Pubblicato il 22/04/2026

N. 00755/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01000/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1000 del 2025, proposto da
LI Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Pasquale Morra e Niccolò Terracini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Comacchio, rappresentato e difeso dall'avvocato Cristiana Carpani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Agenzia Regionale per la Prevenzione, l'Ambiente e l'Energia dell’Emilia-Romagna (Arpae), non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- della determinazione n. 621 del 29 aprile 2025, adottata dal Comune di Comacchio e notificata in data 30 aprile 2025, avente ad oggetto la conclusione negativa della Conferenza di servizi ed il diniego sull’istanza di autorizzazione per l’installazione di una SRB da collocare in Via Monte Due Pizzi (Lido di Pomposa);

- del parere sfavorevole prot. n. 14458, adottato dal Comune di Comacchio, Servizi Urbanistica in data 6 marzo 2025;

- della comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, adottata dal Comune di Comacchio in data 11 marzo 2025;

- se ed in quanto occorrer possa, del provvedimento di avvio del procedimento e convocazione della Conferenza di servizi decisoria in forma semplificata asincrona, adottato dal Comune di Comacchio in data 5 febbraio 2025;

- di ogni altro atto o provvedimento, presupposto, inerente, collegato o conseguente, anche non conosciuto, con espressa riserva di motivi aggiunti;

nonché, in parte qua,

- dell’art. 24 NTA del PTCP, nella parte in cui vieterebbe l’installazione della SRB nella fascia di rispetto di 300 mt;

- dell’art. 82 delle NTA del PRG, nella parte in cui non consentirebbe l’installazione della SRB in quanto rientrante nella classificazione “g3” ai sensi dell’art. 11 del Regolamento Edilizio;

nonché per l’accertamento e la declaratoria del silenzio-assenso formatosi, ai sensi dell’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003, sull’istanza di autorizzazione presentata da LI Italia S.p.A. in data 29 gennaio 2025, relativa all’installazione di una SRB per rete di telefonia mobile presso il Comune di Comacchio, codice impianto FE44022_015 LIDO DI POMPOSA VIA DUE PIZZI e del conseguente diritto di LI Italia S.p.A. all'installazione ed esercizio del medesimo impianto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Comacchio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 aprile 2026 la dott.ssa MA LL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FA

La ricorrente, gestore autorizzato a progettare, costruire, gestire e modificare una propria rete radiomobile, ha chiesto, il 29 gennaio 2025, l’autorizzazione ai sensi degli artt. 44 e 49 del d.lgs. 259/2003 per l’installazione di una SRB, situata in Comacchio, Via Monte due Pizzi.

Il Comune ha, quindi, provveduto a convocare una conferenza di servizi asincrona, nell’ambito della quale RP ha espresso parere favorevole, mentre il Servizio Urbanistica comunale ha espresso il parere negativo che ha comportato la comunicazione del preavviso di rigetto, essendo stata ravvisata la violazione dell’art. 24 delle NTA del PTCP e dell’art. 82 delle NTA del PRG.

Nonostante la ricorrente avesse presentato osservazioni, rappresentando, in primo luogo, come fossero ampiamente decorsi i termini per la formazione del silenzio assenso, l’istanza è stata, però, rigettata, adottando il provvedimento qui impugnato, in relazione al quale sono stati dedotti i seguenti vizi di legittimità:

1. violazione e falsa applicazione dell’art. 44 del d.lgs. n. 259 del 2003, dell’art. 14 bis della legge n. 241 del 1990, dell’art. 97 Cost e, conseguentemente, dei principi di buon andamento, nonché dell’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990;

2. violazione e falsa applicazione dell’art. 24 delle NTA del PTCP e dell’art. 82 delle NTA del PRG, violazione del principio di buon andamento, disparità di trattamento ed eccesso di potere;

3. violazione e falsa applicazione degli artt. 4 e 8 della L.R. n. 36 del 2001 e degli artt. 43 e 51 del d.lgs. n. 259 del 2023. Tutti gli impianti di telefonia sono definiti come opere di urbanizzazione primaria, aventi carattere di pubblica utilità: dal combinato disposto degli artt. 43 e 51 del d.lgs. 259/2023 emergerebbe la configurabilità di un interesse pubblico, tutelato dall’ordinamento, alla diffusione capillare della rete sul territorio nazionale. Ciò, secondo la tesi di parte ricorrente, impedirebbe ai regolamenti comunali o provinciali di vietare l’installazione di infrastrutture di TLC in determinate zone del proprio territorio, potendo solamente disporre dei criteri generali di localizzazione.

