Pubblicato il 27/04/2026

N. 00770/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00211/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 211 del 2026, proposto da
Immobiliare Grande Distribuzione Società di Investimento Immobiliare Quotata S.p.A. - Igd Siiq S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Vittorio Paolucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia delle Entrate - Direzione Provinciale Bologna, Agenzia delle Entrate - Direzione Regionale Emilia Romagna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bologna, ivi domiciliataria ex lege, via A. Testoni, 6;

nei confronti

Ministero dell'Economia e delle Finanze, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

del diniego di accesso agli atti implicito dell’Agenzia delle Entrate, Direzione Provinciale di Bologna sulla domanda di accesso agli atti presentata dalla ricorrente in data 30 novembre 2025;

nonché per l'accertamento del diritto della ricorrente di prendere visione ed estrarre copia integrale della documentazione richiesta;

e per la condanna dell’Agenzia delle Entrate all’ostensione dei documenti richiesti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Entrate - Direzione Provinciale Bologna e dell’Agenzia delle Entrate - Direzione Regionale Emilia Romagna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026 il dott. PA OV e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT

1.-Con ricorso depositato in data 26 febbraio 2026, la Immobiliare Grande Distribuzione Società di investimento immobiliare quotata S.p.a. – IG SIIQ S.P.A. (d’ora in poi anche solamente IG), contesta l’illegittimità del silenzio-diniego formatosi sull’istanza di accesso agli atti formulata dalla ricorrente all’Agenzia delle Entrate – Direzione provinciale di Bologna in data 30/11/2025.

Nell’istanza, la ricorrente chiedeva l’esibizione e l’estrazione di copia della seguente documentazione: a) richiesta inoltrata dalla Direzione Provinciale alla Direzione Regionale di chiarimenti e/o indicazioni in merito alla questione del classamento corretto delle UU.II. che costituiscono i Centri Commerciali; b) riscontro ad essa fornito dalla Direzione Regionale; c) richiesta inoltrata dalla Direzione Provinciale alla Direzione Regionale di chiarimenti e/o indicazioni in merito alla questione della necessità o meno di procedere con l’utilizzo nel Docfa della causale “cambio di destinazione” (con conseguente cambio di subalterno e necessità di predisporre nuovo elenco e nuovo elaborato planimetrico) e della correttezza di considerare quale “cambio di destinazione d’uso” il mero mutamento della Categoria di classamento (da C/1 a D/8) senza modifica di destinazione d’uso (sempre destinazione commerciale); d) riscontro ad essa fornito dalla Direzione Regionale.

Tale richiesta si inserisce in una vicenda più articolata che vede coinvolta anche la ricorrente, nei confronti dell’Agenzia delle Entrate – Direzione provinciale di Bologna, avente ad oggetto il classamento degli immobili con destinazione d’uso “centri commerciali”. Quest’ultima Direzione, infatti, avrebbe rifiutato ripetutamente le pratiche catastali (rectius, dichiarazioni di variazione DoCFa - Documenti Catasto Fabbricati) con le quali la ricorrente rettificava la categoria di accatastamento degli esercizi commerciali, nello specifico da C/1 “negozi e botteghe” a D/8 “fabbricati costruiti o adattati per speciali esigenze di una attività commerciale e non suscettibili di destinazione diversa senza radicali trasformazioni”, senza alcuna modifica della destinazione d’uso commerciale delle unità immobiliari di proprietà della società ricorrente, adibiti a centri commerciali.

Avverso la mancata accettazione delle pratiche DoCFa si instaurava un contenzioso dinanzi alle Corti tributarie di primo e di secondo grado e – in sede di legittimità – dinanzi alla Corte di Cassazione, con esiti finora prevalentemente a favore di tale soluzione applicativa utilizzata dalla società ricorrente (come provato con allegazione di atti da parte dell’odierna ricorrente). In particolare, in una recente pronuncia della Cassazione, si sottolineava che “in tema di classamento con procedura DOCFA, gli immobili inseriti in un complesso commerciale e caratterizzati dalla presenza di dotazioni, impianti, servizi ed utilità comuni, devono essere inquadrati unitariamente nella categoria D/8 e non in quella C/1, stante l'appartenenza ad un unico proprietario, ivi svolgente attività di impresa, e pertanto facenti parte di un unico progetto commerciale” (Cass., Sez. 5, Ordinanza n. 2253 del 02/02/2021).

