Pubblicato il 20/04/2026

N. 00703/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00741/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 741 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
SA Mandalà, rappresentato e difeso dagli avvocati Benedetto Ballero, Francesco Ballero e ULno Gambardella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

- Regione Autonoma della Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Silvio Murroni e Massimo Cambule, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- Comune di Muravera, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Sergio Segneri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- Soprintendenza per i Beni Archeologici di Cagliari e Oristano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Cagliari, ivi domiciliataria in via Nuoro n. 50;
- Unione dei Comuni del Sarrabus, Assessorato per i Lavori pubblici della Regione Sardegna, Servizio del Genio Civile di Cagliari, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento:

con il ricorso introduttivo:

- della determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi, provvedimento unico n. 204 del 30 agosto 2023, prot. n. 5905 del 30 agosto 2023, di non autorizzazione alla realizzazione di un intervento edilizio a destinazione residenziale, ubicato nel Comune di Muravera, località Costa Rei;

nonché di tutti gli atti ad esso presupposti e/o consequenziali;

con i motivi aggiunti del 22 settembre 2025:

- in via principale, per l’accertamento del diritto soggettivo e lo status di lottizzante del sig. Mandalà con riferimento al Lotto Foglio 40, Mappale 167, per inclusione sostanziale nella convenzione urbanistica MO AI del 1984 e per la condanna dell’Amministrazione comunale ad integrare e formalizzare la convenzione urbanistica del 1984 anche nei confronti del ricorrente, mediante stipula o altro atto idoneo;

- in via subordinata, per il riconoscimento del Lotto 12 come “intercluso”, con diritto all'edificazione diretta e, quindi, per l’annullamento dell’atto impugnato con il ricorso introduttivo e la condanna delle Amministrazioni interessate al rinnovato esame della pratica con “onere istruttorio rinforzato”, secondo i parametri stabiliti dalla giurisprudenza consolidata

- in ogni caso, per la dichiarazione di illegittimità, per i motivi esposti, di tutti gli atti amministrativi che hanno negato i diritti edificatori del ricorrente e la condanna dele Amministrazioni convenute al pagamento delle spese di lite.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati.

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Autonoma della Sardegna, del Comune di Muravera e della Soprintendenza per i Beni Archeologici di Cagliari e Oristano.

Visti tutti gli atti della causa.

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2026 il dott. Antonio NT e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

In data 20 giugno 2023 il sig. SA Mandalà, odierno ricorrente, ha presentato al S.U.A.P.E. Associato dell’Unione dei Comuni del Sarrabus una proposta di intervento edilizio a destinazione residenziale in Comune di Muravera, località Costa Rei , consistente nella realizzazione di n. 9 nuove unità abitative, ciascuna con giardino e posto auto di pertinenza, disposte su tre file, per una complessiva cubatura di 1.520,55 mc., pari al massimo realizzabile alla luce dell’indice fondiario di riferimento (0,50 mc/mq).

Il progetto riguarda un fondo di mq. 3.214,00, indicato in catasto al Foglio 40 e al Mappale 167, sito in Zona urbanistica F – Turistica secondo il vigente Piano Regolatore Generale del Comune di Muravera, a meno di 300 m. dalla linea di battigia, nonché ricadente all’interno di una più ampia area occupata dal complesso turistico residenziale Costa Rei (esattamente sulla via Ichnusa, strada principale di collegamento interno), edificato in base al Piano Lottizzazione A.G. MO AI , oggetto di convenzione stipulata con atto notarile del 22 ottobre 1970, cui fece seguito un atto aggiuntivo del 3 luglio 1984.

Si tratta di una lottizzazione notoriamente dotata delle principali opere di urbanizzazione, quali strade interne, rete fognaria con scarichi collegati alla rete principale, sistema di depurazione e smaltimento, sistema di raccolta differenziata dei rifiuti, rete idrica, rete per l’erogazione e la distribuzione dell’energia elettrica, rete telefonica, pubblica illuminazione, spazi a verde attrezzato, parcheggi.

Come espone la stessa parte ricorrente, pur essendo il lotto sopra descritto materialmente compreso all’interno della predetta Lottizzazione, gli originari proprietari dello stesso non aderirono a suo tempo alla relativa convenzione, ragion per cui il lotto in questione non fu apparentemente inserito all’interno della medesima Lottizzazione, benché risulti indicato nei relativi elaborati tecnici come Lotto 12 .

Ricevuta la proposta edilizia sopra descritta, in data 21 giugno 2023 il S.U.A.P.E. competente ha avviato la prevista conferenza dei servizi tra le amministrazioni coinvolte nel procedimento, che su richiesta dell’interessato si è svolta in forma simultanea e modalità sincrona.

