Pubblicato il 02/12/2025

N. 01950/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00069/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 69 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto dal signor -OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Sergio Acquilino e Mario Noberasco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Ministero dell’interno, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di -OMISSIS-, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento del Questore di -OMISSIS-di mancato accoglimento della concessione del congedo ordinario;

- del decreto del Questore di -OMISSIS-n. -OMISSIS-;

- del decreto del Questore di -OMISSIS-n. -OMISSIS-;

- di ogni altro provvedimento presupposto e/o connesso;

e per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da -OMISSIS- -OMISSIS- il 8.03.2022:

- del decreto del Questore di -OMISSIS-n. -OMISSIS-

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 ottobre 2025 il dott. DE De IA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Il sig. -OMISSIS- -OMISSIS- è dipendente del Ministero dell’interno dal 11.10.1986, addetto alla sezione motorizzazione della Questura di -OMISSIS-, a seguito del suo passaggio nei ruoli tecnici della Polizia di Stato disposto il 21.03.2018.

2. – Riferisce di aver sofferto nel corso degli anni di servizio di numerose patologie, per alcune delle quali ha ottenuto il riconoscimento della dipendenza da causa di servizio.

3. – Con istanza del 23.04.2020, il sig. -OMISSIS- chiedeva all’Amministrazione di essere collocato congedo straordinario ai sensi dell’art. 87, co. 6, del decreto legge n. 18/2020 fino alla cessazione delle esigenze epidemiologiche.

4. – Con atto del 28.04.2020, il primo dirigente medico della Polizia di Stato esprimeva parere favorevole alla “ temporanea dispensa dalla presenza in servizio ” per giorni 14.

5. – L’esponente riferisce di avere successivamente alternato periodi di “lavoro agile” a periodi di “congedo straordinario” e di ferie fino al mese di settembre 2021.

6. – In data 26.08.2021, il sig. -OMISSIS- chiedeva all’Amministrazione di poter fruire di un ulteriore periodo di dispensa temporanea ai sensi del già citato art. 87, co. 6, del decreto legge n. 18/2020 con decorrenza dal 13.09.2021.

7. – Con atto del 10.09.2021, il primo dirigente medico della Polizia di Stato, « considerando l’andamento attuale della curva epidemica, la bassa incidenza di casi nell’ambito della popolazione lavorativa della P. di S., la buona adesione dei dipendenti alla campagna vaccinale ed il rispetto sul posto di lavoro delle misure di protezione (distanziamento e D.P.I.) », riteneva « che la presenza sul posto di lavoro non costitui [sse] rischio aggiuntivo rispetto alla frequentazione di qualsivoglia altro ambito di vita comunitaria » e pertanto esprimeva « parere favorevole all’impiego in servizio del dipendente laddove le altre forme di lavoro non risult [assero] proficue al buon andamento dell’Ufficio », rammentando la necessità della scrupolosa osservanza delle misure di tutela al fine di prevenire i contagi.

Il parere veniva portato a conoscenza dell’interessato mediante PEC del 15.09.2021.

8. – Il 15.09.2021 il sig. -OMISSIS- faceva pervenire le proprie osservazioni al parere del primo dirigente medico.

9. – Con missiva del 17.09.2021 l’Amministrazione comunicava al sig. -OMISSIS- il rigetto dell’istanza di pari data finalizzata allo svolgimento di lavoro agile e lo invitava a presentarsi in servizio il successivo 20.09.2021.

10. – Dal 20.09.2021 al 18.10.2021 il dipendente svolgeva regolare servizio.

11. – Con nota del 5.10.2021, l’Ufficio sanitario provinciale presso la Questura di -OMISSIS-comunicava al Questore, con riguardo all’istanza di dispensa presentata dall’interessato, l’assenza di specifiche condizioni morbose tali da risultare ostative alla prestazione del servizio.

Nella relazione si precisava che dalla documentazione in possesso dell’Amministrazione l’interessato era affetto da diverse infermità (“ punta d’ernia inguinale destra ”; “ esofagite di 1° grado ”; “ RCU in trattamento farmacologico in attuale remissione ”; “ esiti di pregressa policontusione in regione frontale destra e contusione al braccio, spalla e gamba destra ”; “ pregressa polmonite interstiziale e pregressa infezione tubercolare ”; “ pregressa orchiepididimite e prostatite ”; “ spondilodiscoartrosi di grado severo con evidente limitazione funzionale ”) e che lo stesso nel 2018 era stato ritenuto non idoneo al servizio ordinario della Polizia di Stato e idoneo al transito nei ruoli tecnici prevalentemente in ragione dell’infermità osteoarticolare (spondilodiscoartrosi) e in misura minore per l’esofagite in trattamento farmacologico e per la rettocolite ulcerosa (RCU) in trattamento farmacologico e in attuale remissione.

