Pubblicato il 15/04/2026

N. 00589/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01466/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1466 del 2024, proposto da
Agrilé Società Agricola a Responsabilità Limitata, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Leonardo Maruotti, Francesco Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Salve, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandro Favale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

per l’accertamento e la declaratoria

della formazione del silenzio assenso sull’istanza prot. n. 4617 del 14 maggio 2020, con la quale il Sig. Occhilupo, nella qualità di legale rappresentante della società ricorrente, ha richiesto il rilascio del permesso di costruire volto alla realizzazione di una casa di campagna in località Lido Marini in agro di Salve sul fondo distinto in catasto terreni al foglio 23, p.lla 1214;

in subordine, per l’accertamento e la declaratoria dell’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Salve sull’istanza di rilascio del 29 agosto 2024 ai sensi dell’art. 20, co. 8, d.P.R. 380/2001, dell’obbligo della P.A. di provvedere espressamente sull’istanza, nonché per la condanna del Comune di Salve a provvedere nel termine designato ex art. 117, co. 2, cod. proc. amm.;

e per l’annullamento, nei limiti dell’interesse, previa sospensione dell’efficacia, della deliberazione del Consiglio Comunale di Salve n. 14 del 12 luglio 2024, pubblicata sull’Albo Pretorio dal 30 luglio 2024 al 14 agosto 2024, della deliberazione di Giunta Comunale n. 130 del 5 luglio 2024; delle NTA del PUG; degli elaborati allegati al PUG, della nota interlocutoria datata 16 aprile 2024 e di ogni altro atto ad esso presupposto, consequenziale o comunque connesso, ancorché non conosciuto, in quanto lesivo;

in ulteriore subordine, per l’accertamento e la declaratoria, dell’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Salve sull’istanza di rilascio del p.d.c. prot. n. 4617 del 14 maggio 2020, dell’obbligo della P.A. di provvedere espressamente sull’ istanza, nonché per la condanna del Comune di Salve a provvedere sull’istanza nel termine designato ex art. 117, co. 2, cod. proc. amm.; e per la nomina di un commissario ad acta incaricato di concludere il procedimento in caso di inerzia serbata dal Comune di Salve oltre il termine per l’adempimento spontaneo.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Salve;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 aprile 2026 il dott. IO CU e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con istanza del 14 maggio 2020 la società ricorrente richiedeva al Comune di Salve il rilascio del permesso di costruire per la realizzazione di un immobile all’interno del territorio comunale.

1.2. Nel corso dell’istruttoria venivano emessi parere tecnico-urbanistico favorevole in data 24 settembre 2020, autorizzazione paesaggistica in data 8 settembre 2023 e nulla osta-idrogeologico in data 2 aprile 2024.

1.3. In data 16 aprile 2024 il Comune richiedeva ulteriore documentazione, che la ricorrente trasmetteva in data 3 giugno 2024. Riferisce la ricorrente, inoltre, di aver provveduto al pagamento del contributo di costruzione.

1.4. A fronte, tuttavia, del mancato rilascio del permesso di costruire nei termini di conclusione del procedimento, con nota del 29 agosto 2024, il legale rappresentante della società ricorrente chiedeva al Comune il rilascio dell’attestazione dell’intervenuta formazione del silenzio-assenso ex art. 20, co. 8, d.P.R. 380/2001. Tale istanza rimaneva, tuttavia, priva di riscontro.

1.5. Riferisce, inoltre, la ricorrente di essere venuta a conoscenza, nelle more dello svolgimento della pratica edilizia, dell’intervenuta emanazione della deliberazione del Consiglio Comunale n. 14 del 12 luglio 2024 a mezzo della quale veniva adottato il nuovo Piano Urbanistico Generale del Comune di Salve, con introduzione, nell’ambito delle correlate Norme Tecniche di Attuazione (NTA), anche della seguente previsione: “ I piani e i progetti approvati, per i quali non sia stato comunicato l'inizio dei lavori né sia stata richiesta la necessaria proroga alla data di adozione del Piano, dovranno ritenersi decaduti e inefficaci se contrastanti con i contenuti e le NTA del Piano ” (art. 16).

