Pubblicato il 03/12/2025

N. 01104/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01044/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1044 del 2024, proposto da:
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Simone Gaetano Diego Inno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bergamo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dalle avvocate Silvia Mangili e Giorgia Giavazzi, con domicilio fisico presso l’Avvocatura Comunale in Bergamo Piazza Matteotti n. 27 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l''annullamento previa sospensione dell’efficacia

- del provvedimento di decadenza dell''autorizzazione e relativa concessione per il commercio su aree pubbliche nel posteggio n.25 del mercato settimanale del lunedì che si svolge in via Spino a Bergamo, notificato il 23.09.2024;

- del provvedimento n. P.G. -OMISSIS- del 27.03.2024, contenente la comunicazione di avvio del procedimento;

- di ogni altro atto presupposto, connesso, collegato e/o consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bergamo;

Visti tutti gli atti della causa;

Vista l’ordinanza cautelare n. -OMISSIS- del 13 gennaio 2025;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 settembre 2025 la dott.ssa RA HI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente è titolare di impresa individuale, che svolge attività di commercio al dettaglio ambulante a posteggio fisso di prodotti ortofrutticoli presso il mercato di Via Spino in Bergamo.

2. In particolare, con ricorso notificato in data 21 novembre 2024 e depositato in data 20 dicembre 2024, espone come tale attività venga svolta in forza di autorizzazione e concessione, che è stata oggetto di provvedimento di decadenza, comunicatogli in data 23 settembre 2024.

Da una comunicazione della società -OMISSIS- risultava che il ricorrente non era in regola con i pagamenti del canone unico relativo agli anni 2022 e 2023 per l’uso del suolo pubblico nel mercato di Via Spino.

3. Pertanto, il Comune di Bergamo, a mezzo pec, in data 27 marzo 2024, aveva comunicato l’avvio del procedimento di decadenza dell’autorizzazione, per mancato pagamento dei canoni relativi alle annualità 2022 e 2023, con possibilità di sanatoria mediante il pagamento dei canoni scaduti, entro il termine di dieci giorni.

4. In data 23 ottobre 2024 il ricorrente ha effettuato in ritardo il pagamento dei canoni scaduti e non corrisposti (cfr. doc. 3 ricorrente), sostenendo di non aver materialmente conosciuto la comunicazione del 27 marzo 2024 (avvio del procedimento), in quanto la pec con la quale la stessa era stata inviata era, in realtà, in uso al commercialista dell’impresa individuale di cui lo stesso è titolare.

5. La decadenza fa sì che gli sia preclusa l’assegnazione stabile del posteggio comunale di via Spino e il ricorrente, in conseguenza della perdita del posto fisso, può solo presentarsi alle ore 8 del mattino e occupare di volta in volta i posteggi lasciati liberi dagli altri commercianti ambulanti, secondo quello che viene definito il metodo della c.d. spunta.

6. In tal modo, al ricorrente viene inibito di accedere, nella primissima mattina, all’area del mercato e di preparare il proprio banco di vendita.

7. La situazione così creatasi, ricorda il ricorrente, non può che comportare un sensibile calo del fatturato, poiché è pacifico che gli avventori del mercato comunale preferiscano rivolgersi ad un commerciante sempre presente nello stesso posteggio a lui riservato, piuttosto che ad un commerciante che inizi la propria attività in ritardo e solo ed esclusivamente in presenza di un posto libero.

8. Il mercato di Bergamo in via Spino è il più rilevante e conosciuto a livello provinciale, con più di cento posteggi utilizzati, e la perdita della possibilità di prendervi parte comprometterebbe l’equilibrio economico del ricorrente.

9. Il ricorrente impugna il provvedimento di decadenza con censure, articolate nell’unico motivo di ricorso, che possono essere così sintetizzate:

a) il provvedimento di decadenza della concessione e relativa autorizzazione sarebbe stato adottato in violazione del Regolamento per l’esercizio del commercio su aree pubbliche, approvato con deliberazione di C.C. n. 56 del 28 marzo 2011 nel quale le sanzioni sono tassativamente previste.