Veniva rilevato che l’infezione respiratoria (pregressa polmonite interstiziale e pregressa infezione tubercolare) era riportata come “pregressa” e, dunque, superata e che la RCU era descritta come in attuale remissione clinica.

Quindi, l’Ufficio sanitario provinciale presso la Questura concludeva che l’infermità ortopedica che aveva determinato il transito nei ruoli tecnici non rappresentava un elemento di specifica vulnerabilità rispetto ad un possibile contagio da coronavirus, mentre le altre patologie non apparivano di elevato significato invalidante.

12. – Alla luce del contenuto della succitata nota, con atto del 14.10.2021 l’Amministrazione comunicava all’interessato i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di dispensa temporanea dal servizio ex art. 87, co. 6, del decreto legge n. 18/2020, in mancanza di specifiche condizioni morbose tali da risultare di per sé ostative alla prestazione del servizio.

13. – Con missiva del 16.10.2021, il sig. -OMISSIS- comunicava all’Amministrazione di essere sprovvisto della carta verde (c.d. “ Green Pass ”) per l’accesso ai luoghi di lavoro e, cionondimeno, si dichiarava disponibile a rendere la propria prestazione lavorativa, facendo presente che l’eventuale rifiuto da parte dell’Amministrazione avrebbe determinato la messa in mora del creditore con conseguente obbligo del pagamento delle retribuzioni.

Il mancato possesso del Green Pass veniva comunicato dall’interessato con successive quotidiane missive a mezzo PEC trasmesse a partire dal 19.10.2021.

14. – Con nota del 27.10.2021, l’interessato insisteva per l’accoglimento della domanda di collocamento in congedo straordinario ai sensi dell’art. 87, co. 6, del decreto legge n. 18/2020.

15. – Con decreto del 8.11.2021 il Questore considerava il sig. -OMISSIS- assente ingiustificato nei giorni 19, 20, 21, 22, 25, 26, 27, 28 e 29 ottobre 2021, secondo quanto previsto dall’art. 9- quinquies , co. 6, del decreto legge n. 52/2021.

16. – L’assenza dal luogo di lavoro si prolungava per tutto il mese di novembre, durante il quale l’interessato continuava ad inviare quotidianamente via PEC all’Amministrazione la comunicazione relativa al mancato possesso del Green Pass .

17. – Quindi, con decreto del 14.12.2021, il sig. -OMISSIS- veniva considerato assente ingiustificato dal 1 al 30 novembre 2021.

18. – Con ricorso notificato il 7.01.2022 e depositato il 18.01.2022, il sig. -OMISSIS- -OMISSIS- ha impugnato dinnanzi a questo Tribunale amministrativo regionale il provvedimento del Questore della Provincia di -OMISSIS-, che il ricorrente ritiene essersi formato per silentium , di diniego di congedo straordinario ex art. 87, co. 6, del decreto legge n. 18/2020 e i decreti del 8.11.2021 e del 14.12.2021 di collocamento del dipendente in posizione di assenza ingiustificata per i giorni negli stessi atti indicati.

Con il primo motivo di ricorso, il sig. -OMISSIS- lamenta la violazione dell’art. 87, co. 6, del decreto legge n. 18/2020 e l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, contraddittorietà con precedente provvedimento e ingiustizia manifesta, sostenendo che l’Amministrazione, dopo avere in una prima occasione accolto l’istanza di dispensa temporanea dalla presenza in servizio, la avrebbe poi illegittimamente rigettata per silentium , nonostante la sussistenza in capo al ricorrente dei presupposti per il suo accoglimento in ragione delle patologie da questi sofferte.

