Pubblicato il 11/05/2026

N. 08663/2026 REG.PROV.COLL.

N. 08212/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8212 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Giacomo Di Candia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per la Funzione Pubblica, Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

del provvedimento DAGEP n.333/SAA7II-113839 (333D Servizio Sovraintendenti Ass.Ag. Prot.:0042334 del 25/06/2025) notificato il 03.07.2025 con cui il Ministero dell’Interno – Dipartimento della Pubblica Sicurezza – Dir. Centr. per gli Affari Generali e le Politiche del Personale della Polizia di Stato ha opposto diniego all’istanza presentata dal Avv. GIACOMO DI CANDIA ricorrente (già collocato in posizione di fuori ruolo presso “Frontex” per il periodo dal 16.06.2020 al 15.06.2025) del 03.03.2025 al fine di chiedere la concessione della proroga del collocamento in posizione fuori ruolo presso l’Agenzia Europea delle Frontiere e della Guardia Costiera (FRONTEX) dal 16.06.2025 sino al 15.06.2030.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno e di Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per la Funzione Pubblica e di Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale e di Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 marzo 2026 la dott.ssa ER AU e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e DI

1. Il ricorrente, -OMISSIS-, ricopre la qualifica di Assistente Capo coordinatore della Polizia di Stato e, in tale veste, dal 2020 è stato collocato fuori ruolo dall’amministrazione di appartenenza, ai sensi dell’art. 1, l. n. 1114/1962, per aver assunto diversi incarichi presso varie istituzioni ed organizzazioni europee ed internazionali.

Da ultimo ha stipulato un contratto presso Frontex, con la posizione di la posizione di “trainer”, per i nuovi assunti nell’ambito delle attività formative presso l’Accademia di Formazione sita in Almada – Lisbona, dove ha svolto la funzione di esperto di frontiera e docente in materia di normative europee sull’immigrazione che regolamentano l’ingresso ed il soggiorno all’interno dei Paesi dell’UE.e sul controllo delle frontiere. Frontex ha rinnovato la sua posizione sino al 15 giugno 2030.

Il Ministero dell’Interno, ha sempre autorizzato la permanenza del Sig. -OMISSIS- in posizione di fuori ruolo. A seguito della richiesta di rinnovo del contratto con Frontex, il 3 marzo 2025, ha presentato una nuova istanza, per la collocazione in permanenza in “fuori ruolo” per ulteriori cinque anni dal 16 giugno 2025 al 15 giugno 2030 per poter espletare le mansioni di esperto in falso documentale nella posizione di European Border and Coast Guard Officier –Basic Level – Grado FG IV, accolta solo in parte dall’amministrazione resistente sino al 6 giugno 2025, con nota del 3 luglio 2025.

1.1. Alla luce del diniego opposto egli ha avversato detta decisione, proponendo il presente ricorso che ha affidato ai seguenti motivi di illegittimità:

“ 1. – Violazione dell’art. 97 Cost. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 – difetto di motivazione. Eccesso di potere per irragionevolezza, difetto di istruttoria, contraddittorietà. Sviamento .” in quanto la motivazione addotta per giustificare il diniego – l’aver “ avviato una serie di interventi […] funzionali al graduale recupero delle risorse impiegate presso altri enti e/o amministrazioni, anche all’estero, attese le impellenti e pressanti esigenze di servizio e la nota carenza organica, pertanto non verranno concessi ulteriori periodi di proroga ” – è apparente e generica e denota il difetto di istruttoria, non avendo valutato la specifica posizione del ricorrente, senza neppure indicare lo specifico interesse pubblico né le esigenze organizzative perseguite, non bilanciando la decisione con l’interesse del richiedente, con un grave difetto di istruttoria. Ha poi evidenziato l’arbitrarietà nella decisione di concedere il rinnovo per un solo anno, senza indicare le ragioni poste a fondamento di tale determinazione.

Ha quindi concluso per l’annullamento del provvedimento impugnato, previa sospensione cautelare.

1.2. Si è costituita la Presidenza del Consiglio dei Ministri il 7 agosto 2025, eccependo il suo difetto di legittimazione passiva.

1.3. La difesa erariale, in pari data, ha depositato una memoria per il Ministero dell’Interno, in cui ha difeso la correttezza del suo operato, osservando che la decisione dell’amministrazione è connotata da un amplissimo grado di discrezionalità, e che, pertanto, il relativo procedimento – disciplinato in linea generale dall’art. 58, D.P.R. n. 3 del 1957 – non è un vero e proprio procedimento amministrativo ad istanza di parte, quanto piuttosto un procedimento ad iniziativa officiosa, anche nel caso in cui vi si innestino, come nel caso di specie, "richieste" del dipendente. Ha aggiunto che il collocamento fuori ruolo oltre che essere discrezionale è anche, per sua natura, temporaneo e prescinde da esigenze personali del dipendente. Nell’ambito di tale decisione sostiene che “ il Capo della Polizia — Direttore generale della pubblica sicurezza ha stabilito il limite temporale massimo di sei anni continuativi di fuori ruolo presso enti ed organismi internazionali. Pertanto, alla naturale scadenza dei provvedimenti, non viene concessa ulteriore proroga, qualora sia stato superato detto termine. ”, non potendosi ammettere un collocamento in tale posizione “ sine die ”.

1.3. Con on ordinanza cautelare, Tar Lazio, sez. I quater, 21 agosto 2025, n. 4486, il collegio ha accolto la richiesta del ricorrente, ritenendo che “ nel bilanciamento dei contrapposti interessi proprio della valutazione in ordine al periculum in mora - meriti tutela l’interesse del ricorrente a conservare la res adhuc integra fino alla definizione del merito del ricorso” .

