Pubblicato il 02/02/2026

N. 00255/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00815/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 815 del 2022, proposto da
Comune di Ronco all'Adige, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Francesca Guarda, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Albaredo d'Adige, in persona del sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Gortenuti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'accertamento

dell'inadempimento da parte del Comune di Albaredo d'Adige all'“Accordo di programma per la partecipazione al bando pubblico della Regione Veneto Fondo per lo sviluppo e la coesione 2007-2013” relativamente alla realizzazione del “Progetto del parco intercomunale delle Anse dell'Adige”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Albaredo D'Adige;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 11 novembre 2025 il dott. OL AR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il Comune di Ronco all’Adige ha esposto di essere stato, unitamente ai Comuni di Albaredo d’Adige e Bonavigo, destinatario di un contributo regionale pari ad euro 450.000, approvato con le note della Regione Veneto prot. nn. 86842 e 86858 del 27 febbraio 2015, destinato alla realizzazione del “Parco intercomunale delle anse dell’Adige”, contributo ricompreso nel Programma Attuativo Regionale del Fondo per lo Sviluppo e la Coesione 20072013. Il progetto era stato preceduto dalla sottoscrizione, in data 27 agosto 2014, di un protocollo d’intesa fra i Comuni di Albaredo d’Adige (ente coordinatore), Ronco all’Adige, Bonavigo, Roverchiara e Veronella; questi ultimi due enti hanno successivamente rinunciato all’iniziativa. In data 15 giugno 2015, conseguito il finanziamento, i tre Comuni ancora aderenti hanno stipulato l’Accordo di Programma, che ha individuato il Comune di Albaredo d’Adige quale Ente capofila, responsabile dell’attuazione dell’intervento con particolare riguardo agli obblighi finanziari, al rispetto delle tempistiche e delle prescrizioni assegnate dalla Regione, nonché alla ripartizione interna delle quote di contributo.

Con nota prot. 8686 del 17 agosto 2015 il Comune di Albaredo d’Adige ha comunicato alla Regione Veneto e agli altri Comuni interessati la volontà di rinunciare all’attuazione dell’intervento e alla quota di contributo di propria spettanza; tale scelta è maturata a seguito del diniego di proroga da parte dell’amministrazione regionale.

Con provvedimento prot. 375567 del 21 settembre 2015, preso atto della determinazione dell’ente capofila di recedere dall’Accordo di Programma e di rinunciare al finanziamento, la Regione Veneto ha comunicato ai Comuni coinvolti che l’importo complessivo di euro 450.000, già richiesto a titolo di contributo, non era da ritenersi nella disponibilità del Comune capofila e sarebbe stato oggetto di riprogrammazione.

Successivamente, con nota del 1° aprile 2019 indirizzata al Comune di Albaredo d’Adige, il Comune ricorrente ha contestato la legittimità del recesso dell’ente capofila, sollecitandone la revoca e l’attivazione per l’esecuzione dell’opera oggetto dell’accordo.

Con il ricorso introduttivo, notificato a distanza di quasi sette anni dagli atti del 2015, il Comune di Ronco all’Adige chiede l’accertamento dell’illegittimità del recesso dall’Accordo di Programma operato dal Comune di Albaredo d’Adige, deducendone l’incompatibilità con l’art. 15 della legge n. 241 del 1990 e la carenza di adeguata motivazione, ai fini della condanna del medesimo ente al risarcimento dei danni asseritamente patiti, quantificati in euro 219.319,36 o nella maggiore o minore somma ritenuta di giustizia, oltre interessi e rivalutazione; in tale importo è ricompresa, in particolare, la somma di euro 109.568,18 che il comune ricorrente assume gli sarebbe spettata a titolo di quota del contributo regionale, nonché una componente equitativa per la mancata riqualificazione delle aree prospicienti l’Adige.

Si è costituito in giudizio il Comune di Albaredo d’Adige, che ha resistito nel merito e, in via preliminare, ha eccepito la decadenza dall’azione risarcitoria ai sensi dell’art. 30 del codice del processo amministrativo, atteso il ben più ampio lasso di tempo trascorso tra gli atti lesivi e la proposizione della domanda.

La causa è stata, quindi, trattenuta in decisione all’udienza straordinaria dell’11 novembre 2025.

DIRITTO

La controversia pone, in via pregiudiziale e assorbente, la verifica della tempestività della domanda risarcitoria proposta dal Comune ricorrente.