In particolare, l’art. 25, dopo aver indicato alcune violazioni punite con sanzioni previste dalla normativa regionale, precisa che le violazioni del regolamento che non siano già sanzionate in applicazione di altra normativa e le violazioni delle disposizioni contenute nelle ordinanze sindacali e dirigenziali previste da quello stesso regolamento, sono punite ai sensi dell’art. 7 bis del TUEL.

L’art. 26, a propria volta, prevede che in caso di violazioni di particolare gravità o di recidiva possa essere disposta la sospensione dell’attività di vendita, nello specifico mercato, per un periodo non superiore a venti giorni di calendario. Tra queste (lett. d) vi è il mancato pagamento dei tributi e altri oneri comunali relativi all’attività oggetto dell’autorizzazione commerciale. Viene poi disciplinata la revoca dell’autorizzazione al successivo art. 27.

A propria volta, anche nell’art. 27 della L.R. n. 6 del 2010, viene prevista la sospensione dell’attività per un periodo non superiore a venti giorni in caso di violazioni di particolare gravità tra cui il mancato pagamento dei tributi e altri oneri comunali relativi all’attività oggetto dell’autorizzazione commerciale, mentre nell’art. 7 bis TUEL, richiamato nel provvedimento impugnato, non si rinviene alcun riferimento a sanzioni quali la sospensione o la revoca dell’autorizzazione.

Il provvedimento di revoca, pertanto, non avrebbe una sicura base nella normativa di riferimento;

b) il ricorrente si è immediatamente adoperato al fine di sanare la situazione di morosità incolpevole, che sarebbe stata evitata del tutto se le comunicazioni del Comune fossero intervenute in forma cartacea.

Pertanto, viste le circostanze, avrebbero potuto essere applicate diverse soluzioni quali la sospensione per la durata massima di venti giorni. In tal modo, sarebbe stata garantita al Comune la pronta regolarizzazione della posizione del ricorrente, e sarebbe stato tutelato quest’ultimo nella propria veste di titolare del posteggio del mercato, e anche i clienti del mercato comunale.

10. Il Comune si costituiva con memoria depositata in data 3 gennaio 2025 nella quale evidenziava come, a fronte della comunicazione, da parte della società concessionaria del servizio di riscossione del canone, del mancato pagamento da parte del ricorrente del canone relativo alle annualità 2022-2023, veniva inviata a quest’ultimo comunicazione via pec di avvio del procedimento di decadenza dall’autorizzazione e relativa concessione, evidenziando la possibilità di fornire la prova del pagamento entro dieci giorni.

L’indirizzo pec cui la comunicazione era stata inviata era l’indirizzo presente nel Registro delle Imprese sia in INIPEC e, sempre a quest’ultimo indirizzo, in assenza di alcuna comunicazione da parte del ricorrente, decorsi i termini per l’invio di eventuali controdeduzioni, in data 19 settembre 2024, era stato notificato il provvedimento di decadenza.

Il ricorrente si presentava, comunque, al mercato in data 23 settembre 2024 e la Polizia Locale gli ribadiva l’emissione del provvedimento.

Il ricorrente provvedeva al pagamento dovuto solo in data 23 ottobre 2024.

Secondo il Comune, provvedimento doveva essere necessariamente di decadenza, in quanto il Regolamento comunale di istituzione e applicazione del canone patrimoniale di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria, all’art. 12, prevede quale causa di decadenza delle concessioni e autorizzazioni il mancato pagamento del canone.

A propria volta, l’art. 5 del Regolamento comunale per l’esercizio del commercio su aree pubbliche, in ossequio all’art. 15 del D.L. 34/2019 conv. in L. 58/2019, subordina al rilascio di concessione per l’utilizzo di suolo pubblico e al pagamento annuale del relativo canone, l’esercizio dell’attività presso i mercati, le fiere o in posteggi isolati.

Tutte queste disposizioni erano state richiamate nella comunicazione di avvio del procedimento.

La norma che prevede la decadenza della concessione in caso di mancato pagamento del canone vincola l’esercizio del relativo potere, con conseguente inconfigurabilità del vizio di eccesso di potere e infondatezza delle censure avanzate dal ricorrente in merito alla violazione del regolamento comunale.