2. La società, quindi, con atto notificato in data 30 ottobre 2024 e depositato in data 12 novembre 2024, ha proposto ricorso innanzi a questo TAR, formulando le seguenti domande e censure:

- “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 20 d.P.R. n. 380/2001 ”.

Nell’ambito del primo motivo di ricorso la società ricorrente ha chiesto l’accertamento dell’intervenuta formazione del silenzio-assenso ex art. 20, co. 8, d.P.R. 380/2001 sull’istanza edilizia del 14 maggio 2020, in ragione della completezza dell’istruttoria, dell’acquisizione di tutti gli atti di assenso di competenza delle altre amministrazioni interessate dal relativo progetto e del decorso del termine di conclusione del procedimento.

“ Motivo subordinato; violazione dell’art. 2 l.n. 241/’90 ”.

A mezzo del secondo motivo, proposto in via subordinata rispetto alla domanda di accertamento della formazione del silenzio-assenso, la ricorrente, in ragione del persistente inadempimento del Comune in ordine all’istanza edilizia del 14 maggio 2020, ha chiesto l’accertamento dell’illegittimità del silenzio e la condanna del Comune a concludere il procedimento mediante adozione di un atto espresso.

“ Violazione e falsa applicazione dell’art. 2, lett. c), l.r. n. 20/2001; violazione del principio di buona fede e correttezza; violazione del principio di trasparenza dell’azione amministrativa ”.

Con il terzo motivo di censura la ricorrente ha impugnato, per il caso in cui sia ritenuta impeditiva dell’intervento edilizio di cui all’istanza del 14 maggio 2020, la deliberazione del Consiglio Comunale n. 14 del 12 luglio 2024 e gli atti alla stessa connessi, a mezzo dei quali l’amministrazione ha provveduto all’adozione del nuovo Piano Urbanistico Generale. La ricorrente, in particolare, pur sostenendo la conformità dell’intervento proposto anche rispetto alle previsioni del nuovo strumento urbanistico, ha contestato l’illegittimità della procedura di adozione del PUG per essersi svolta in mancanza di qualsivoglia forma di partecipazione della cittadinanza all’elaborazione delle previsioni del Piano.

“ Violazione dell’art. 3 della l. n. 241/’90; Eccesso di potere per irragionevolezza dell’azione amministrativa ”.

Con il quarto motivo di ricorso, proposto sempre per il caso in cui le previsioni del nuovo PUG possano ritenersi effettivamente lesive dell’interesse della ricorrente, la società ha eccepito nello specifico l’illegittimità dell’art. 16 delle Norme Tecniche di Attuazione, in base al quale “ I piani e i progetti approvati, per i quali non sia stato comunicato l'inizio dei lavori né sia stata richiesta la necessaria proroga alla data di adozione del Piano, dovranno ritenersi decaduti e inefficaci se contrastanti con i contenuti e le NTA del Piano ”. In particolare, tale disposizione dovrebbe ritenersi illegittima avendo l’effetto di disporre l’automatica decadenza di titoli edilizi legittimi ed efficaci in mancanza di preavviso nei confronti dei soggetti interessati, trattandosi di norma la cui operatività è ricondotta non alla definitiva approvazione del PUG, ma alla sua semplice adozione.

“ Violazione dell’art. 15 del d.P.R. n. 380/2001; violazione del principio di tipicità degli atti amministrativi; violazione dell’art. 7 l.n. 241/090; violazione dell’art. 21 l. n. 241/1990; incompetenza ”.

Con il quinto motivo di ricorso è dedotta nuovamente l’illegittimità dell’art. 16 delle NTA, in quanto detta norma introdurrebbe una nuova ipotesi di decadenza dai permessi di costruire in violazione sia dell’art. 15 d.P.R. 380/2001, contenente un’elencazione tassativa delle fattispecie di decadenza, sia dell’art. 12, co. 3, d.P.R. 380/2001, in base al quale l’unico effetto derivante dall’adozione di un nuovo strumento urbanistico, nelle more della sua eventuale approvazione definitiva, è quello di sospensione dell’esame delle istanze edilizie in contrasto con la nuova disciplina e non anche di decadenza dei titoli già rilasciati.