Nonostante le prime pronunce di merito favorevoli all’interpretazione fatta propria dalla ricorrente, la Direzione provinciale di Bologna non assumeva un comportamento differente in sede procedimentale, ma riteneva di confermare la prassi del rifiuto di DoCFa laddove non vi fosse espressa richiesta di cambio di destinazione d’uso, con modifica della numerazione di subalterno delle unità immobiliari e allegazione di nuova planimetria. Questa procedura – a detta della ricorrente – genererebbe un aggravio tecnico e finanziario e sarebbe contraria alla normativa di settore e alla circolare applicativa 2/2016.

Nonostante i tentativi di trovare una soluzione condivisa per i centri commerciali di proprietà dell’odierna società ricorrente, le parti si incontravano in data 02/07/2025; all’esito di tale incontro, la Direzione provinciale si determinava a formulare specifici quesiti (oggetto della richiesta di accesso de quo) alla Direzione regionale Emilia-Romagna. Invero, a seguito di tale incontro – e prima della istanza di accesso – la IG inviava (in data 07/11/2026) una PEC alla Direzione provinciale chiedendo notizie in merito alla richiesta di parere alla Direzione regionale; il 12/11/2025, in risposta, la Direzione bolognese dichiarava che la suddetta richiesta di parere era stata presentata alla Direzione regionale e che l’articolazione territoriale dell’Agenzia era ancora in attea del riscontro. Peraltro, come reso noto dall’Avvocatura distrettuale dello Stato in sede di memoria difensiva, il 21/11/2025, la Direzione regionale formulava istanza di parere circa il classamento degli immobili con destinazione d’uso “centri commerciali” alla Direzione centrale Servizi catastali, cartografici e di pubblicità immobiliare, sottoponendo all’attenzione di quest’ultima la domanda di parere articolata dalla Direzione provinciale di Bologna. In data 30/11/2025 la IG formulava istanza di accesso agli atti alla Direzione provinciale che, tuttavia, non provvedeva a riscontrare la richiesta.

In data 27/01/2026 la società notificava il ricorso ex art. 116 c.p.a. all’Agenzia delle Entrate - Direzione regionale e alla direzione provinciale di Bologna. A sostegno del presente ricorso, la ricorrente formulava i seguenti due motivi di diritto:

I)Violazione dei principi di imparzialità e trasparenza dell’attività amministrativa (art.97 Cost.).

II) Violazione di legge per violazione e falsa applicazione degli artt.22, 24 e 25 della Legge n.241/1990 e art. 24 Cost.

In sintesi, la ricorrente contesta la violazione della disciplina in materia di accesso, laddove l’amministrazione non ha consentito l’accesso ai documenti richiesti ancorché questi non siano parte dei casi di esclusione di cui all’art. 24 della legge n. 241/1990 e laddove tale accesso non sia consentito – primariamente – per finalità difensive, in relazione alle vertenze aventi ad oggetto il necessario accatastamento delle unità immobiliari di proprietà della ricorrente nella categoria D/8.

In data 04/03/2026, per il tramite della difesa erariale, si costituiva l’Agenzia delle Entrate – Direzione regionale Emilia Romagna e Direzione provinciale di Bologna, depositando memoria difensiva e chiedendo il rigetto del ricorso in quanto inammissibile e – nel merito – manifestamente infondato. In sintesi, l’Avvocatura distrettuale dello Stato di Bologna faceva presente come solamente in data 05/02/2026, successivamente alla notifica del ricorso, la Direzione centrale servizi catastali, cartografici e di pubblicità immobiliare riscontrava la domanda, con rilascio del parere in ordine al classamento dei compendi immobiliari destinati a centri commerciali. Dichiara, quindi, di aver versato in atti i documenti relativi ai punti a) e b) dell’istanza di accesso. Contesta, invece, le richieste di cui ai punti c) e d) per l’estraneità alle vicende giudiziali e stragiudiziali che interessano la IG, da ritenersi in ogni caso esclusi dall’accesso in quanto caratterizzanti strategie difensive dell’Agenzia delle Entrate. Contesta, infine, l’assenza di una dimostrazione in sede di istanza procedimentale dell’interesse diretto, concreto e attuale, anche per finalità difensive e l’assenza del mandato per presentare l’istanza di accesso agli atti in nome e per conto della società interessata.

