Pubblicato il 03/03/2026

N. 00324/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00866/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 866 del 2022, proposto da
IE GL e CI MA RI, rappresentati e difesi dagli avvocati Mauro Fiorona e LO Loda, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Castione della Presolana, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Fabio Boni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

in parte qua, della deliberazione di C.C. del Comune di Castione della Presolana n. 5 del 18 febbraio 2022, pubblicata sul BURL il 22 giugno 2022, avente ad oggetto “ Nuovo Documento di Piano, variante generale al Piano dei Servizi, al Piano delle Regole, alla componente geologica, idrogeologica e sismica del P.G.T. - esame osservazioni e controdeduzioni - approvazione definitiva ”, laddove ha introdotto la previsione di un parcheggio pubblico in corrispondenza dell'area dei ricorrenti;

di ogni altro atto conseguente, pregresso e comunque connesso e, in particolare, della deliberazione di C.C. del Comune di Castione della Presolana n. 15 del 29 giugno 2021, di adozione della variante generale al PGT.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Castione della Presolana;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato PNRR del giorno 6 febbraio 2026, tenutasi da remoto con modalità telematiche, il dott. LO SI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I ricorrenti sono proprietari di un’immobile sito in Castione della Presolana (Bergamo), contraddistinto al fg. 25, mapp. 4781, 7163 e 4784, posto in fregio alla via Donizetti, immobile che, era ricompreso, nel previgente PGT, all’interno della zona denominata R2A “ residenziale prevalente a media densità ”.

Nel mese di marzo 2021, avviata la procedura di variante generale al PGT, i ricorrenti hanno presentato al Comune resistente un’istanza “ relativa alle scelte urbanistiche per la stesura del Piano di Governo del Territorio ”, avente ad oggetto la realizzazione di un piccolo fabbricato (di circa 25,00 mq, stante la conformazione particolare del modesto lotto, lungo e stretto) da adibire a sede dell’agenzia immobiliare di famiglia e, al contempo, la cessione gratuita al Comune di una porzione del proprio terreno.

Il Comune resistente, con atto datato 10 marzo 2021, in risposta all’istanza si è determinato come segue: « Con riferimento all’oggetto, in cui viene da Lei proposta la cessione al Comune di un terreno con superficie pari a circa 146 mq (di cui 76 mq sul piano ed il rimanente di riva scoscesa), in cambio di una capacità edificatoria ad uso commerciale pari a 30 mq di slp (90 metricubi), l’Amministrazione Comunale comunica di non essere interessata, poiché non ritiene la proposta conveniente ed equa ».

In seguito, con deliberazione di C.C. n. 15 del 29 giugno 2021, il Comune ha adottato la variante generale al PGT con la quale è stata prevista la realizzazione di un nuovo parcheggio pubblico, in corrispondenza dell’area di proprietà dei ricorrenti.

Hanno fatto seguito le osservazioni dei ricorrenti, in data 28 settembre 2021.

Il Comune resistente, con deliberazione di C.C. n. 5 del 18 febbraio 2022, ha approvato la variante al PGT, modificando la destinazione d’uso dell’immobile dei ricorrenti, da R2A “residenziale prevalente a media densità” a “ servizi - parcheggi ”, così motivando in ordine alle osservazioni dei ricorrenti, volte ad ottenere un « Cambio di destinazione d’uso da “servizi - parcheggi” a zona R2 “residenziale esistente” »: « l’area in prossimità del ponte è di interesse pubblico perché potrà essere interessata dal progetto di riqualificazione della zona del ponte e degli spazi pubblici all'intorno. La dimensione la rende comunque inadatta alla destinazione residenziale in quanto troppo stretta ».

