Pubblicato il 05/05/2026

N. 01345/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02282/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2282 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Giovanni Di Pasquale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Istituto Autonomo per le Case Popolari della Provincia di Ragusa, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Guido Ottaviano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Ragusa, rappresentato e difeso dall'avvocato Sergio Boncoraglio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del provvedimento prot-OMISSIS-dello IACP di Ragusa denominato " Revoca di consegna provvisoria, affidamento in custodia dell’alloggio di E.R.P. tra via -OMISSIS- " emesso in data -OMISSIS-mai notificato;

- di tutti gli altri atti presupposti, consequenziali e/o comunque connessi, ivi inclusi:

il provvedimento prot -OMISSIS-dello IACP di Ragusa denominato "Definizione procedura sospesa, riferimento nota I.A.C.P. di Ragusa prot-OMISSIS-del 28-08-2025".

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Ragusa e dell’Istituto Autonomo per le Case Popolari della Provincia di Ragusa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 marzo 2026 la dott.ssa LE UR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA e TT

1. Con bando speciale di concorso per l'anno 2024, il Comune di Ragusa e lo IACP della Provincia di Ragusa indicevano procedura per l'assegnazione di alloggi a canone sostenibile.

Il ricorrente partecipava alla procedura per la categoria "riserva anziani" e risultava utilmente collocato nella graduatoria definitiva.

In data 5 giugno 2025, sottoscriveva il verbale di consegna provvisoria in custodia dell'alloggio sito in Ragusa, via -OMISSIS- di quattro vani.

Con nota prot. n.-OMISSIS-del -OMISSIS-lo IACP sospendeva l'iter amministrativo di assegnazione e invitava il ricorrente alla restituzione dell'alloggio, rilevando che il nucleo familiare risultava composto da una sola persona, mentre l'alloggio assegnato era idoneo per cinque unità, ciò in violazione dell'art. 11 del D.P.R. n. 1035/1972 e dell'art. 7 del bando.

Con successivo provvedimento prot. n. -OMISSIS-del 3 ottobre 2025, lo IACP revocava definitivamente la custodia provvisoria.

Avverso tali provvedimenti il ricorrente ha proposto il ricorso in epigrafe, affidato a sei motivi di censura.

2. Si sono costituiti in giudizio il Comune di Ragusa e lo IACP, eccependo preliminarmente il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e, nel merito, l’infondatezza del ricorso.

3. Con ordinanza cautelare n.-OMISSIS-, questo Tribunale, ritenuto necessario approfondire in sede diversa da quella cautelare le questioni prospettate dalle parti, compresa quella attinente alla giurisdizione, accoglieva l'istanza cautelare ai sensi dell'art. 55, comma 10, c.p.a.

4. All'udienza pubblica del 25 marzo 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. In via preliminare, il Collegio è chiamato a scrutinare l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dalle amministrazioni resistenti, secondo cui il provvedimento impugnato si collocherebbe nella fase esecutiva del procedimento di assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, successiva alla formazione della graduatoria definitiva, con conseguente devoluzione della controversia alla cognizione del giudice ordinario.

L’eccezione non è fondata.

È consolidato, nella giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione, l’orientamento secondo cui, nella materia dell’edilizia residenziale pubblica, il riparto di giurisdizione tra giudice amministrativo e giudice ordinario va individuato avendo riguardo al momento procedimentale cui inerisce la controversia: ove essa attenga alla fase antecedente all’atto di assegnazione dell’alloggio, viene in rilievo l’esercizio di poteri autoritativi e, dunque, la giurisdizione del giudice amministrativo; viceversa, una volta intervenuto il provvedimento di assegnazione, l’attività dell’amministrazione si colloca, di regola, nell’ambito di un rapporto paritetico, con attribuzione della giurisdizione al giudice ordinario (Cass., Sez. Un., 8 marzo 2012, n. 3623; Cass., Sez. Un., 20 aprile 2018, n. 9918; Cass., Sez. Un., 26 febbraio 2020, nn. 5252 e 5253; ord. 15 gennaio 2021, n. 621).