Il Comune si è costituito in giudizio ed ha, in primo luogo, eccepito l’inammissibilità del ricorso nella parte in cui deduce l’illegittimità dell’art. 24 del PTCP ovvero del piano approvato dalla Provincia, in quanto il gravame non è stato notificato a tale ente, con conseguente pretermissione di un contraddittore necessario.

Nel merito, nella difesa del Comune si contesta la formazione del silenzio assenso, nonché la corretta applicazione delle norme, attese: a) l’incompatibilità urbanistica dell’intervento rispetto all’art. 82 delle NTA del PRG 5 “…che non consente nella zona l’installazione di impianti tecnologici rientranti nella classificazione di cui all’art. 11 del Regolamento Edilizio”; b) la violazione dell’art. 24 delle NTA al PTPC della Provincia di Ferrara, il quale tutela il corridoio paesaggistico della Strada Acciaioli “…vietando nuove edificazioni isolate al di fuori dei centri edificati per una fascia di 300 m per lato”.

Rispetto a quest’ultima disposizione, la difesa comunale sottolinea come il vincolo dei trecento metri dall’arteria identificata dal PTCP come “strada panoramica” fosse automaticamente vincolante, a prescindere dalla necessità dell’adozione di un qualsiasi atto attuativo comunale.

Sul piano urbanistico, infine, l’attuale destinazione a verde urbano e attrezzato impedirebbe la localizzazione.

IL si è, dunque, difesa in vista dell’udienza pubblica, respingendo la ricostruzione dei fatti e l’eccezione in rito del Comune.

Entrambe le parti hanno scambiato memorie di replica e all’udienza pubblica del 9 aprile 2026, la causa, su conforme richiesta delle parti, è stata trattenuta in decisione.

TT

Deve essere preliminarmente dato atto che parte ricorrente ha rinunciato all’impugnazione dell’art. 24 del PTCP. Ciò, però, non determina il superamento dell’eccezione in rito introdotta dall’Amministrazione resistente, secondo la quale la mancata notifica del ricorso alla Provincia che tale Piano ha approvato avrebbe determinato l’inammissibilità dell’intero ricorso.

La tesi non può, però, trovare positivo apprezzamento, atteso che l’evocata incompletezza del contraddittorio avrebbe potuto determinare una mera inammissibilità in parte qua del ricorso, ovvero limitata a quella parte in cui tendeva alla caducazione di tale previsione pianificatoria.

Il ricorso risulta, dunque, ammissibile nella parte che ha ad oggetto gli altri atti impugnati, nonché fondato.

Il Tribunale ritiene, infatti, fondata e dirimente la censura formulata nel primo motivo di gravame, con il quale parte ricorrente rappresenta che sull'istanza di autorizzazione unica ai sensi degli artt. 43, 44 e 49 del D. Lgs. n. 259/2003, si è formato il silenzio-assenso, non essendo intervenuto, nel termine di legge (pari a sessanta giorni in ragione della modifica operata dall'art. 18, comma 5, lett. a), n. 2-bis del d. l. n. 13 del 2023, convertito, con modificazioni, dalla L. n. 41 del 2023), un provvedimento espresso di diniego da parte dell'Amministrazione competente (cfr. da ultimo, TAR Lazio, sentenza n. 5309 del 2026).

Invero, la tardività nella conclusione del procedimento può essere almeno parzialmente ricondotta alla rilevante carenza documentale di cui alla richiesta di integrazione (della tempestività della quale si dirà nel prosieguo). A tale proposito la giurisprudenza ha chiarito che “ove l’istanza non sia stata corredata dalla documentazione essenziale, in modo tale che l’amministrazione destinataria sia stata impossibilitata a svolgere il detto accertamento di spettanza del bene, come anche – prima ancora - laddove vi sia una radicale inconfigurabilità giuridica dell’istanza ovvero non ricorra il modello normativo astratto (v. Cons. Stato, VI, 8 luglio 2022, n. 5746), il silenzio assenso non può formarsi, per cui si avrà un’ipotesi di inesistenza dello stesso e non di sua illegittimità” (Consiglio di Stato, sentenza n. 6331/2025).

Nella fattispecie in esame, però, il Comune non ha né sostenuto la tesi che la documentazione mancante potesse essere qualificata come essenziale, né tantomeno ha fornito la prova di una tale rilevanza della documentazione carente.