Avverso gli atti e i provvedimenti indicati in epigrafe i ricorrenti hanno proposto impugnazione, con ricorso depositato in data 19 ottobre 2022 chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi, in sintesi:

1. il Comune avrebbe, illogicamente e senza una motivazione adeguata, deciso di privare i ricorrenti dell’area edificabile di proprietà, ledendo la loro legittima aspettativa al mantenimento della suddetta destinazione;

2. l’area di proprietà dei ricorrenti sarebbe inadeguata ad ospitare un parcheggio pubblico, con riguardo al dimensionamento e alla conformazione del lotto, con conseguente irragionevolezza della decisione del Comune; la previsione di un parcheggio, poi, sarebbe incoerente con l’assetto di una razionale pianificazione territoriale, perché si tratta di un’area di parcheggio sita all’interna di una zona pedonale del centro comunale

3. la determinazione del Comune sarebbe irragionevole anche in quanto contraddittoria, posto che nelle adiacenze del terreno dei ricorrenti vi sarebbero altre aree adibite a parcheggio sufficienti a coprire le esigenze comunale anche in periodo di affluenza turistica; la scelta del Comune sarebbe sproporzionata e illegittima non avendo l’Ente considerato le proposte alternative presentate dai ricorrenti, che consentirebbero una migliore soddisfazione dell’interesse pubblico e un minor sacrificio dell’interesse dei ricorrenti;

4. la motivazione secondo la quale “l’area in prossimità del ponte è di interesse pubblico perché potrà essere interessata dal progetto di riqualificazione della zona del ponte e degli spazi pubblici all’intorno” sarebbe generica, in quanto, premessa, secondo i ricorrenti, l’inidoneità dell’area di loro proprietà ad ospitare dei parcheggi pubblici, l’Ente avrebbe dovuto precisare in che termini detta area potrebbe assolvere a diverse finalità di interesse pubblico, mutandone semmai la destinazione; inoltre, l’Amministrazione, a fronte della richiesta dei ricorrenti di ripristino della destinazione edificabile R2 “residenziale esistente”, si sarebbe limitata ad affermare che “la dimensione [dell’area] la rende comunque inadatta alla destinazione residenziale in quanto troppo stretta”, senza motivare compiutamente, al riguardo, tenendo conto del fatto che l’art. 5 del Piano delle Regole del PGT contempla tra le destinazioni d’uso ammesse nella zona residenziale anche (e tra le altre) “le attività commerciali con superficie di vendita non superiore a 150 mq”;

5. il Comune avrebbe impresso un vincolo di destinazione a servizi pubblici, eludendo gli obblighi in tema di indennità di esproprio, con la previsione di una soltanto teorica assegnazione di diritti edificatori; in tal senso, la disciplina di PGT si porrebbe in contrasto con la normativa urbanistica contenuta nell’art. 11, l.r. Lombardia n. 12/2005, poiché individuerebbe solo delle ipotetiche cd. “aree di atterraggio” su cui far ricadere la dotazione volumetrica - astrattamente - attribuibile ai ricorrenti, senza al contempo prescrivere alcun dovere a carico degli ambiti di trasformazione e delle zone R2 e R4 di ricevere i diritti edificatori generati dall’area assoggettata a vincolo di destinazione pubblica;

6. poiché, secondo i ricorrenti, il meccanismo compensativo risulta indeterminato, verrebbe in rilievo una previsione di fatto espropriativa senza l’indicazione di alcun effettivo indennizzo.

Si è costituito in giudizio il Comune di Castione della Presolana per resistere al ricorso.

Le parti hanno depositato memorie difensive.

All’esito dell’udienza straordinaria di smaltimento PNRR, tenutasi in data 6 febbraio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Sul primo motivo di ricorso.

I ricorrenti lamentano la lesione dell’affidamento maturato per avere gli stessi confidato sulla destinazione precedente dell’immobile, “R2A residenziale prevalente a media intensità”.

Il Collegio ritiene infondata la censura.