Infondata sarebbe anche la censura della mancata conoscenza della comunicazione di avvio del procedimento e poi del provvedimento stesso, entrambi comunicati per pec, con conseguente presunzione di conoscenza.

Il ricorrente, del resto, non adduce alcuna causa allo stesso non imputabile che possa superare la presunzione iuris tantum sopra richiamata oltre a non essersi neppure immediatamente adoperato al fine di sanare la situazione di morosità incolpevole.

Il canone, oltretutto, deve essere pagato dai concessionari ogni anno e il ricorrente, titolare della concessione dal 2020, avrebbe comunque dovuto adoperarsi per capire se vi fosse un problema alla base della asserita mancata ricezione degli avvisi di pagamento per gli anni 2022 e 2023, correttamente ricevuti negli anni precedenti.

11. All’esito della camera di consiglio del 9 gennaio 2025 interveniva l’ordinanza cautelare n. -OMISSIS- del 13 gennaio 2025, che accoglieva l’istanza cautelare, ritenendo sussistenti sia il fumus boni iuris che il periculum in mora , con conseguente sospensione del provvedimento di decadenza e immediata reintegrazione del ricorrente nell’originaria posizione di concessionario, previa verifica del regolare pagamento dei canoni nel frattempo maturati.

Per la trattazione del merito del ricorso veniva fissata l’udienza pubblica del 17 settembre 2025.

12. In vista dell’udienza, il Comune produceva documenti e memoria ai sensi dell’art. 73 c.p.a., mentre il ricorrente depositava documento.

13. Il Comune, nella memoria, ribadiva come il ricorrente si fosse ravveduto solo a fronte del provvedimento di decadenza, con evidente assenza di buona fede.

Il ricorrente, anche successivamente all’ordinanza, aveva continuato a non pagare il canone e, pertanto, la misura doveva ritenersi proporzionata a fronte dei successivi mancati pagamenti che si configuravano quale condotta recidivante.

Secondo il Comune, anche il mancato pagamento di una sola annualità può escludere la condizione di regolarità nel pagamento dei tributi locali cui gli enti locali possono subordinare il rilascio o il rinnovo e la permanenza in esercizio delle attività commerciali o produttive.

La normativa nazionale, infatti, non ha posto alcun limite in tal senso.

Si tratta di misure preventive per sostenere il contrasto all’evasione dei tributi locali, che dottrina e giurisprudenza, concordemente, qualificano come sanzioni improprie, forma di coazione indiretta all’adempimento, come confermato dal fatto che, qualora il ricorrente avesse provveduto a pagare dopo la comunicazione di avvio del procedimento, non sarebbe intervenuta alcuna decadenza.

In considerazione del comportamento tenuto da quest’ultimo e della finalità della norma, era evidente come il provvedimento, lungi dall’essere sproporzionato, fosse necessario a fronte delle condotte recidivanti dello stesso.

14. Il ricorrente, a propria volta, in data 17 settembre 2025 depositava ricevuta di pagamento della somma di € 1.182, 50 in data 16 settembre 2025, relativa al canone dovuto per l’anno 2025 e in particolare alle quattro rate in scadenza nei mesi di marzo, maggio, settembre e novembre 2025.

15. All’udienza pubblica del 17 settembre 2025 la causa era discussa e trattenuta in decisione.

16. Il ricorso è fondato e deve essere accolto nei termini di cui in motivazione.

Il Collegio, infatti, non ravvisa motivi per discostarsi da quanto già statuito all’esito della fase cautelare con l’ordinanza n. -OMISSIS- del 13 gennaio 2025.

Disposizioni applicabili nel rispetto del principio di proporzionalità

17. In primo luogo, deve ribadirsi la necessità di accedere ad un’interpretazione del Regolamento di istituzione e applicazione del canone patrimoniale di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria, e del Regolamento per l’esercizio del commercio su aree pubbliche, che sia rispettosa del principio di proporzionalità, quale parametro fondamentale dell’attività amministrativa, come previsto dallo stesso art. 1 L. 241 del 1990l nel suo onnicomprensivo rinvio ai principi dell’ordinamento comunitario.