Peraltro, l’elenco dei documenti ritenuti essenziali per l’espressione del parere di competenza del Servizio Urbanistica del Comune è stato comunicato al SUAP l’11 febbraio 2025 (ovvero dodici giorni dopo la presentazione dell’istanza), ma, ciononostante, il Comune ha inoltrato la richiesta di detti documenti ad IL solo in data 4 marzo 2025, senza precisare alcunché né in ordine alle ragioni che hanno determinato tale dilazione temporale, né in ordine alla rilevanza della documentazione e agli effetti della sua carenza sul perfezionamento del silenzio assenso.

In ragione di tutto ciò deve ritenersi che il silenzio assenso si sia in effetti formato, considerato, in primo luogo, che non è stato rispettato il termine previsto dalla norma per la formulazione della richiesta di integrazione della domanda.

Sul punto il Collegio condivide l’orientamento giurisprudenziale secondo cui “il termine a disposizione del responsabile del procedimento per chiedere integrazioni istruttorie deve considerarsi tassativo, poiché una richiesta tardiva non produce più l’effetto interruttivo del termine per la definizione del procedimento e, correlativamente, per la formazione del silenzio assenso” (così, da ultimo, la sentenza Consiglio di Stato, n. 1272/2026).

Nel caso di specie, l’istanza di IL è stata presentata il 29 gennaio 2025 e, il 5 febbraio, il Comune ha comunicato l’avvio del procedimento, con convocazione della Conferenza di servizi decisoria in forma semplificata asincrona, ai diversi servizi comunali, all’RP e alla stessa IL, assegnando quindici giorni per la richiesta di documenti o chiarimenti e 45 giorni per l’invio delle determinazioni.

L’11 febbraio 2025, il Servizio urbanistica ha indirizzato al SUAP una nota, indicando tutta la documentazione integrativa necessaria, ma il SUAP ha inoltrato la richiesta di documentazione integrativa ad IL solo in data 4 marzo 2025.

Tale tempistica evidenzia, dunque, la violazione del primo tassativo termine fissato dalla normativa (ovvero quello di quindici giorni per richiedere l’integrazione di documentazione), in quanto, contrariamente a quanto affermato dal Comune nella propria difesa, non può attribuirsi effetto sospensivo del termine procedimentale alla richiesta interna formulata da uno dei soggetti parte della conferenza di servizi al SUAP. Affinché il decorso dei termini procedimentali possa essere sospeso è necessario, infatti, che la richiesta della documentazione essenziale ai fini della decisione sia inoltrata al soggetto che ha presentato l’istanza.

Secondo l’orientamento giurisprudenziale maggioritario, infatti, la legge individua “quale unica causa di sospensione (e non di interruzione) del suddetto termine, la richiesta di documentazione integrativa, a patto che essa sia inoltrata all’interessato entro quindici giorni dalla ricezione della istanza” (cfr. da ultimo, Cons. St., sentenza n. 898/2025).

Peraltro, si può prescindere dall’approfondire ulteriormente gli effetti di tale violazione, considerato che, nel caso di specie, non risulta rispettato nemmeno il termine finale per la conclusione del procedimento.

Il termine di sessanta giorni per la conclusione del procedimento, infatti, è dettato nell’interesse del richiedente l’autorizzazione e decorre dalla presentazione dell’istanza, potendo essere interrotto (nell’interesse dell’amministrazione procedente) solo per il periodo in cui l’impossibilità di procedere all’esame della domanda sia imputabile al richiedente ovvero per il periodo intercorrente tra il ricevimento della richiesta di integrazione documentale da parte dello stesso e il momento del deposito di quanto richiesto.

Nel caso di specie dalla presentazione della domanda alla richiesta di integrazione della documentazione sono decorsi trentaquattro giorni (dal 30 gennaio, giorno successivo alla presentazione della domanda, al 4 marzo 2025, giorno del ricevimento della richiesta di integrazione documentale da parte di IL). I termini del procedimento sono stati, quindi, sospesi da tale data e fino al deposito della documentazione, avvenuto il 10 marzo 2025. Il giorno successivo, l’11 marzo 2025, il Comune ha inviato il preavviso di rigetto, che ha visto la presentazione di osservazioni il 21 marzo successivo. L’Amministrazione ha, però, provveduto solo in data 29 aprile 2025. Dunque, dalla presentazione delle osservazioni di IL all’adozione della determinazione conclusiva sono decorsi ulteriori trentotto giorni. Ne deriva che, poiché nessun effetto sospensivo può essere attribuito alla prima richiesta di integrazione documentale datata 11 febbraio 2025, in quanto essa era rivolta al SUAP e non direttamente ad IL, cui i documenti mancanti indicati in tale nota sono stati richiesti solo il 4 marzo 2025 (con conseguente sospensione dei termini da tale data e fino all’integrazione del 10 marzo 2025) e ciò ha determinato la “consumazione” di ben trentaquattro giorni prima della richiesta di integrazione documentale e il procedimento si è concluso solo dopo ulteriori trentotto giorni dalla presentazione delle osservazioni di IL, l’impugnato diniego deve essere annullato, in quanto tardivamente adottato (settantadue giorni dopo la presentazione della domanda).