Si richiama, al riguardo, quanto affermato dal Consiglio di Stato, facendo riferimento alla decisione dell'Adunanza plenaria n. 24 del 1999 (e alle decisioni che ad essa hanno fatto conforme seguito, ex plurimis , Cons. Stato, sez. 10 maggio 2023, n. 4749; 05 agosto 2022, n. 6952; 10 febbraio 2022, n. 963): « 9.7.1. La pronuncia citata ha affermato, in primo luogo, che il provvedimento di approvazione del piano regolatore generale o di una sua variante generale compartecipano della natura di atto generale e di atto normativo "nel quale le scelte urbanistiche di carattere generale non devono, di massima, essere sorrette da altra motivazione oltre quella che è dato evincere dall'esame dei criteri di ordine tecnico seguiti per la redazione del piano". 9.7.2. Veniva ribadito, dunque, sui profili attinenti all'insussistenza, di regola, dell'obbligo di motivazione, l'orientamento già espresso da questo Consiglio di Stato, in Adunanza plenaria, con la sentenza n. 37 del 21 ottobre 1980, la quale, nondimeno, già in quella decisione puntualizzava che, se "la motivazione non occorre per gli atti a contenuto generale almeno con altrettanto vigore che per quelli a contenuto determinato", costituisce, correlativamente, ragione di deroga alla regola dell'insussistenza di un obbligo di motivazione c.d. "polverizzata" delle scelte di piano proprio "la specificità ed occasionalità" della decisione, come avviene, ad esempio, nel caso, ivi deciso, di una variante specifica. 9.7.3. In ideale prosecuzione di questo indirizzo, l'Adunanza Plenaria, con la richiamata sentenza n. 24 del 1999, ha affermato che in determinate occasioni anche lo strumento urbanistico generale richiede una "motivazione specifica di certe scelte" e ha individuato nell'ambito della casistica in cui questo avviene - oltre ad altri casi non significativi per la decisione dell'odierno giudizio - le "ipotesi nelle quali vi è un affidamento qualificato del privato". Nella relativa tassonomia sono stati annoverati: i) le ipotesi di precedente convenzione di lottizzazione o di accordi di diritto privato intercorsi tra il comune e i proprietari delle aree, ii) il caso del privato che abbia ottenuto un giudicato di annullamento di un diniego di concessione edilizia o di un silenzio-rifiuto su una domanda edilizia, in ordine alla pretesa di variante di nuove previsioni urbanistiche rilevanti in quanto sopravvenute nel corso del giudizio (dandosi continuità, così, ai principi enunciati da Cons. Stato, Ad. plen., 8 gennaio 1986, n. 1). 9.8. Va puntualizzato, dunque, quanto già traspare dalla disamina dei principi di diritto enucleati dai precedenti menzionati, ovvero che la tutela del legittimo affidamento rispetto all'esercizio dei poteri di pianificazione viene effettuata attraverso l'obbligo di motivazione di quelle scelte dello strumento urbanistico che costituiscono "casi specifici". In questo caso, l'obbligo di (puntuale) motivazione costituisce il "punto di equilibrio" per salvaguardare l'affidamento legittimamente configuratosi in capo al privato titolare dell'interesse legittimo proprietario e l'attribuzione del potere di pianificazione dell'amministrazione da parte dell'ordinamento. Per converso…..la tutela del legittimo affidamento del proprietario non può declinarsi come preclusione al pieno dispiegarsi del potere di pianificazione urbanistica » (Cons. Stato, sez. IV, 18 dicembre 2023, n. 10976).

Nel caso di specie, da un lato, viene in rilievo una variante generale al piano che ha riguardato un riassetto complessivo del territorio comunale o comunque non limitato alla proprietà dei ricorrenti; dall’altro lato, non sono stati dedotti, né dimostrati ulteriori atti puntuali posti in essere dall’Amministrazione e precedenti alla variante impugnata, che abbiano fatto ragionevolmente sorgere in capo ai ricorrenti un legittimo affidamento a non vedersi modificata la destinazione dell’immobile di proprietà.

Pertanto, il motivo deve essere respinto.