Nello stesso solco si è posta la giurisprudenza amministrativa, chiarendo che " l'atto di assegnazione dell’alloggio costituisce lo spartiacque che esaurisce la fase pubblicistica dell'affidamento, dove la posizione soggettiva del singolo si interfaccia con il potere pubblicistico di assegnazione, facendo emergere un rapporto distinto, paritetico, ascrivibile al binomio diritto/obbligo in cui viene in rilievo il distinto diritto al godimento del bene assegnato " (Cons. Stato, Sez. III, 3 marzo 2021, n. 1831; TAR Lazio, Roma, 15 luglio 2024, n. 14334).

Nel caso di specie, tuttavia, il provvedimento impugnato, a prescindere dalla sua collocazione temporale, non si inscrive nell’ambito di un rapporto paritetico in quanto ha ad oggetto la revoca dell'affidamento in custodia dell'alloggio (affidamento, peraltro, in via provvisoria nelle more dell'espletamento delle necessarie verifiche) fondato sulla ritenuta carenza originaria di uno dei requisiti previsti dal bando. L'amministrazione ha infatti rappresentato che " a seguito di accertamenti effettuati dallo scrivente è emerso che la S.V. non può ottenere l'assegnazione definitiva dell'alloggio, in quanto dall'estratto di famiglia risulta essere l'unico componente del suo nucleo familiare " e ha sospeso " la definizione ed il perfezionamento della procedura ".

Il provvedimento de quo si configura, pertanto, quale espressione di autotutela provvedimentale esercitata in relazione alla fase pubblicistica del procedimento e non già come atto di gestione di un rapporto locatizio.

Ed invero, ai fini della corretta individuazione del giudice munito di giurisdizione, non si può prescindere dalla valutazione della natura del potere in concreto esercitato dall'amministrazione (criterio della causa petendi o petitum sostanziale), in applicazione dei principi affermati dall'art. 7 c.p.a., secondo cui " sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi (...), concernenti l'esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo" .

La posizione giuridica incisa resta, di conseguenza, quella di interesse legittimo, con conseguente radicamento della giurisdizione in capo al giudice amministrativo.

6. Sempre in via preliminare, va respinta l'eccezione di difetto di legittimazione passiva del Comune di Ragusa.

Risulta dagli atti che il bando è stato indetto congiuntamente dal Comune di Ragusa e dallo IACP della Provincia di Ragusa e considerato che il ricorrente censura anche la legittimità dell'interpretazione di clausole del bando (in particolare l'art. 7), deve ritenersi corretta l'evocazione in giudizio di entrambi i soggetti che hanno adottato la lex specialis della procedura.

7. Nel merito il ricorso è infondato per le ragioni di seguito esposte.

7.1. Con il primo motivo di ricorso, il ricorrente deduce che il bando (all'art. 2) avrebbe messo a concorso per la "riserva anziani" un alloggio idoneo ad ospitare cinque unità, senza prevedere alcun limite alla composizione del nucleo familiare dei partecipanti, e che l'art. 7 del bando avrebbe espressamente consentito, tramite una clausola di salvaguardia (" salvo accettazione del nucleo familiare utilmente collocato in graduatoria" ), la possibilità di assegnare l'alloggio, anche se sovradimensionato, ad un nucleo familiare composto da un unico soggetto nel caso di accettazione da parte di quest'ultimo.

La censura non è fondata.

Nell'interpretazione delle clausole della lex specialis di gara devono trovare applicazione i criteri ermeneutici di cui agli artt. 1362 e 1363 c.c., con la conseguenza che le clausole si interpretano le une per mezzo delle altre, attribuendo ad esse il senso che risulta dal complesso dell'atto (Cons. Stato, sez. V, 30 aprile 2024, n. 3663; Cons. Stato, Sez. V, 31 ottobre 2022, n. 9386; Cons. Stato, Sez. V, 31 marzo 2021, n. 2710;).

Quanto all'art. 2 del bando, il Collegio osserva che la previsione relativa a " n. 1 unità immobiliare da assegnare ad un nucleo familiare che comprende un componente anziano ultra 65 anni, idonea per n. 5 unità " individua – contrariamente a quanto asserito dal ricorrente – un requisito soggettivo di accesso alla specifica categoria di riserva anziani, fondata sulla composizione del nucleo familiare.