Alla camera di consiglio del 15 aprile 2026 uditi i difensori delle parti la causa è stata trattenuta in decisione.

TT

1.- Il ricorso è fondato e merita, pertanto, di essere accolto.

2.- Preliminarmente il Collegio rileva che l’Agenzia delle Entrate – Direzione provinciale di Bologna ha depositato in giudizio la documentazione di cui ai punti a) e b) della richiesta di accesso formulata dalla ricorrente, ovverosia a) richiesta inoltrata dalla Direzione Provinciale alla Direzione Regionale di chiarimenti e/o indicazioni in merito alla questione del classamento corretto delle UU.II. che costituiscono i Centri Commerciali; b) riscontro ad essa fornito dalla Direzione Regionale. In “parte qua”, dunque, deve dichiararsi la cessazione della materia del contendere.

3.- Relativamente ai punti c) e d) dell’istanza di accesso agli atti, giova preliminarmente ricostruire – seppur brevemente – il quadro normativo di riferimento. L’istanza di accesso agli atti è da configurarsi nell’ambito dell’accesso ai documenti amministrativi, regolato dal capo V della L. n. 241/1990. In particolare, per quanto qui d’interesse, l’art. 22, al primo comma, definisce i documenti amministrativi come “ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale” e la figura degli interessati, come “soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso”. Al comma 2, dispone che “l’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurare l’imparzialità e la trasparenza”. Al comma successivo, infine, prevede che “tutti i documenti amministrativi sono accessibili, ad eccezione di quelli indicati all’art. 24, commi 1,2,3,5 e 6”. L’art. 24 prevede, invece, alcuni limiti al diritto di accesso, con esclusioni ex lege (commi 1-2) ed esclusioni previste da regolamento governativo (comma 6); il terzo comma, invece, ritiene inammissibili le istanze di accesso laddove “preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni”. L’ultimo comma dell’art. 24 disciplina l’accesso cd. “difensivo”, statuendo che “deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici […]”. Quanto alle modalità di esercizio del diritto di accesso, l’art. 25, comma 1, prevede che “il diritto di accesso si esercita mediante esame ed estrazione di copia dei documenti amministrativi […]” e, al comma successivo, che “la richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata […]” e “rivolta all’amministrazione che ha formato il documento o lo detiene stabilmente”. Il quarto comma, per quanto qui rileva, precisa che “decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta, questa si intende respinta”.

Nel caso di specie, il Collegio ritiene quanto segue:

- la “richiesta inoltrata dalla Direzione Provinciale alla Direzione Regionale di chiarimenti e/o indicazioni in merito alla questione della necessità o meno di procedere con l’utilizzo nel Docfa della causale “cambio di destinazione” (con conseguente cambio di subalterno e necessità di predisporre nuovo elenco e nuovo elaborato planimetrico) e della correttezza di considerare quale “cambio di destinazione d’uso” il mero mutamento della Categoria di classamento (da C/1 a D/8) senza modifica di destinazione d’uso (sempre destinazione commerciale)” e il “riscontro ad essa fornito dalla Direzione Regionale” (di cui ai punti c) e d) dell’istanza di accesso presentata dalla ricorrente) costituiscono indubbiamente atti interni dell’Agenzia delle Entrate – e non relativi a un determinato procedimento – e, come tali, sono da ricomprendersi nella categoria dei documenti amministrativi ai quali può essere chiesto l’accesso;

- l’oggetto della suddetta documentazione, invero, costituisce oggetto di una questione particolarmente controversa tra le parti del presente giudizio, così come risulta non solo dai procedimenti amministrativi pendenti ma anche dal contenzioso giurisdizionale;

- l’istanza, presentata all’Agenzia delle Entrate – Direzione provinciale di Bologna in data 30/11/2025, motiva sufficientemente in relazione all’interesse diretto, concreto e attuale della società ricorrente, richiamando il procedimento amministrativo in corso (e, in particolare, l’ultima interlocuzione tra le parti) e il contenzioso (sia definito e che pendente) relativamente alla questione controversa rappresentata ai punti c) e d) tra la ricorrente società IG e l’Agenzia delle Entrate – Direzione provinciale di Bologna e avente ad oggetto la variazione di classamento degli immobili adibiti a centro commerciale mediante DoCFa;