2. Sul secondo motivo di ricorso.

I ricorrenti deducono due motivi di asserita inadeguatezza dell’area di proprietà dei ricorrenti ad “ospitare” un parcheggio pubblico:

a) le dimensioni dell’area sarebbero insufficienti per la realizzazione di un parcheggio utile, posto che al massimo, tenendo conto della necessità di prevedere un’area di manovra, sarebbero ricavabili solo tre posti auto;

b) l’introduzione di un parcheggio pubblico nel pieno della zona pedonale frustrerebbe la finalità di decongestionare dal traffico l’area del tessuto urbano che la stessa amministrazione comunale ha reputato di dover preservare.

Il Collegio non ravvisa la fondatezza di nessuna delle due censure.

Per quanto concerne la questione sub a), si conviene con quanto affermato dall’Amministrazione comunale nei propri atti difensivi, laddove ha sottolineato, ragionevolmente, che « in un contesto già urbanizzato e bisognevole di spazi da destinarsi alla sosta, anche le aree di piccole dimensioni, se solo quelle sono disponibili a tal fine, assumono indubbia importanza »; inoltre, « sarà la futura attività di progettazione del parcheggio a rivelare come tale spazio potrà essere proficuamente sfruttato per la sosta del maggior numero possibile di autoveicoli (esistono diverse soluzioni tecniche per raggiungere tale risultato), come pure potrà rilevare la concreta modalità di utilizzo dell’area di sosta (una minima durata della sosta favorirà la turnazione degli autoveicoli, sicchè tale spazio, nell’arco della giornata, potrà persino essere sfruttato da un maggior numero di auto rispetto ad un parcheggio di dimensioni superiori) ».

Tenuto conto, quindi, dell’ampia discrezionalità che caratterizza le determinazioni pianificatorie (con particolare riguardo alle ipotesi di zonizzazione), non può aprioristicamente affermarsi l’inidoneità di un’area a parcheggio ancorché i parcheggi realizzabili siano di numero esiguo.

Con riguardo alla questione sub b), il fatto che l’area di proprietà dei ricorrenti si trovi all’interno dell’area pedonale, non appare un limite logico tale da giustificare una valutazione di manifesta irragionevolezza della previsione di piano, posto che l’utilità dei parcheggi, anche all’interno della zona pedonale, specie in un centro avente vocazione turistica, non può mai dirsi esclusa in via aprioristica.

Pertanto, anche il secondo motivo deve essere respinto.

3. Sul terzo motivo di ricorso.

Secondo i ricorrenti, sarebbe contraddittoria la scelta comunale di introdurre un vincolo di destinazione a parcheggio pubblico, senza tenere conto dell’attuale dotazione di aree per la sosta veicolare nella zona di riferimento.

In particolare, i ricorrenti danno conto del fatto che nelle adiacenze del terreno del terreno di loro proprietà vi sarebbero già aree adibite a parcheggio, quali:

- uno spazio di approssimativi 70 posti auto;

- un’area per il posteggio di almeno 50 veicoli;

- circa 18 stalli lungo la medesima via Donizetti (all’esterno della zona pedonale).

Si tratterebbe, secondo i ricorrenti, di aree a parcheggio il cui dimensionamento è di per sé idoneo al soddisfacimento delle esigenze della zona.

I ricorrenti, poi, si lamentano del fatto che l’Amministrazione non avrebbe considerato la proposta avanzata dai ricorrenti che avrebbe implicato una minimale edificazione dell’area di proprietà GL-RI e contestualmente assicurato al Comune l’acquisizione gratuita immediata di una porzione del medesimo lotto.

Ciò avrebbe determinato uno sproporzionato pregiudizio per i ricorrenti, in assenza di un tangibile beneficio per la collettività.

Il Collegio ritiene che le censure non possano essere accolte.

Anzitutto va ribadito che la realizzazione di ulteriori parcheggi, sia pure in numero ridotto, in un centro a vocazione turistica, non può essere ritenuta manifestamente irragionevole in modo aprioristico, nemmeno laddove, come nel caso di specie, le ulteriori aree di parcheggio a disposizione dell’Amministrazione comunale non siano irrisorie.