Sotto il profilo letterale, il verbo “comprendere” esprime nel linguaggio comune, prima ancora che giuridico, l’idea dell’inclusione di un elemento all’interno di un insieme più ampio, presupponendo dunque l’esistenza di una pluralità di componenti.

La locuzione " nucleo familiare che comprende un componente anziano " non può pertanto essere interpretata come “nucleo familiare costituito da un anziano”, ma postula che l’anziano ultra sessantacinquenne sia uno dei membri di un nucleo familiare composito, nel quale risultino presenti anche ulteriori soggetti.

Tale interpretazione trova ulteriore conferma: (i) nel fatto che la previsione correla la riserva ad un alloggio “ idoneo per n. 5 unità ”, elemento che rafforza la lettura secondo cui il bando abbia inteso destinare l’alloggio a nuclei familiari con più componenti, nei quali la presenza di un componente anziano costituisce requisito qualificante ai fini dell’accesso alla riserva; ( ii) nella ratio della previsione, che è certamente quella di destinare l'alloggio a nuclei familiari nei quali sia presente un soggetto ultra sessantacinquenne, ma non già ad anziani soli, per i quali il bando avrebbe dovuto prevedere alloggi di dimensioni ridotte.

Quanto poi all'art. 7 del bando, l'inciso " salvo accettazione del nucleo familiare utilmente collocato in graduatoria " va interpretato in coerenza sistematica con l’impianto complessivo della lex specialis e con i criteri selettivi ad essa sottesi quali la necessaria proporzione tra il numero dei vani e la consistenza del nucleo familiare. Tale clausola non introduce alcuna deroga ai requisiti soggettivi di accesso al beneficio stabiliti dall’art. 2, bensì opera come meccanismo di flessibilità del sistema, volto a consentire l’assegnazione a nuclei familiari, già utilmente collocati in graduatoria in quanto in possesso dei requisiti, di un alloggio anche sovradimensionato, previa accettazione del maggior canone conseguente.

Come correttamente evidenziato dall'amministrazione resistente, una diversa interpretazione della clausola finirebbe per svuotare di contenuto il requisito previsto dall’art. 2, determinando un esito incompatibile non solo con la ratio del bando, ma anche con i principi generali che regolano l’assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica.

L'interpretazione proposta dall'amministrazione risulta, del resto, coerente con l'art. 11, comma 2, del D.P.R. n. 1035/1972, secondo cui " non può essere assegnato un alloggio con un numero di vani abitabili superiore al numero dei componenti il nucleo familiare dell'assegnatario aumentato di uno ". Tale norma esprime il principio di necessaria proporzionalità tra la capienza dell'alloggio e la consistenza numerica del nucleo familiare, principio che informa l'intera disciplina dell'edilizia residenziale pubblica.

Alla luce di quanto sopra, la pretesa del ricorrente di ottenere l'assegnazione, quale nucleo monocomponente, di un alloggio in grado di accogliere cinque persone risulta incompatibile sia con la lex specialis , sia con la logica di equa allocazione della risorsa abitativa pubblica, che in quanto limitata, deve essere distribuita in base a criteri oggettivi che privilegino l'effettivo bisogno abitativo dei nuclei familiari in relazione alla loro consistenza numerica.

7.2. Con il secondo motivo il ricorrente deduce la violazione dei principi di buona fede e del legittimo affidamento sorto a seguito della definitiva approvazione della graduatoria e della costituzione del rapporto di locazione, attestato dal verbale di consegna dell'immobile del 5 giugno 2025.

La censura non merita accoglimento.

Come emerge dagli atti, la consegna dell'alloggio al ricorrente è avvenuta in forma provvisoria e "in custodia", ai sensi del D.A. n. 74 del 5 luglio 2007 dell'Assessorato alle Infrastrutture della Regione Siciliana, e cioè nelle more dell'espletamento delle verifiche amministrative sulla documentazione presentata. La natura provvisoria e condizionata della consegna è stata resa evidente al ricorrente fin dal momento della sottoscrizione del verbale del 5 giugno 2025.

In secondo luogo, accertata – come si è detto sub 7.1. – la carenza originaria del requisito (nucleo non conforme a quanto richiesto dal bando), non può configurarsi alcun affidamento meritevole di tutela in capo al ricorrente, il quale, in quanto unico componente del proprio nucleo familiare non poteva rientrare nella fattispecie individuata dall'art. 2 del bando.