- così richiamando tanto la pendente fase procedimentale quanto i giudizi tributari, la ricorrente risulta dimostrare uno specifico interesse difensivo a conoscere le indicazioni (o i chiarimenti) forniti dalla Direzione regionale in merito alla presentazione di DoCFa per il mutamento della categoria di classamento (da C/1 a D/8); ciò in quanto tali informazioni si ritengono strumentali per una proficua difesa dei diritti e degli interessi legittimi da parte della società ricorrente, a maggior ragione laddove vi sia ancora parte del contenzioso non definito; ricorda, infatti, il Consiglio di Stato in merito alla precisazione delle esigenze difensive che “[t]ale esigenza, però, non può essere “spinta” al punto da richiedere una dimostrazione dell’interesse e dell’indispensabilità per ciascuno dei documenti richiesti (il che potrebbe costituire un ostacolo all’accesso, capovolgendo il rapporto tra accesso/regola e diniego/eccezione), essendo sufficiente una rappresentazione complessiva, ma al tempo stesso ragionevole, della strumentalità degli atti alla tutela delle proprie posizioni giuridiche” (Cons. Stato, sez. II, n. 2931/2026);

- non può condividersi l’assunto della difesa erariale laddove riterrebbe priva di interesse la richiesta della ricorrente in quanto il contenzioso definito finora sarebbe favorevole all’interpretazione fatta propria dalla società ricorrente. A tal proposito, infatti, il Collegio ritiene di condividere l’insegnamento del Supremo Consesso della Giustizia amministrativa, secondo cui “la pubblica amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo adìto nel giudizio di accesso ai sensi dell’art. 116 c.p.a. non devono svolgere ex ante alcuna ultronea valutazione sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento richiesto nell’eventuale giudizio instaurato, poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all’autorità giudiziaria investita della questione e non certo alla pubblica amministrazione detentrice del documento o al giudice amministrativo nel giudizio sull’accesso, salvo il caso di una evidente, assoluta, mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e, quindi, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell’accesso difensivo stesso per la radicale assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla l. n. 241 del 1990” (Cons. Stato, Ad. Plen. n. 4/2021).

- non vengono in rilievo dati sensibili o giudiziari, per i quali il comma 7 dell’art. 24 chiede la sussistenza di una “stretta indispensabilità” dei documenti richiesti;

- verificata la sussistenza di un interesse difensivo e la coerenza del documento di cui si chiede l’accesso, non è necessario scrutinare eventuali casistiche di esclusione del diritto d’accesso; ciò in quanto, come recentemente ricordato dal Consiglio di Stato, “laddove l’accesso al documento si rilevi coerente con il diritto alla tutela giurisdizionale costituzionalmente garantito, occorre accordare prevalenza all’accesso, anche laddove i documenti oggetto della relativa istanza siano a questo sottratti, in ragione della loro appartenenza ad una delle categorie per le quali l’accesso è escluso ai sensi del comma 1 dell’art. 24, e quindi in ragione della loro ricomprensione tra quelli esclusi con regolamento delle singole amministrazioni.” (Cons. Stato, sez. II, n. 2931/2026).

- fermo restando quanto condiviso nel punto precedente, in ogni caso, la documentazione richiesta non rientrerebbe comunque nei casi di esclusione previsti dall’art. 24 della L. n. 241/1990; ciò in quanto:

a) l’Amministrazione riterrebbe la documentazione ricompresa nei casi di esclusione di cui alla lett. a), nei casi precisati dall’art. 15 del provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle Entrate del 4.8.2020 prot. n. 280693/2020 (“Disposizioni in materia di accesso documentale, accesso civico semplice e accesso civico generalizzato”), ovverosia “pareri legali” che attengono al diritto di difesa in un procedimento contenzioso (articoli 2 e 5 del D.P.C.M. 26 gennaio 1996, n. 200)” e “pareri di pre-contenzioso per cause dinanzi alla Corte di Giustizia”. Tuttavia, i chiarimenti e le indicazioni richiesti con l’istanza di accesso non costituiscono pareri legali, poiché si riferirebbero a indicazioni procedurali nell’ambito della presentazione dei DoCFa, con riferimento alla generalità dei contribuenti interessati, nell’ambito della variazione della categoria di classamento; neppure devono ritenersi ricompresi nella categoria dei “pareri di pre-contenzioso”, in quanto le indicazioni così fornite potrebbero essere idonee a precludere la fase giurisdizionale, fornendo chiarimenti – tanto all’amministrazione tributaria quanto al contribuente – circa la corretta procedura da applicare nel caso di specie, oggetto di ricorrente casistica tra l’Agenzia delle Entrate – Direzione provinciale di Bologna e la società IG;