Con nota del 18 luglio 2023, la Direzione generale della Pianificazione urbanistica territoriale e della Vigilanza edilizia - Servizio Tutela del Paesaggio per la Sardegna meridionale della Regione - ha espresso parere negativo.

In data 2 agosto 2023 il Responsabile del Servizio Tecnico del Comune di Muravera ha parimenti espresso parere non favorevole.

In data 30 agosto 2023 si è tenuta la conferenza dei servizi in modalità sincrona (per via telematica), cui risultavano assenti la Soprintendenza all’Archeologia Belle arti e Paesaggio per la Città metropolitana di Cagliari e per le Provincia di Oristano e il Genio Civile regionale di Cagliari.

Intervenuto alla predetta conferenza, il Rappresentante del Servizio Tutela del Paesaggio per la Sardegna meridionale della Regione Sardegna ha confermato il parere negativo già espresso, evidenziando che “dagli elaborati di progetto che il lotto risulta escluso dal PdL AG MO AI, si ritiene che: - l’intervento non sia conforme all’art. 15 comma 2 lett. a) - Non risulta ammissibile ai sensi dell’art. 10 bis comma 1 lett. a della LR 45/89 in quanto ricade nella fascia di conservazione integrale dei 300 metri dalla battigia. - Non rientra, inoltre nelle esclusioni di cui al comma 2 del medesimo art. 10 bis in quanto il lotto risulta escluso dal PdL AG MO AI; Si precisa che considerato l’intervento non ammissibile dalla normativa paesaggistica si e ritenuto opportuno per l’economicità del procedimento, non valutare la compatibilità e l’adeguatezza delle soluzioni progettuali nei riguardi del contesto paesaggistico. Ferma restando la legislazione paesaggistica attuale non potrà essere presa in considerazione nessuna soluzione progettuale alternativa” .

È intervenuto, altresì, il rappresentante dell’Ufficio tecnico del Comune di Muravera, il quale ha ugualmente confermato il precedente parere negativo, evidenziando che “l'intervento è in contrasto con l’art. 9 comma 2, del D.P.R. n. 380/01 il quale consente, nelle aree prive di piano attuativo, i soli interventi previsti dall’art. 3 comma 1, lett. a), b), c), d) del medesimo D.P.R.; - l’intervento è in contrasto con l’art. 15 comma 2 lett. a) delle N.T.A. del P.P.R., il quale prevede che, nei comuni non dotati di P.U.C. approvato, gli interventi ammissibili nella fascia di 2000 metri dalla linea di battigia marina, sono quelli previsti negli strumenti urbanistici attuativi approvati e con convenzione efficace alla data di pubblicazione della delibera della Giunta regionale n. 33/1 del 10 agosto 2004; - l’intervento non risulta ammissibile ai sensi dell’art. 10 - bis commi 1 lett. a della L.R. 45/89 in quanto ricade nella fascia di conservazione integrale dei 300 metri dalla battigia. Stante la normativa vigente non potrà essere presa in considerazione nessuna proposta progettuale alternativa” .

Pur considerando acquisito in via tacita, ai sensi dell’art. 37, comma 10, della l.r. n. 24/2016 e dell’art. 14/ter, comma 7, della legge n. 241/90, l'assenso delle amministrazioni assenti alla conferenza, il Dirigente del S.U.A.P.E. l’ha dichiarata conclusa con esito negativo alla luce dei pareri contrari sopra descritti e ha perciò adottato il conclusivo provvedimento unico 30 agosto 2023, n. 204, respingendo la proposta di intervento edilizio formulata dal sig. Mandalà.

Con ricorso notificato in data 20 ottobre 2023, quest’ultimo ha chiesto l’annullamento, previa sospensione in via cautelare, di tali esiti procedimentali, sulla base di censure che saranno fra breve esaminate.

Si sono costituiti in giudizio la Regione Sardegna, la Soprintendenza all’Archeologia Belle arti e Paesaggio per la Città metropolitana di Cagliari e per la Provincia di Oristano e il Comune di Muravera, opponendosi all’accoglimento del ricorso.