Sotto altro profilo, non appare manifestamente irragionevole, né sproporzionato, il mancato accoglimento della proposta avanzata dai ricorrenti, posto che l’approvazione della stessa avrebbe escluso un’utilizzazione dell’area ceduta al Comune coerente con gli scopi indicati in variante, i quali detto, non risultano palesemente irragionevoli.

Pertanto, la censura dedotta deve essere respinta.

4. Sul quarto motivo di ricorso.

Secondo i ricorrenti la determinazione dell’Amministrazione sarebbe contraddittoria e priva di un’adeguata motivazione rispetto alle osservazioni presentate dai primi in sede procedimentale, avendo gli stessi rappresentato l’inidoneità della dimensione dell’area e della larghezza del terreno esistente per poter ricavare numerosi posti auto.

Al riguardo, come sopra ricordato, il Comune ha respinto le osservazioni del ricorrente in quanto « l’area in prossimità del ponte è di interesse pubblico perché potrà essere interessata dal progetto di riqualificazione della zona del ponte e degli spazi pubblici all'intorno. La dimensione la rende comunque inadatta alla destinazione residenziale in quanto troppo stretta ».

Quindi, la motivazione principale per la quale il Comune ha ritenuto di non accogliere né la contestazione di inidoneità dell’area alla realizzazione di parcheggi, né la proposta dei ricorrenti in ordine alle opere da realizzarvi con cessione all’Ente di parte del terreno, è quella legata alla possibilità di utilizzo dell’area nella sua interezza quale pubblico parcheggio in ragione della sua prossimità al ponte e al fatto che la stessa potrà rientrare all’interno del progetto di riqualificazione della zona del ponte e degli spazi pubblici limitrofi.

Si tratta di una motivazione non manifestamente irragionevole e costituente legittimo esercizio dell’ampia discrezionalità riconosciuta ai Comuni nel governo del proprio territorio.

Il fatto che il progetto non fosse “attuale” non è elemento decisivo perché quello qui in contestazione è un atto programmatorio, come tale non richiede che siano già in essere gli atti attuativi.

Sussiste, per contro, la già ricordata potenziale utilità della realizzazione di ulteriori parcheggi sull’area di proprietà dei ricorrenti.

In tal senso, quindi, l’ulteriore passaggio motivazionale (“la dimensione la rende comunque inadatta alla destinazione residenziale in quanto troppo stretta”) ha solo funzione rafforzativa, peraltro ragionevole nella misura in cui il Comune, bilanciando gli interessi in gioco, ha inteso sottolineare come le ridotte superfici in oggetto rendono l’area meno adatta alla destinazione residenziale rispetto a quella a parcheggio indicata dall’Ente.

Pertanto, anche tale censura deve essere respinta.

5. Sul quinto e sesto motivo.

Le due censure possono essere esaminate congiuntamente.

I ricorrenti hanno lamentato, anzitutto, la violazione dell’art. 11, l. r. n. 12 del 2005, in quanto il Comune avrebbe impresso un vincolo di destinazione a servizi pubblici, eludendo gli obblighi in tema di indennità di esproprio, con la previsione di una soltanto teorica assegnazione di diritti edificatori, avendo individuato solo delle ipotetiche cd. “aree di atterraggio” su cui far ricadere la dotazione volumetrica - astrattamente - attribuibile ai ricorrenti, senza al contempo prescrivere alcun dovere a carico degli ambiti di trasformazione e delle zone R2 e R4 di ricevere i diritti edificatori generati dall’area assoggettata a vincolo di destinazione pubblica.

L’art. 21 delle NTA del Piano dei Servizi infatti, individuerebbero solo ipotetiche cd. “aree di atterraggio” su cui far ricadere la dotazione volumetrica - astrattamente - attribuibile ai ricorrenti, senza al contempo prescrivere alcun dovere a carico degli ambiti di trasformazione e delle zone R2 e R4 di ricevere i diritti edificatori generati dall’area assoggettata a vincolo di destinazione pubblica.