2.1. Il Comune di Salve si è costituito in giudizio in data 5 dicembre 2024 depositato una memoria difensiva, con la quale ha replicato al ricorso. Il Comune ha dedotto in primo luogo che, a seguito dell’adozione del nuovo strumento urbanistico, si sarebbe prodotto solo l’effetto sospensivo di cui all’art 12, co. 3, d.P.R. 380/2001, mentre l’ulteriore previsione decadenziale contestata dalla ricorrente potrebbe operare solo in caso di definitiva approvazione del PUG. L’amministrazione ha sostenuto, inoltre, la mancata dimostrazione da parte della ricorrente dell’intervenuta formazione del silenzio-assenso e, altresì, della conformità dell’intervento proposto rispetto alle previsioni del nuovo strumento urbanistico e ha dedotto, infine, la corrispondenza del procedimento di adozione seguito rispetto alle disposizioni della l.r. 20/2001.

2.2. La Regione Puglia, regolarmente intimata, non si è costituita in giudizio.

2.3. Alla camera di consiglio del 10 dicembre 2024 la ricorrente ha rinunciato all’istanza cautelare proposta unitamente al ricorso.

2.4. In data 7 marzo 2026 la ricorrente ha depositato una memoria difensiva, con la quale ha ulteriormente argomentato in ordine alla fondatezza dei motivi di ricorso proposti, insistendo per l’accoglimento delle domande formulate.

2.5. In data 9 marzo 2026 il Comune di Salve ha depositato una memoria difensiva, con la quale ha ribadito le precedenti difese e dedotto, altresì, che la ricorrente avrebbe potuto provvedere a dare inizio ai lavori anche in mancanza del rilascio dell’attestazione di formazione del silenzio-assenso, che la decadenza prevista dall’art. 15 del d.P.R. 380/2001 per i permessi di costruire in contrasto con gli strumenti edilizi sopravvenuti opererebbe in via generale, senza potersi distinguere tra piani approvati o meramente adottati (sicché l’art. 16 delle NTA del nuovo PUG sarebbe meramente riproduttivo di tale disposizione) e che i ricorrenti non avrebbero dimostrato la conformità del progetto con le disposizioni del nuovo PUG.

2.6. A esito dell’udienza pubblica dell’8 aprile 2026 il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

3. Parte ricorrente, in primo luogo, ha chiesto l’accertamento dell’intervenuta formazione del silenzio-assenso sull’istanza edilizia presentata in data 14 maggio 2020.

3.1. La domanda è fondata.

3.2. Per quanto di interesse ai fini della presente vicenda, l’art. 20, co. 3, d.P.R. 380/2001 stabilisce che “ Entro sessanta giorni dalla presentazione della domanda, il responsabile del procedimento cura l'istruttoria e, formula una proposta di provvedimento, corredata da una dettagliata relazione, con la qualificazione tecnico-giuridica dell'intervento richiesto ”, mentre il successivo comma 6 precisa che “ Il provvedimento finale, che lo sportello unico provvede a notificare all'interessato, è adottato dal dirigente o dal responsabile dell'ufficio, entro il termine di trenta giorni dalla proposta di cui al comma 3 ”. Infine, in base al comma 8, “ Decorso inutilmente il termine per l'adozione del provvedimento conclusivo, ove il dirigente o il responsabile dell'ufficio non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-assenso. Qualora l'immobile oggetto della domanda di permesso di costruire sia soggetto a vincoli di assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali, si applicano le disposizioni di cui agli articoli 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, salva la formazione del silenzio assenso sulla domanda di permesso di costruire nel caso in cui per il medesimo intervento siano stati già acquisiti e siano in corso di validità i relativi provvedimenti formali di autorizzazione, nulla osta o altri atti di assenso, comunque denominati, previsti dalla normativa vigente e rilasciati dall'autorità preposta alla cura dei predetti interessi sugli elaborati progettuali oggetto della domanda di permesso di costruire ”.