Con motivi aggiunti notificati in data 23 settembre 2023 il ricorrente ha chiesto: - in via principale, che sia accertato “il proprio diritto soggettivo e status di lottizzante con riferimento al lotto F.40, mapp. 167, per inclusione sostanziale nella convenzione urbanistica MO AI del 1984” , con la conseguente condanna dell’amministrazione comunale “ad integrare e formalizzare la convenzione urbanistica del 1984 anche nei confronti del ricorrente, mediante stipula o altro atto idoneo” ; - in via subordinata che sia riconosciuto il lotto sopra descritto come “intercluso con diritto all'edificazione diretta” , con il conseguente annullamento degli atti impugnati introduttivo e la condanna delle amministrazioni interessate “al rinnovato esame della pratica con “onere istruttorio rinforzato” secondo i parametri stabiliti dalla giurisprudenza consolidata” , previa, se ritenuta necessaria, consulenza tecnica d’ufficio volta a ricostruire correttamente lo status edilizio e urbanistico del fondo sopra descritto.

Con ordinanza di questa Sezione 24 novembre 2023, n. 272, l’istanza cautelare proposta in ricorso è stata respinta con la seguente motivazione: “Considerato: che l’intervento proposto ricade in zona F Turistica nella fascia dei 300 metri dal mare e che l’area del ricorrente non è ricompresa in alcun piano di lottizzazione; che l’art. 10 bis della legge regionale n. 45 del 22 dicembre 1989 pone, al comma 1, lett. a), un vincolo di inedificabilità assoluta e di integrale conservazione per i lotti ricadenti in ambito costiero, entro la linea dei 300 mt. dalla battigia, anche se elevati sul mare, con esclusione di quelli ricadenti nelle zone omogenee A, B, e D, nonché nelle zone C e G contermini agli abitati, tutte come individuate negli strumenti urbanistici vigenti in base al decreto assessoriale 20 dicembre 1983, n. 2266/ U; che nel comma 2, proprio in funzione derogatoria di quanto prescritto al comma 1, lo stesso articolo 10-bis prevede che sono esclusi dal vincolo di inedificabilità assoluta, per quanto qui di interesse, “…b) le aree interessate da piani attuativi già convenzionati, che abbiano avviato la realizzazione delle opere di urbanizzazione alla data del 17 novembre 1989…”; che pertanto, restando come detto il lotto in questione esterno alla lottizzazione “A.G. MO AI” non sussistono, a un primo e sommario esame e allo stato, ragionevoli probabilità di un esito favorevole del ricorso, non evidenziando in ricorso profili suscettibili di favorevole apprezzamento neppure la tesi prospettata dal ricorrente in ordine all’applicabilità al lotto in questione delle acquisizioni giurisprudenziali in materia di “lotto intercluso”; che di conseguenza non ricorrono i presupposti per la concessione dell’invocata misura cautelare” .

Con ordinanza 22 gennaio 2024, n. 10065, la Sez. IV del Consiglio di Stato ha confermato l’ordinanza cautelare di primo grado sopra descritta, evidenziando che “l’appello, ad un primo esame, proprio della fase cautelare, non si presenta assistito da apprezzabili elementi di “fumus”, atteso che, nell’area di cui trattasi, vige un vincolo di inedificabilità assoluta stabilito con legge (art. 10 bis, comma 1, della legge regionale n. 45 del 22 dicembre 1989), coerente con la tutela apprestata alle aree costiere in sede statale (d.lgs. n. 42 del 2004, comma 1, lett. a); Considerato altresì che in ragione di tale vincolo – avente natura paesaggistica – non hanno rilievo gli orientamenti giurisprudenziali richiamati dalla ricorrente in materia di “lotto intercluso”, i quali configurano una deroga, peraltro del tutto eccezionale, all’obbligo di piano attuativo ma non già all’applicazione di un vincolo destinato a tutelare, come nel caso in esame, le zone di rilevante interesse paesistico-ambientale” .

Alla pubblica udienza del 24 settembre 2025 il difensore di parte ricorrente ha confermato l’interesse alla decisione della causa nel merito, per la quale è stata fissata la pubblica udienza del 15 aprile 2026 e, all’esito di quest’ultima, dopo il deposito di memorie difensive, la causa è stata definitivamente trattenuta in decisione.