18. Come già evidenziato in sede cautelare, l’art. 26 del Regolamento per l’esercizio del commercio su aree pubbliche prevede la conseguenza della sola sospensione dell’attività di vendita, oltretutto per un periodo non superiore a venti giorni di calendario, in caso di violazioni di particolare gravità, annoverando, tra queste, il mancato pagamento di tributi e altri oneri comunali relativi all’attività.

Si tratta di una disposizione generale, riferibile all’intera attività esercitata in uno specifico mercato, e quindi certamente anche alla concessione di un posto fisso, quale è il caso di specie.

Nel percorso interpretativo, questa norma si combina con quella sulla decadenza sopra richiamata, rendendo evidente la sproporzione che caratterizza un provvedimento di decadenza adottato saltando la fase intermedia della sospensione.

La progressione sanzionatoria tra sospensione e decadenza costituisce una garanzia inderogabile per il destinatario della sanzione, assicurando a quest’ultimo un’effettiva facoltà di ravvedimento. Per poter escludere la volontà di ravvedimento, infatti, è necessario verificare prima se il destinatario della sanzione abbia compreso esattamente le conseguenze della propria inerzia. Sotto questo profilo, solo la sospensione tutela pienamente il principio di certezza del diritto, in quanto pone il destinatario della sanzione nella stessa condizione materiale della decadenza, ma in modo reversibile.

19. Nello specifico, è stata invece applicata direttamente la ben più grave misura della decadenza dalla concessione, senza considerare che il mancato pagamento del canone è assimilabile al mancato pagamento di tributi e altri oneri comunali, fattispecie per la quale è prevista la sospensione dell’attività, come sopra ricordato.

L’amministrazione ha così fatto riferimento a uno degli esiti della situazione di inadempimento, quello più grave, senza raccordare l’art. 12 del Regolamento di istituzione e applicazione del canone patrimoniale di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria con l’art. 26 del Regolamento per l’esercizio del commercio su aree pubbliche.

20. La stessa giurisprudenza che la difesa del Comune richiama nella propria memoria, depositata ai sensi dell’art. 73 c.p.a. in vista dell’udienza pubblica, conferma la correttezza dell’assunto sopra delineato, e la necessità che la misura della decadenza intervenga a fronte di situazioni tali da richiedere effettivamente il massimo grado di severità.

Nella giurisprudenza in questione, infatti, viene fatto riferimento ad ipotesi in cui il provvedimento era intervenuto a fronte di ripetute violazioni degli obblighi imposti al concessionario (cfr. TAR Catania, Sez. III, 7 agosto 2023 n. 2471 citata dal Comune).

In tali casi, e comunque quando ci si trovi innanzi a situazioni di particolare gravità, è ben possibile che la sospensione dell’attività non si configuri più come misura adeguata, essendo inutile verificare ulteriormente una disponibilità al ravvedimento smentita ripetutamente dai fatti.

Si tratta, però, di fattispecie ben diverse da quella che ha portato al provvedimento impugnato.

21. Non può poi condividersi l’assunto del Comune secondo il quale la natura vincolata del provvedimento e la conseguente mancanza di discrezionalità sul punto escluderebbe la configurabilità non solo del vizio di eccesso di potere, ma anche di quello di “ violazione di legge/regolamento ”.

Nel caso di specie, come già ricordato, l’illegittimità del provvedimento impugnato deriva dalla mancata applicazione del principio di proporzionalità nell’interpretazione delle disposizioni regolamentari.

Queste, pertanto, risultano violate proprio perché vengono applicate attribuendo alle stesse portata e significati non consentiti dall’ordinamento, senza che, a ben vedere, possa avere rilievo la natura vincolata o discrezionale del potere, configurandosi piuttosto un vizio che si colloca “a monte” dell’esercizio dello stesso.

23. Il Comune rileva, altresì, come la normativa nazionale (art. 15 ter D.L. n. 34 del 2019) demandi al potere regolamentare degli enti locali, “ competenti al rilascio di licenze, autorizzazioni, concessioni e relativi rinnovi ”, nonché alla ricezione di SCIA, concernenti attività commerciali o produttive, la possibilità di disporre “ che il rilascio o il rinnovo e la permanenza in esercizio siano subordinati alla verifica della regolarità del pagamento dei tributi locali da parte dei soggetti richiedenti ”.