Con il secondo mezzo, il ricorrente sostiene che i decreti con i quali è stato disposto il suo collocamento in posizione di assenza ingiustificata sarebbero illegittimi per violazione degli artt. 2, 3, 36 e 38 della Costituzione, dell’art. 1, co. 2- bis , della legge n. 241/1990, dell’art. 1375 cod. civ., dell’art. 9- quinquies , co. 6, del decreto legge n. 52/2021, come convertito, e per eccesso di potere, dal momento che l’assenza ingiustificata sarebbe stata illegittimamente dichiarata nei confronti di un dipendente che aveva chiesto di essere dispensato dalla presenza in servizio ai sensi dell’art. 87, co. 6, del decreto legge n. 18/2020 e che, se la dispensa fosse stata concessa, non avrebbe avuto alcuna necessità di disporre del Green Pass , configurandosi in tal modo da parte dell’Amministrazione una violazione dei principi di lealtà, buona fede e protezione compendiati nell’art. 1375 cod. civ.

19. – Nelle more del giudizio come sopra instaurato, con decreto del Questore del 14.01.2022 il sig. -OMISSIS- veniva considerato assente ingiustificato anche nei giorni dal 1.12.2021 al 21.12.2021.

20. – Con motivi aggiunti notificati e depositati in data 8.03.2021, il sig. -OMISSIS- ha impugnato anche il decreto da ultimo indicato, deducendone l’illegittimità per le stesse ragioni illustrate con il secondo motivo del ricorso introduttivo.

21. – L’Amministrazione intimata si è costituita in giudizio per resistere al ricorso e ai motivi aggiunti.

22. – All’udienza pubblica del 23 ottobre 2025, le parti presenti hanno discusso la causa, che è stata quindi trattenuta in decisione.

23. – In mancanza di una disposizione che assegni il significato di rigetto al silenzio serbato dall’Amministrazione sull’istanza di congedo straordinario ex art. 87, co. 6, del decreto legge n. 18/2020, deve ritenersi che nella vicenda che forma oggetto del presente giudizio si sia in presenza, più che di un rigetto per silentium dell’istanza, di un provvedimento implicito di diniego. Infatti, «[ n ] el campo del diritto amministrativo, come è noto, è ammessa la sussistenza del provvedimento implicito quando l’Amministrazione, pur non adottando formalmente un provvedimento, ne determina univocamente i contenuti sostanziali, o attraverso un comportamento conseguente, ovvero determinandosi in una direzione, anche con riferimento a fasi istruttorie coerentemente svolte, a cui non può essere ricondotto altro volere che quello equivalente al contenuto del provvedimento formale corrispondente, congiungendosi tra loro i due elementi di una manifestazione chiara di volontà dell’organo competente e della possibilità di desumere in modo non equivoco una specifica volontà provvedimentale, nel senso che l’atto implicito deve essere l’unica conseguenza possibile della presunta manifestazione di volontà (cfr., ex multis, Cons. St., Sez. VI, 27 novembre 2014, n. 5887 e, di recente, Cons. Stato, Sez. V, n. 589 del 2019). Ciò che emerge dalla dogmatica degli atti impliciti nel diritto amministrativo è inequivocabilmente la sussistenza di un atto formale, perfetto e validamente emanato il quale contiene ‘per implicito’ un’ulteriore volontà provvedimentale, oltre a quella espressa claris verbis nel testo del provvedimento medesimo. È evidente, in questa ricostruzione, che non sussistono violazioni del principio di legalità dell’azione amministrativa perché la volontà amministrativa esiste ed è contenuta in un atto avente tutte le caratteristiche previste dalla legge per conferirle validità, con la peculiarità che detta volontà è ricavabile da un’interpretazione non meramente letterale dell’atto ” (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 20 gennaio 2020, n. 2).

Nel caso di specie ricorrono tutti gli elementi per ritenere la sussistenza di un provvedimento implicito di diniego del congedo straordinario ex art. 87, co. 6, del decreto legge n. 18/2020: gli atti istruttori provenienti dall’Amministrazione resistente (il parere del primo dirigente medico della Polizia di Stato del 10.09.2021; la relazione dell’Ufficio sanitario provinciale presso la Questura di -OMISSIS-del 5.10.2021; la conseguente comunicazione del 14.10.2021 dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di dispensa temporanea dal servizio ex art. 87, co. 6, del decreto legge n. 18/2020) si saldano coerentemente con le successive manifestazioni provvedimentali (i decreti del 8.11.2021, del 14.12.2021 e del 14.01.2021, con i quali il Questore ha ritenuto il sig. -OMISSIS- assente ingiustificato dal 19 ottobre al 21 dicembre 2021) e si congiungono in una manifestazione chiara di volontà dell’organo competente, potendosi da essi desumere in modo inequivoco, quale unica volontà concretamente ricavabile dall’insieme degli atti promananti dall’Amministrazione, quella di provvedere nel senso del diniego del congedo straordinario richiesto dall’interessato.