Prima di esaminare le censure dedotte dalla ricorrente è opportuno ricordare preliminarmente che l’impugnato provvedimento negativo si basa su plurimi elementi motivazionali, tra loro autonomi, così riassumibili: - l’intervento edilizio proposto troverebbe ostacolo nella disciplina della c.d. Fascia Costiera prevista dal vigente Piano Paesaggistico Regionale e non potrebbe fruire del regime transitorio al riguardo dettato dall’art. 15, comma 2, lett. a), dello stesso P.P.R. avendo a oggetto un lotto (giuridicamente) non compreso all’interno di una lottizzazione già attuata; - il medesimo intervento edilizio, avendo a oggetto un lotto insistente nella fascia di 300 m. dalla linea di battigia, troverebbe ulteriore ostacolo nel vincolo di inedificabilità assoluta per la stessa dettato dall’art. 10 bis, comma 1, lett. a), della l.r. n. 45/1989, né potrebbe usufruire della deroga prevista dalla lett. b) della medesima disposizione normativa perché anche quest’ultima riguarda i soli fondi compresi all’interno di una lottizzazione già attuata; - neppure gioverebbe al ricorrente il fatto che il lotto di sua proprietà rientra in una zona già completamente urbanizzata, giacché il regime del c.d. “lotto intercluso” consentirebbe di derogare alle disposizioni urbanistiche ma non anche a vincoli di natura paesaggistica come quelli sopra descritti.

Da quanto emerge, dunque, che l’accoglimento del ricorso presupporrebbe la fondatezza delle contestazioni mosse dal ricorrente nei confronti di tutte le sopra descritte argomentazioni motivazionali, il che, come tra breve si vedrà, non è dato riscontrare e ciò consente al Collegio di prescindere dall’analisi di alcune delle censure, relative a profili specifici, proprio perché un’ipotetica fondatezza di queste ultime non potrebbe, comunque, condurre all’accoglimento del ricorso, continuando l’atto impugnato a trovare base negli altri elementi motivazionali non fondatamente contestati.

Inoltre, sempre in via preliminare, si osserva che le censure dedotte nel ricorso introduttivo e nei motivi aggiunti sono tra loro strettamente connesse “per gruppi” e saranno, pertanto, analizzate in termini correlativamente congiunti.

Con il primo e il terzo motivo dell’atto introduttivo, nonché con la quarta censura dedotta con l’atto di motivi aggiunti, parte ricorrente invoca l’applicazione del regime del “lotto intercluso”, in base al quale un intervento edilizio non presuppone alcun piano attuativo se riguarda un fondo insistente all’interno di una zona già completamente urbanizzata, il che nel caso in esame emergerebbe dalla perizia giurata prodotta in giudizio, a mente della quale il lotto in discussione sarebbe da considerare intercluso e servito dalle medesime opere di urbanizzazione -complete a tutti gli effetti- di cui fruisce la Lottizzazione MO AI .

Tale prospettazione non è condivisibile.

Difatti, come già evidenziato in sede cautelare, anche da parte del Consiglio di Stato, il regime giuridico del “lotto intercluso” non può, per definizione, trovare applicazione in favore di un lotto che, come quello in esame, insista nella fascia di 300 m. dalla linea di battigia, cioè in zona sottoposta a vincolo di inedificabilità assoluta ai sensi dell’art. 10 bis della l.r. 22 dicembre 1989, n. 45, che, alla lett. b), esclude espressamente dal proprio raggio d’azione le sole “aree interessate da piani attuativi già convenzionati che abbiano avviato la realizzazione delle opere di urbanizzazione alla data del 17 novembre 1989” , mentre, come si vedrà in sede di analisi delle ulteriori censure, il lotto ora in discussione non può considerarsi giuridicamente compreso in alcun piano attuativo convenzionato.

Inoltre si evidenzia che -quand’anche si attribuisse, per mera ipotesi, teorica rilevanza giuridica all’interclusione del lotto, il che, come detto, deve escludersi- sarebbero, comunque, i contenuti dello specifico intervento edilizio ora in esame ad escluderla comunque. Difatti il ricorrente ha proposto di realizzare un complesso edilizio di ben n. 9 unità abitative autonome, come tale obiettivamente capace di modificare sostanzialmente lo stato dei luoghi e dell’intera Lottizzazione, il che rende di per sé necessario un nuovo piano attuativo. Non vi sono, infatti, motivi per discostarsi dal consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui pur “…in presenza di una zona (in tesi) già urbanizzata, la necessità dello strumento attuativo è esclusa solo nei casi nei quali la situazione di fatto, in presenza di una pressoché completa edificazione della zona, sia addirittura incompatibile con un piano attuativo (ad es. il lotto residuale ed intercluso in area completamente urbanizzata), ma non anche nell’ipotesi in cui per effetto di una edificazione disomogenea ci si trovi di fronte ad una situazione che esige un intervento idoneo a restituire efficienza all’abitato, riordinando e talora definendo ex novo un disegno urbanistico di completamento della zona...” (così, testualmente, Consiglio di Stato, Sez. II, 9 dicembre 2020, n. 7843).