b) in ogni caso, le informazioni e i chiarimenti contenuti nella documentazione oggetto dell’istanza non costituiscono in alcun modo strategia difensiva dell’amministrazione, bensì indicazioni di carattere generale per una corretta procedura in materia di variazione della categoria di classamento;

c) non sussistono ulteriori casistiche meritevoli di considerazione per l’esclusione dell’accesso alla documentazione richiesta nel caso di specie;

- non vi sono, dunque, ragioni ostative – in un necessario bilanciamento di interessi contrapposti – alla prevalenza della trasparenza e dell’accessibilità ai documenti amministrativi, ancor più in presenza di un l’interesse difensivo documentato dalla ricorrente, ravvisandosi – secondo quanto argomentato – un nesso di strumentalità tra la documentazione richiesta e la situazione finale che la società IG intendono curare o tutelare;

- neppure è meritevole di apprezzamento l’assenza di ostensione del mandato da parte dell’avvocato richiedente in nome e per conto della società interessata IG; ciò in quanto deve ritenersi noto all’amministrazione intimata il rapporto tra il procuratore istante e la società ricorrente, alla luce del procedimento amministrativo in corso al momento della richiesta e tenuto conto dell’interlocuzione avvenuta – in precedenza – tra gli uffici dell’amministrazione e la stessa difesa di parte ricorrente.

Considerato altresì che:

- l’istanza di accesso agli atti non veniva riscontrata dall’amministrazione, perfezionandosi, dunque, il silenzio-rigetto decorsi trenta giorni;

- correttamente la ricorrente ha istaurato, dinanzi a Codesto T.A.R., il rito ex art. 116 c.p.a. per contestare l’illegittimità del silenzio-rigetto e per chiedere l’accertamento del diritto di accesso e la relativa condanna avverso l’amministrazione;

- l’illegittimità del silenzio-rigetto così determinata comporta l’accertamento, per quanto detto finora, del diritto della società ricorrente IG all’ostensione e all’estrazione di copia della documentazione richiesta;

4.- Tutto ciò premesso, il Collegio ritiene illegittimo il silenzio-rigetto serbato dall’amministrazione sull’istanza di accesso agli atti della società ricorrente relativamente alla documentazione di cui ai punti c) e d), dovendosi accertare il diritto di accesso e condannare l’Agenzia delle Entrate – Direzione provinciale di Bologna al rilascio della relativa documentazione entro il termine di 30 (trenta) giorni dalla comunicazione della presente sentenza.

In caso di ulteriore inerzia, Codesto Tribunale provvederà – su istanza di parte – alla nomina di un commissario ad acta.

Le spese di giudizio seguono la regola della soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia – Romagna Bologna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- dichiara la parziale cessata materia del contendere sull’illegittimità del silenzio-rigetto formatosi in relazione alla documentazione richiesta ai punti a) e b) dell’istanza di accesso, come precisato in motivazione;

- accerta l’illegittimità del silenzio-rigetto serbato dall’Agenzia delle Entrate – Direzione provinciale di Bologna sull’istanza di accesso documentale ai sensi degli artt. 22 e ss L. n. 241/1990, relativamente a quanto richiesto ai punti c) e d) dell’istanza, come precisato in motivazione;

- condanna l’Agenzia delle Entrate – Direzione provinciale Bologna al rilascio della documentazione richiesta ai punti c) e d) dell’istanza di accesso entro il termine di 30 (trenta) giorni dalla comunicazione della presente sentenza;

- condanna l’Agenzia delle Entrate – Direzione provinciale di Bologna al pagamento delle spese di giudizio a favore della società ricorrente, che si liquidano in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge, C.P.A. e I.V.A. (se e in quanto dovuti).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

GO Di ET, Presidente

PA OV, Consigliere, Estensore

Jessica Bonetto, Consigliere

L'OR	IL PRESIDENTE
PA OV	GO Di ET

IL SEGRETARIO