Né può essere considerato rilevante in senso contrario il preavviso di rigetto, dal momento che la giurisprudenza è ormai costante nel ritenere che “nei procedimenti disciplinati dall’art. 44 del D. L.vo n. 259/2003, l’art. 10 bis della L. n. 241/90 trova applicazione, ma con la precisazione che il preavviso di rigetto non produce effetti sospensivi, e tampoco interruttivi, del termine di cui all’art. 44, comma 10, del D. L.vo n. 359/2003” (Cons. Stato, Sez. VI, 5 febbraio 2025, sentenza n. 898/2025), per cui “allorché l’amministrazione comunale intenda evitare la formazione del silenzio-assenso dovrà far pervenire al soggetto istante il preavviso di rigetto in tempo utile perché l’interessato possa presentare, nei successivi dieci giorni, memorie di osservazioni, e poter poi adottare il provvedimento finale di diniego entro il termine di sessanta giorni decorrenti dalla presentazione della istanza…” (cfr. sempre la sentenza del Consiglio di Stato n. 898/2025).

Potrebbe invero dubitarsi della razionalità di una disciplina che da un lato impone comunque l’adempimento del preavviso di rigetto, ma, dall’altro lato, impedisce in realtà, nella sostanza, l’effettivo “dialogo procedimentale”, cui l’istituto ex art. 10- bis della legge generale sul procedimento è preordinato, riducendo in modo irragionevole i tempi residui dell’amministrazione per poter esaminare le controdeduzioni dell’impresa e quindi determinarsi conclusivamente sull’esito della procedura. Ma il Collegio, in ragione del principio di certezza e di calcolabilità delle decisioni, non ritiene di doversi discostare dalla citata giurisprudenza elaborata dal Giudice di appello.

Il provvedimento, dunque, non poteva più intervenire il 29 aprile 2025, essendo il termine da tempo scaduto.

Né la determinazione n. 621 del 29 aprile 2025 può essere considerata alla stregua di un intervento in autotutela, non essendo stati compiutamente individuati i requisiti formali e sostanziali previsti per l’esercizio del suddetto potere, primo fra tutti l’effettivo interesse pubblico al ripristino della legalità (cfr., ex multis , T.A.R. Campania, Napoli, VII, n. 2450/2023; T.A.R. Puglia - Lecce, II, n. 9/2015; id., n. 1460/2023; id., III, nn. 636/2023 e 446/2023).

Ne deriva l’inefficacia di tale determinazione ai sensi dell’art. 49 ter del d.lgs. n. 259 del 2003 che, a sua volta, richiama il comma 8 bis dell’art. 2 della legge n. 241 del 1990.

Ciò preclude a questo giudice di entrare nel merito delle, non totalmente prive di fondamento, considerazioni del Comune in ordine alla legittimità del provvedimento adottato con riferimento al suo contenuto: considerazioni che potrebbero rilevare nella sede dell’eventuale esercizio dell’autotutela, laddove ne ricorressero ancora i presupposti, tenuto conto che, data la pendenza del giudizio, non pare potersi essere formato quel legittimo affidamento che giustifica la previsione normativa del rispetto di un termine ragionevole per l’intervento ai sensi dell’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990.

Attesa la particolarità della controversia, le spese del giudizio possono trovare compensazione tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, accerto il silenzio-assenso formatosi sull’istanza autorizzatoria avanzata dalla ricorrente, dichiara l’inefficacia, ai sensi dell’art. 49 ter del d.lgs. n. 259 del 2003 della determinazione impugnata.

Dispone la compensazione delle spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Carpentieri, Presidente

MA LL, Consigliere, Estensore

Alessio Falferi, Consigliere

L'ST	IL PRESIDENTE
MA LL	Paolo Carpentieri

IL SEGRETARIO