Con la prima, la seconda, la quarta e la quinta censura dedotte con i motivi aggiunti parte ricorrente sostiene che -nonostante l’apparente esclusione del Lotto 12 dalla convenzione di Lottizzazione AG MO AI - dai risultati dell'istruttoria amministrativa emerga come, in realtà, quello stesso Lotto sia stato “incluso di fatto” nella Lottizzazione, mercè la sua “incorporazione” nel Lotto 7 e la correlativa definizione degli standard relativi a quest’ultimo, caratterizzato in cartografia dalla medesima “campitura”, per cui il Lotto 12 avrebbe di fatto “partecipato” alla citata Lottizzazione in termini di standard.

Sostiene, in particolare, il ricorrente che, pur non risultando formalmente dalla legenda, la presenza “di fatto” del Lotto 12 all’interno nella convenzione di lottizzazione emerga dalla documentazione tecnica allegata all’atto aggiuntivo del 1984, non essendo possibile spiegare diversamente l'incremento della superficie intervenuta con riferimento al Lotto 7 rispetto a quanto indicato nella precedente convenzione del 1973, ove la superficie fondiaria del Lotto 7 era indicata in 9.500 mq., mentre nella convenzione del 1984 è indicata in 14.220 mq., con una differenza di 4.700 mq. pari a quella del Lotto 12.

Aggiunge ancora il ricorrente che la Tavola 3 allegata alla convenzione del 1984 indica la superficie fondiaria residenziale del Lotto 7 in 14.220 mq., mentre la Tavola 4 (Stralcio catastale e conteggio cessioni) riporta per il medesimo Lotto 7 una superficie fondiaria di 9.196 mq., ragion per cui l'incremento di 4.720 mq sarebbe spiegabile solo con l'inclusione al suo interno del Lotto 12, del quale si sarebbe tenuto conto anche nella Tavola 3 ai fini del raggiungimento degli standard di piano. Così come lo stesso Lotto 12 sarebbe stato computato ai fini delle cessioni di aree necessarie per la viabilità interna (via Belvedere) e per quella pubblica; in specie la via Ichnusa sarebbe stata realizzata utilizzando una parte del Lotto 12, come confermerebbe l’intervenuta riduzione contestuale della superficie catastale dello stesso, rispetto al 1984, di circa mq. 3.050.

Pertanto, sempre secondo il ricorrente, le stesse amministrazioni che nel 1984 avevano accettato questa “partecipazione di fatto” del Lotto 12 al raggiungimento degli standard minimi richiesti e all’incremento della volumetria del Lotto 7 non potrebbero ora -se non incorrendo nei denunciati vizi di difetto di motivazione e istruttoria, disparità di trattamento e contraddittorietà, violazione del principio di affidamento e divieto di ingiustificato arricchimento- negare all’odierno proprietario i diritti edificatori spettanti in corrispettivo di tale partecipazione.

A giudizio del Collegio tale prospettazione difensiva è chiaramente infondata.

Difatti, quand’anche si volesse dare per scontata la ricostruzione in fatto operata dal ricorrente -che, peraltro, le difese delle controparti disconoscono- la tesi sopra descritta incontrerebbe, comunque, un insormontabile ostacolo tecnico-giuridico.

È sufficiente evidenziare, al riguardo, come sia pacifico tra le parti in causa che i proprietari (all’epoca) dell’area corrispondente a quella oggi individuata come Lotto 12 non avessero aderito alla convenzione di Lottizzazione A.G. MO AI e al successivo convenzionale atto aggiuntivo. Pertanto, quand’anche le parti lottizzanti avessero effettivamente inteso includere nella Lottizzazione il fondo ora in discussione, come sostiene il ricorrente, i relativi atti convenzionali sarebbero da considerare inefficaci in parte qua per difetto di legittimazione dei sottoscrittori, il che smentisce in radice l’assunto relativo alla “appartenenza in senso giuridico” del Lotto 12 alla lottizzazione AG MO AI .

Il che, dunque, smentisce definitivamente le censure in esame, per il semplice fatto che il ricorrente, avendo acquistato il proprio terreno da soggetti “non lottizzanti”, per quanto sopra esposto, non può ora avere accesso al regime giuridico riservato alle lottizzazioni.

Per quanto esposto, dunque, il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti sono infondati e devono essere respinti.

Sussistono, comunque, giusti motivi per compensare tra le parti le spese processuali, alla luce dell’evidente peculiarità della vicenda implicata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso e i motivi aggiunti in epigrafe proposti.

Compensa tra le parti le spese processuali.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

UL RI, Presidente

Antonio NT, Consigliere, Estensore

Gabriele Serra, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Antonio NT	UL RI

IL SEGRETARIO