24. – Tanto premesso, deve evidenziarsi che l’art. 87, co. 6, del decreto legge n. 18/2020 ha previsto, nel contesto emergenziale pandemico da COVID-19, che il personale delle forze di polizia può essere dispensato temporaneamente dalla presenza in servizio, anche ai soli fini precauzionali in relazione all’esposizione a rischio, ai sensi dell’art. 37 del d.P.R. n. 3/1957.

É stato rilevato che la disposizione, per come formulata, non ha snaturato il carattere eccezionale dell’istituto del congedo straordinario. « Difatti, anche il congedo straordinario introdotto nel periodo epidemiologico “può” (e non deve) essere concesso con provvedimento dei responsabili di livello dirigenziale degli Uffici e dei Reparti di appartenenza, i quali lo adottano secondo specifiche disposizioni impartite dalle amministrazioni competenti. (…) Dunque, anche in tale ipotesi di congedo straordinario, la valutazione, anche di natura precauzionale, circa la fruibilità del congedo straordinario è rimessa al giudizio discrezionale del competente dirigente che la valuta tenendo conto delle specifiche disposizioni impartite dalle amministrazioni competenti, del rischio di esposizione del dipendente al rischio COVID e delle esigenze organizzative dell’ufficio » (TAR Lazio, Roma, sez. V, 19 luglio 2023, n. 12204).

25. – Con il primo motivo del ricorso introduttivo, l’odierno ricorrente si è limitato a ricordare le patologie dalle quali è affetto, a rilevare che le sue mansioni « comportano necessariamente anche relazioni dirette e contatti con i colleghi » e a sostenere « l’insanabile contraddittorietà del provvedimento con quello precedentemente reso dalla stessa Amministrazione » allorquando, con atto del 28.04.2020, il primo dirigente medico della Polizia di Stato aveva espresso parere sanitario favorevole alla “ temporanea dispensa dalla presenza in servizio ” per giorni 14.

26. – Le doglianze appena sintetizzate, però, non bastano ad evidenziare profili di manifesta illogicità o irragionevolezza dell’azione amministrativa.

Dopo l’espressione del parere del 28.04.2020, l’Amministrazione – tramite le proprie strutture tecnico-sanitarie – ha ritenuto, con l’atto del primo dirigente medico del 10.09.2021, in ragione dell’andamento della curva epidemica, della bassa incidenza di casi nell’ambito della popolazione lavorativa della Polizia di Stato e della buona adesione dei dipendenti alla campagna vaccinale ed il rispetto sul posto di lavoro delle misure di protezione, che la presenza sul posto di lavoro non costituiva un rischio aggiuntivo rispetto alla frequentazione di qualsivoglia altro ambito di vita comunitaria; quindi, con la relazione dell’Ufficio sanitario provinciale presso la Questura del 5.10.2021, ha rilevato che l’infezione respiratoria di cui era affetto l’interessato era riportata come “pregressa” e, dunque, superata, che la RCU era descritta come in attuale remissione clinica e che l’infermità ortopedica che aveva determinato il transito nei ruoli tecnici non era tale da rappresentare un elemento di specifica vulnerabilità rispetto ad un possibile contagio da coronavirus, mentre le altre patologie non apparivano di elevato significato invalidante.

Tali considerazioni non sono state specificamente confutate dall’odierno ricorrente, di talché, nei limiti in cui è ammesso il sindacato delle valutazioni tecnico-discrezionali dell’amministrazione, il primo motivo di ricorso non può che ritenersi infondato, non essendo stati evidenziati profili di manifesta illogicità o irragionevolezza dell’azione amministrativa.

27. – Dalla reiezione del primo motivo del ricorso introduttivo segue logicamente il rigetto del secondo motivo e dei motivi aggiunti, essendo la qualificazione come ingiustificata dell’assenza del ricorrente dal luogo di lavoro l’ineluttabile conseguenza della sua mancata presentazione in servizio in difetto di dispensa ex art. 87, co. 6, del decreto legge n. 18/2020.

28. – In conclusione, il ricorso e i motivi aggiunti devono essere respinti.

29. – Tenuto conto delle difese di mero stile dell’Amministrazione, che si è limitata a depositare documenti e una relazione degli uffici, le spese di lite possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all’articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in -OMISSIS-nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

LV La RD, Presidente

Pierpaolo Grauso, Consigliere

DE De IA, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DE De IA	LV La RD

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.