Tale normativa non avrebbe posto alcun limite minimo per poter ritenere integrata la condizione rappresentata dalla irregolarità del pagamento. Questa, pertanto, potrebbe essere ravvisata e identificata nel mancato pagamento anche di una sola annualità.

24. Anche tale assunto, nei termini indicati dal Comune, non può essere condiviso.

25. In proposito, deve ricordarsi come la qualificazione della fattispecie come irregolarità nel pagamento dei tributi locali non individui automaticamente le conseguenze applicabili all’attività subordinata al pagamento.

In altri termini, se l’irregolarità è un’ipotesi che può essere certamente integrata anche dal mancato pagamento di una sola annualità, le conseguenze, al contrario, non possono essere applicate prescindendo da un’interpretazione corretta e rispettosa dei principi sovraordinati, come in precedenza richiamati.

26. Del resto, tale conclusione non va neppure ad inficiare l’esigenza, certamente legittima, di contrastare “ il diffuso fenomeno dell’evasione dei tributi locali ”, cui fa riferimento la pronuncia delle Sezioni Unite (Cass. civ. S.U. ordinanza 4 maggio 2022 n. 14049) citata dalla difesa del Comune.

L’interpretazione delle disposizioni dei Regolamenti comunali, per come prospettata, non comporta certo che le irregolarità (ovvero i mancati pagamenti dei tributi locali) rimangano senza conseguenze, legittimando così comportamenti non conformi alla disciplina fiscale.

Ciò che rileva è che le conseguenze dei mancati pagamenti, nella loro specifica portata e concreta applicazione, siano determinate nel rispetto del principio di proporzionalità e della necessaria progressione sanzionatoria tra sospensione e decadenza.

Elementi di fatto successivi al provvedimento impugnato

27. Il Comune, in vista dell’udienza di merito, ha prodotto documenti dai quali si evince il carattere recidivante della condotta tenuta dal ricorrente.

Quest’ultimo avrebbe proseguito nella propria condotta di mancato pagamento dei canoni anche nella pendenza del giudizio.

Più precisamente, il ricorrente avrebbe versato il canone dovuto rispettando le scadenze relative al periodo dal 23 settembre 2024 al 13 gennaio 2025, ma successivamente avrebbe omesso di versare gli importi dovuti a partire dalla rata prevista per il 17 marzo 2025.

28. In effetti, è solo il giorno stesso della pubblica udienza che la difesa del ricorrente ha depositato la ricevuta di pagamento del canone dovuto per il periodo dal 17 marzo 2025 al dicembre 2025.

Il pagamento, avvenuto in un’unica soluzione (cfr. doc. depositato in data 17 settembre 2025 da parte ricorrente) in data 16 settembre 2025, configurerebbe un pagamento tardivo rispetto alle rate di marzo e giugno 2025 e, al contempo, un pagamento tempestivo per la rata in scadenza il 30 settembre 2025, e addirittura anticipato rispetto alla rata che va a scadere il 30 novembre 2025 (cfr. doc. 10 e 12 Comune).

29. In disparte ogni considerazione sulla possibilità di considerare tardivo un pagamento in un’unica soluzione di una somma suddivisa in pluralità di rate, alcune scadute e una non ancora scaduta, la legittimità del provvedimento impugnato non può, comunque, essere valutata ex post sulla base di comportamenti successivi, che potranno, al più, essere ritenuti rilevanti, anche sotto il profilo del rispetto del principio di proporzionalità, al momento dell’eventuale adozione di un successivo provvedimento sanzionatorio.

In altri termini, l’effetto conformativo della presente sentenza non riguarda eventuali determinazioni che l’Amministrazione comunale dovesse decidere di adottare a fronte di una persistenza di comportamenti di inadempimento.

Conclusioni

30. Conclusivamente, il ricorso deve essere accolto nei termini di cui in motivazione con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.

31. Per ciò che concerne le spese del presente grado di giudizio la particolarità della situazione, anche in punto di fatto, ne giustifica la compensazione tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 17 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AU ON, Presidente

Ariberto Sabino Limongelli, Consigliere

RA HI, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RA HI	AU ON

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.