3.3. Ciò posto, nel caso di specie è in considerazione un’istanza edilizia presentata in data 14 maggio 2020 e in relazione alla quale non vi è effettiva contestazione in ordine all’acquisizione di tutti gli atti di assenso endoprocedimentali necessari (e, in particolare, il parere tecnico-urbanistico favorevole con prescrizioni del 9 ottobre 2020, l’autorizzazione paesaggistica dell’8 settembre 2023 e il nulla-osta idrogeologico del 2 aprile 2024) e alla completezza dell’istruttoria. Il Comune, infatti, successivamente all’acquisizione di detti atti, si limitava, in data 16 aprile 2024, a richiedere la trasmissione di ulteriore documentazione (prodotta dalla ricorrente il 3 giugno 2024), peraltro in violazione del disposto dell’art. 20, co. 5, d.P.R. 380/2001, secondo cui le eventuali richieste di integrazioni documentali devono essere formulate entro trenta giorni dal ricevimento dell’istanza.

3.4. Non avendo, invece, fatto seguito l’adozione del provvedimento finale da parte dell’amministrazione, sussistono, quindi, le condizioni per la formazione del silenzio-assenso in ragione del decorso dei termini di conclusione del procedimento delineati dall’art. 20 d.P.R. 380/2020 (intervenuto, nello specifico, dopo novanta giorni dall’acquisizione dell’ultimo atto di assenso necessario, ossia del nulla-osta idrogeologico del 2 aprile 2024, non potendosi, invece, ricondurre effettivi sospensivi alla richiesta di integrazione documentale del 16 aprile 2024, in quanto intervenuta oltre il termine dell’art. 20, co. 5, d.P.R. 380/2001), non essendo state dedotte carenza documentali tali da impedire radicalmente la configurabilità del silenzio e risultando, infine, l’acquisizione degli atti di assenso relativi ai vincoli gravanti sull’area (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, sent. 9969 del 21 novembre 2023: “ 12.2. L'odierno appellato aveva, quindi, allegato l'autorizzazione stessa alla propria istanza, la cui pratica si presentava dunque, a quel momento, "completa" dal punto di vista dell'acquisizione dei nulla osta, pareri e assensi necessari e dunque della rappresentazione di tutti gli interessi pubblici da salvaguardare, ai fini della decisione dell'Amministrazione comunale. 12.3. Dinanzi alle peculiarità del caso così descritte, il diniego di attestazione emesso dal Comune sull'assunto della assoluta inconfigurabilità del silenzio-assenso per il solo fatto della pertinenza dell'intervento ad area soggetta a vincolo rappresenta, come già rilevato dal T.a.r. per la Toscana, una errata applicazione del comma 8 dell'art. 20 del d.P.R. n. 380 del 2001 ed una illegittima limitazione dell'operatività dell'istituto del silenzio-assenso, che producono l'effetto abnorme di frustrare le finalità di semplificazione e di accelerazione dell'agire amministrativo alla base della stessa disposizione normativa citata, nonché le esigenze di certezza delle situazioni giuridiche all'origine delle più recenti modifiche apportate ad essa ed alla legge n. 241 del 1990 ”).

3.5. Per tale ragione, pertanto, la domanda di accertamento dell’intervenuta formazione del silenzio-assenso sull’istanza edilizia della ricorrente del 14 maggio 2020 è fondata e deve essere accolta nei sensi e nei termini di cui sopra, dovendosi, pertanto, dichiarare l’intervenuta formazione del titolo edilizio per silentium , ferme le prescrizioni imposte negli atti di assenso rilasciati nel corso del procedimento.