Tale indeterminatezza in ordine alla portata applicativa del meccanismo dei criteri compensativi avrebbe quindi introdotto una previsione di fatto espropriativa, cui non corrisponderebbe l’effettivo versamento di un equo indennizzo.

Il Collegio ritiene le censure infondate.

È vero, infatti, che l’art. 21 NTA al PRG (recante “ Criteri per la compensazione delle aree per servizi ”) prevede che « Le aree classificate per servizi, escluse quelle comprese negli Ambiti di Trasformazione individuati dal Documento di Piano, hanno un diritto edificatorio pari a 0,10 mq di SL per ogni mq di area: tali diritti possono essere trasferiti negli Ambiti di Trasfonnazione e nelle zone edificabili, con le modalità specificate dall'articolo 2 delle NTA del Documento di Piano. Le aree di proprietà comunale o pubblica non hanno diritti edificatori da trasferire ».

D’altronde, l’art. 2 NTA (Perequazione e trasferimento dei diritti edificatori) prevede che « I proprietari interessati da piani attuativi, indipendentemente dalle specifiche destinazioni d'uso assegnate alle singole aree, partecipano, in misura proporzionale alle proprietà possedute, alla capacità edificatoria riconosciuta dal PGT e agli oneri per la realizzazione della dotazione di servizi.

I proprietari delle aree dove il Piano dei Servizi prevede la destinazione a servizi pubblici, con esclusione di quelle comprese entro gli Ambiti di Trasformazione, possono richiedere al Comune, in alternativa all'esproprio e/o alla cessione onerosa, di trasferire su altre aree i diritti edificatori nella misura stabilita dal Piano dei Servizi. All'atto del riconoscimento dei diritti edificatori da trasferire, l'area destinata a servizi pubblici che ha generato il diritto volumetrico dovrà essere ceduta gratuitamente al Comune. Le aree oggetto d'immissione dei diritti edificatori altrove maturati sono individuate e regolamentate dal Documento di Piano e dal Piano delle Regole. Per la gestione dei diritti edificatori derivanti dalla cessione gratuita di aree con destinazione pubblica e/o a seguito dell'applicazione della LR 18/2019 è istituito presso il Comune il Registro dei diritti edificatori, pubblico e consultabile, sul quale dovranno essere annotati obbligatoriamente tutti i diritti generati specificandone i mappali di provenienza e quelli di destinazione. I diritti edificatori possono esser utilizzati negli Ambiti di Trasformazione e nelle zone R2 e R4 incrementando la SL (Superficie Lorda) ammessa dal piano fino ad un massimo del 10% ».

Convince, in tal senso, quanto eccepito dal Comune, secondo cui, ove il proprietario dovesse optare per lo sfruttamento dei diritti edificatori compensativi attribuiti dal PGT, in quel momento verrà avviato un apposito procedimento amministrativo finalizzato ad individuare l’area di “atterraggio” ove esercitare la capacità edificatoria da parte del titolare del fondo di “decollo”, senza che tale specifica individuazione debba essere necessariamente prevista nell’ambito dello strumento generale, il quale ben può limitarsi ad una più generale forma di individuazione (“…tali diritti possono essere trasferiti negli Ambiti di Trasformazione e nelle zone edificabili”).

In tal senso, quindi, non si ravvisa né una violazione dell’art. 11, l. r. Lombardia n. 12 del 2005, né una indeterminatezza tale da dar luogo ad un vero e proprio provvedimento espropriativo senza indennizzo.

Pertanto, anche i suddetti motivi di ricorso devono essere respinti.

6. Conclusioni e spese.

Alla luce di quanto precede, il ricorso deve essere respinto.

Le spese di lite devono essere integralmente compensate attesa la particolarità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa integralmente le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 6 febbraio 202, tenutasi da remoto con modalità telematiche, con l'intervento dei magistrati:

LO AB, Presidente

LO SI, Primo Referendario, Estensore

Laura Patelli, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LO SI	LO AB

IL SEGRETARIO