7.3. Con il terzo motivo, il ricorrente lamenta l'omessa comunicazione di avvio del procedimento volto alla revoca dell'assegnazione dell'alloggio, nonché il vizio di nullità della notifica del relativo provvedimento.

La censura è infondata. in quanto accertata la carenza originaria del requisito (nucleo non conforme a quanto richiesto dall’art. 2 del bando), l’esito del procedimento era necessitato, l’Amministrazione ha adottato quindi un atto vincolato e la partecipazione procedimentale non avrebbe potuto condurre a un esito diverso.

In materia di partecipazione procedimentale, l'art. 21-octies, comma 2, della L. n. 241/1990 stabilisce che " non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato .".

Nemmeno le doglianze sulla nullità della notifica conducono nel caso esaminato all’annullamento del provvedimento, risultando in ogni caso dalla documentazione in atti che il ricorrente ha avuto piena conoscenza del contenuto del provvedimento.

7.4. Parimenti infondato il quarto motivo con cui il ricorrente contesta il contenuto della nota prot. n. -OMISSIS- atteso che, come chiarito dalla difesa dell'ente, la circostanza che la domanda del ricorrente di partecipazione fosse corredata dai documenti di riconoscimento di altre persone non ha, comunque, avuto rilevanza nella determinazione adottata dall'amministrazione, la cui motivazione è imperniata sull'accertamento della composizione del nucleo familiare risultante dagli atti anagrafici ufficiali (estratto di famiglia), e non già su dichiarazioni rese dal ricorrente in ordine alla presenza di familiari che si sarebbero occupati di lui.

7.5. Con il quinto motivo, il ricorrente lamenta l'illecita sostituzione della serratura dell'alloggio, sostenendo che tale condotta costituirebbe spoglio violento/clandestino ex art. 1168 c.c.

La censura oltre che inammissibile - la tutela invocata (azione di spoglio possessorio ex art. 1168 c.c.) appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario - è anche infondata. Risulta infatti dalla documentazione in atti che lo IACP ha preventivamente informato il ricorrente della sostituzione della serratura con la nota prot. n.-OMISSIS-del -OMISSIS-invitandolo alla riconsegna delle chiavi, e lo ha successivamente convocato. Il ricorrente ha fatto pervenire certificato medico, dimostrando così di avere piena conoscenza dei fatti.

7.6. Il ricorrente ha sollevato infine questione di legittimità costituzionale dell'art. 11, comma 2, del D.P.R. n. 1035/1972, per contrasto con l'art. 3 Cost., sostenendo che l'operato dello IACP sarebbe affetto da: a) contraddittorietà intrinseca dell'azione amministrativa; b) disparità di trattamento ingiustificata; c) sviamento dalla causa tipica del potere esercitato.

La questione è manifestamente infondata.

L'art. 11, comma 2, del D.P.R. n. 1035/1972 disciplina l'assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica sulla base del principio di proporzione tra il numero dei vani disponibili e la consistenza del nucleo familiare degli assegnatari. Tale norma persegue finalità pubblicistiche del tutto coerenti con l'art. 3 Cost.: essa è volta a garantire l'allocazione di risorse abitative limitate in base a criteri oggettivi di equità e adeguatezza, assicurando che gli alloggi siano assegnati in funzione dell'effettivo bisogno abitativo di ciascun nucleo familiare in relazione alla sua consistenza numerica.

Non vi è dunque alcuna "contraddittorietà intrinseca" dell'azione amministrativa, che ha correttamente applicato i criteri previsti dalla legge e dal bando; nessuna disparità di trattamento, trattandosi di applicazione di norme generali ed astratte a fattispecie omogenee; nessuno sviamento dalla causa tipica del potere, essendo l'azione amministrativa volta proprio a garantire l'equa distribuzione di un bene pubblico limitato.

8. In conclusione, il ricorso va respinto.

9. Sussistono tuttavia giusti motivi, in considerazione della peculiarità delle questioni trattate, per disporre la compensazione integrale tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

UR NT, Presidente

LE UR, Primo Referendario, Estensore

Francesco Fichera, Referendario

L'OR	IL PRESIDENTE
LE UR	UR NT

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.