecuzione utilizzando inappropriatamente – in maniera reiterata, oltretutto - lo strumento dell’ordinanza extra ordinem che, come detto, può essere adottata soltanto in casi eccezionali, ai quali non può essere assimilata la fattispecie per cui è causa.

L’ordinanza impugnata è dunque illegittima in quanto adottata in mancanza dei necessari presupposti.

2.4. In definitiva, il ricorso è fondato e va accolto, previa estromissione dal giudizio del Ministero dell’Interno, con il conseguente annullamento dell’ordinanza n. 27 dell’11.12.2025 del Sindaco del Comune di Guasila.

2.5. Le spese possono essere compensate per metà, considerata la peculiarità della vicenda, e per la restante parte seguono il criterio della soccombenza e sono liquidate come da dispositivo a carico del Comune resistente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- dispone l’estromissione dal giudizio del Ministero dell’Interno;

- accoglie il ricorso e, per l’effetto, annulla l’ordinanza sindacale n. 27 dell’11.12.2025.

- compensa per metà le spese del giudizio e per il resto condanna il Comune di Guasila alla rifusione in favore della ricorrente della somma complessiva di € 1.000,00 (euro mille/00), oltre accessori come per legge e rimborso del contributo unificato, ove versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Marco IC, Presidente

CA MA, Consigliere, Estensore

Roberto Montixi, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA MA	Marco IC

IL SEGRETARIO