4. L’accoglimento della domanda di accertamento del silenzio-assenso determina, inoltre, l’assorbimento della domanda (articolata, in particolare, nell’ambito del secondo motivo di ricorso) di accertamento e declaratoria dell’illegittimità del silenzio dell’amministrazione e di condanna di quest’ultima all’adozione di un provvedimento espresso, in quanto espressamente formulata in via subordinata rispetto alla prima.

5. Come da avviso reso alle parti in udienza, deve, invece, essere dichiarata inammissibile per difetto di interesse ai sensi dell’art. 35, co. 1, lett. b, cod. proc. amm. la domanda di annullamento degli atti di approvazione del nuovo Piano Urbanistico Generale comunale e, altresì, delle previsioni di cui all’art. 16 delle NTA (sulla base delle censure formulate, in particolare, nel terzo e quarto motivo di ricorso), trattandosi di atti privi di efficacia lesiva nei confronti della ricorrente.

5.1. A tale proposito deve rilevarsi, in primo luogo, che le previsioni contestate sono contenute in uno strumento urbanistico semplicemente approvato e, pertanto, allo stato privo di effetti giuridici, precisando, da una parte, l’art. 11, co. 13, l.r. 20/2011 che il PUG “ acquista efficacia dal giorno successivo a quello di pubblicazione sul Bollettino ufficiale della Regione Puglia della deliberazione del Consiglio comunale di cui al comma 12 ” e, dall’altra, stabilendo il successivo art. 13, quale unica misura di salvaguardia immediatamente operativa a seguito dell’adozione dello strumento urbanistico, la sospensione dell’esame delle istanze edilizie non ancora definite (mentre, come precedentemente rilevato, l’istanza della ricorrente si è già precedentemente perfezionata per silentium ). Né le parti hanno dedotto l’intervenuta definitiva entrata in vigore del nuovo PUG in corso di giudizio.

5.2. In ogni caso, anche a voler prescindere – per ipotesi – da quanto sopra evidenziato, non vi sono elementi per ritenere che l’art. 16 delle NTA del nuovo PUG (ossia la previsione in ragione della quale la ricorrente ha provveduto all’impugnazione dei relativi atti) possa spiegare qualsivoglia efficacia lesiva nel caso di specie, dato che alla ricorrente non è stata opposta la decadenza dal titolo edilizio, né è stata contestata dell’amministrazione, sulla base di deduzioni specifiche e concrete, la non conformità del progetto di cui all’istanza del 14 maggio 2020 con il nuovo strumento urbanistico.

6. Per quanto detto, conclusivamente, il ricorso deve essere in parte accolto limitatamente alla domanda di accertamento del silenzio-assenso e, per l’effetto, deve essere dichiarata l’intervenuta formazione del silenzio-assenso sull’istanza edilizia presentata dalla ricorrente in data 14 maggio 2024 nel rispetto delle prescrizioni individuate negli atti di assenso intervenuti nell’ambito dell’istruttoria del procedimento, mentre deve essere dichiarato inammissibile ai sensi dell’art. 35, co. 1, lett. b, cod. proc. amm. per difetto di interesse con riferimento all’impugnazione della deliberazione del Consiglio Comunale di Salve n. 14 del 12 luglio 2024 e degli ulteriori atti relativi al nuovo Piano Urbanistico Generale adottato dal Comune di Salve e mezzo di detta deliberazione.

7. In ragione dell’esito del giudizio il Comune di Salve deve essere condannato al pagamento in favore della parte ricorrente delle spese di lite, liquidate come da dispositivo.

7.1. Deve, invece, essere disposta la compensazione integrale delle spese nei confronti della Regione Puglia, in quanto estranea rispetto alle questioni oggetto di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo accoglie e in parte lo dichiara inammissibile per difetto di interesse nei termini e nei sensi di cui in motivazione.

Condanna il Comune di Salve al pagamento in favore di parte ricorrente delle spese di lite, liquidate in € 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge.

Compensa le spese per il resto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

NT CA, Presidente

Silvio Giancaspro, Consigliere

IO CU, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO CU	NT CA

IL SEGRETARIO