In tale prospettiva, occorre anzitutto richiamare la natura e il regime degli accordi tra pubbliche amministrazioni di cui all’art. 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241. Il Collegio reputa preferibile, in linea con l’impostazione oramai consolidata, la qualificazione pubblicistica degli accordi di programma fra amministrazioni, intesi come moduli consensuali di esercizio del potere amministrativo, funzionalizzati alla cura e al bilanciamento degli interessi pubblici coinvolti. La clausola di rinvio ai “ principi ” del diritto civile in tema di obbligazioni e contratti opera, pertanto, nei soli limiti della compatibilità con la natura pubblicistica dello strumento e non trasfigura l’accordo in un rapporto meramente privatistico, sottratto al diritto amministrativo sostanziale e processuale. Ne discende che anche le determinazioni con cui l’amministrazione parte dell’accordo, ove ricorrano i presupposti e le garanzie dell’autotutela, proceda al riesame della legittimità e dell’opportunità della propria adesione alla convenzione e, se del caso, al suo scioglimento, conservano il carattere di esercizio di potere pubblico, con la conseguente soggezione ai rimedi giurisdizionali tipici del giudice amministrativo.

Tale ricostruzione è puntualmente evocata dalle stesse allegazioni del ricorrente, che focalizzano il petitum attorno all’accertamento dell’illegittimità del recesso così riferendo espressamente la causa petendi alla critica di un comportamento provvedimentale, non già all’inadempimento di obbligazioni contrattuali in senso civilistico.

Assunta, dunque, la natura pubblicistica dell’accordo e della conseguente determinazione di recesso, la tutela risarcitoria invocata dal ricorrente appare sussunta nell’alveo della disciplina racchiusa nell’art. 30 c.p.a., che, per i danni da lesione di interessi legittimi, prevede un termine di decadenza di centoventi giorni decorrente, in relazione al danno direttamente ricollegabile a un provvedimento, dalla conoscenza del medesimo ovvero, nei casi di condotta non provvedimentale, dal momento in cui il fatto lesivo si è verificato.

Nella specie, il dies a quo va individuato, quantomeno, nella data di conoscenza del recesso comunicato dal Comune di Albaredo d’Adige in data 17 agosto 2015 e, in via ancor più dirimente, nella data di conoscenza del provvedimento regionale prot. 375567 del 21 settembre 2015, con il quale l’amministrazione finanziatrice ha preso atto del recesso del capofila e ha disposto la riprogrammazione delle risorse, sottraendo in via definitiva i fondi al progetto intercomunale.

Tali atti furono comunicati ai Comuni interessati, e dunque anche al Comune di Ronco all’Adige. Ne consegue che la domanda risarcitoria, notificata solo a distanza di quasi sette anni, è incorsa nella decadenza prevista dall’art. 30 c.p.a., essendo ormai ampiamente spirato il termine di centoventi giorni dalla conoscenza degli atti ritenuti lesivi.

Non giova, poi, la successiva nota del 1° aprile 2019, con la quale il Comune ricorrente ha sollecitato l’ente capofila a revocare il recesso e a dare corso all’intervento, poiché essa non appare idonea a sospendere o interrompere il termine decadenziale, che, per sua natura, non è suscettibile di interruzione o sospensione, propria invece dei termini di prescrizione.

Né la vicenda può essere riqualificata in chiave di responsabilità da inadempimento di obbligazioni contrattuali. Come anticipato, la causa petendi è incentrata sull’illegittimità del recesso quale espressione di potere, desunta dal parametro legale di cui all’art. 15 l. n. 241/1990 e dai vizi di eccesso di potere e difetto di motivazione; in applicazione del criterio del petitum sostanziale, la domanda è dunque orientata alla tutela dell’interesse legittimo pretensivo alla corretta prosecuzione del programma pubblico e rimane, perciò, attratta nel perimetro dell’art. 30 c.p.a.

Quanto al profilo oggettivo, il recesso del Comune capofila non è riconducibile a un mero atto paritetico, ma si inserisce nel contesto dell’autotutela amministrativa funzionale alla cura dell’interesse pubblico, connessa – come emerge dagli atti – anche al diniego di proroga opposto dalla Regione del Veneto e alla conseguente impossibilità di riportare a coerenza il cronoprogramma di spesa.

In questa cornice, l’eccezione di decadenza sollevata dal Comune resistente è fondata.

Il ricorrente, ricevuta nel 2015 la comunicazione del recesso e la successiva determinazione regionale di ritirare il finanziamento dal progetto intercomunale, avrebbe dovuto attivare nei termini di legge l’azione risarcitoria ex art. 30 c.p.a., eventualmente cumulandola o subordinandola all’azione caducatoria nei confronti degli atti presupposti, ovvero dar corso agli strumenti di tutela conservativa idonei a salvaguardare l’utilità perseguita.

La domanda risarcitoria proposta dal Comune ricorrente deve, pertanto, ritenersi irricevibile per intervenuta decadenza ai sensi dell’art. 30 c.p.a., con assorbimento di ogni ulteriore profilo di merito relativo alla legittimità del recesso e alla quantificazione del danno.

Le spese vanno compensate, tenuto conto della particolarità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara irricevibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ER Di AR, Presidente

Alfredo Giuseppe Allegretta, Consigliere

OL AR, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OL AR	ER Di AR

IL SEGRETARIO