1.4. Il Ministero intimato ha depositato la prima memoria ai sensi dell’art. 73 c.p.a. insistendo nelle sue conclusioni. In particolare la difesa erariale, costituendosi anche per il Ministero dell'Economia e delle Finanze, ha eccepito il suo difetto di legittimazione passiva, domandane l’estromissione.

1.5. All’udienza pubblica del 10 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. In primo luogo va scrutinata l’eccezione sollevata dalla difesa erariale in merito al difetto di legittimazione passiva di alcune delle amministrazioni intimate.

Ebbene, il procedimento in esame (che si connota per la sua peculiarità) prevede il coinvolgimento dei Dicasteri indicati e della Presidenza del Consiglio dei Ministri al fine di “ di verificare, nell’ipotesi in cui l’istanza sia favorevolmente esitata, il rispetto del contingente complessivo di cinquecento unità previsto dall’art. 1 della legge n. 1444 del 1962 [sicché] risulta evidente che, ove il Ministero competente all’adozione dell’atto autorizzatorio ritenga di non concederlo, non sussiste alcuna ragione per coinvolgere nel procedimento altri organi, che certamente non potrebbero superare la determinazione negativa del Ministero proponente; pertanto, per evidenti ragioni di economia procedimentale e in assenza di alcun effettiva esigenza di natura sostanziale, l’acquisizione dell’autorizzazione del Dipartimento della Funzione Pubblica e dei pareri dei Ministeri citati dalla disposizione richiamata non risulta necessaria laddove il procedimento debba concludersi con il rigetto dell’istanza ” (cfr. Tar Latina, I, 16 novembre 2023, n. 785 e Tar Milano, IV, 19 dicembre 2023, n. 3094).

Se ne ricava, quindi, che la partecipazione al procedimento di tali amministrazioni non implica che sia rimessa loro alcuna valutazione di ordine discrezionale, sulla decisione finale di autorizzare o meno la collocazione del dipendente “fuori ruolo”.

Per tali ragioni va, quindi, disposta l’estromissione della Presidenza del Consiglio del Ministri e del M.E.F.

4. Nel merito il ricorso è fondato e va accolto nei termini di seguito meglio precisati.

4.1. Le parti negli scritti difensivi concordano sulla circostanza che il provvedimento di autorizzazione al cd. “fuori ruolo” sia connotato da ampli margini di discrezionalità; dissentono, invece, sulla correttezza della decisione assunta da parte dell’amministrazione resistente (Ministero dell’Interno) e sul corretto esercizio di tale discrezionalità.

4.2. Ciò posto, la fonte normativa primaria del collocamento fuori ruolo dei pubblici dipendenti è costituita dall’art. 58, D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, che prevede che “ Il collocamento fuori ruolo può essere disposto per il disimpegno di funzioni dello Stato o di altri enti pubblici attinenti agli interessi dell’amministrazione che lo dispone e che non rientrino nei compiti istituzionali dell’amministrazione stessa. L’impiegato collocato fuori ruolo non occupa posto nella qualifica del ruolo organico cui appartiene; nella qualifica iniziale del ruolo stesso è lasciato scoperto un posto per ogni impiegato collocato fuori ruolo .”.

Il collocamento fuori ruolo è, quindi, un istituto modificativo del rapporto di pubblico impiego che, di norma e fatte salve specifiche disposizioni di legge, è fondato sul presupposto della destinazione del pubblico dipendente al disimpegno, presso un’amministrazione o un ente diverso da quello di appartenenza, di funzioni attinenti agli interessi dell’amministrazione che lo dispone.

La decisione di porre il dipendente fuori ruolo è rimessa alla valutazione discrezionale dell’amministrazione datrice di lavoro, non rientrando tra i diritti attribuiti al lavoratore, potendo essere legittimamente denegata.

4.3. Questo collegio, nell’ambito di tale discrezionalità, ribadisce, in coerenza con precedenti di sezione, che può essere ragionevole e coerente con il perseguimento degli scopi dell’amministrazione datrice di lavoro porre un limite temporale massimo oltre il quale non si possa prolungare la condizione di “fuori ruolo”, imponendo, quindi, un lasso temporale sorpassato il quale il dipendente è tenuto a scegliere se prolungare la propria esperienza al di fuori dell’amministrazione, rassegnando le proprie dimissioni, oppure rientrare in servizio.

Trattasi di un principio che non è sconosciuto all’ordinamento e che, in determinati e specifici casi, è confluito in disposizioni di legge (si veda l’art. 1, co. 68, l. n. 190/2012).

4.4. Tuttavia, nel caso di specie, l’assenza di un’espressa disposizione legislativa o regolamentare (o comunque di una regola contenuta in un atto a carattere generale) volta ad introdurre in generale un limite temporale per la permanenza fuori ruolo avrebbe imposto all’amministrazione di analizzare (e decidere) la domanda di parte ricorrente svolgendo compiute valutazioni, considerando e valutando la specifica posizione del ricorrente (con riferimento agli incarichi svolti in posizione di fuori ruolo e a quello che avrebbe dovuto svolgere, alle ragioni per cui era maggiormente conforme all’interesse della p.a. un suo rientro, etc.).

Valutazioni e considerazioni particolari che sono state del tutto omesse.

Dagli atti di causa emerge piuttosto che il Ministero dell’Interno, nel valutare le istanze di rinnovo del collocamento “fuori ruolo” pervenute nel 2023-2025, abbia voluto surrettiziamente introdurre – in via di mera prassi o comunque con un atto non avente carattere generale – un limite temporale generale massimo, pari a sei anni, applicandolo indifferentemente a tutti i propri dipendenti (senza peraltro aver previamente svolto, né una puntuale verifica del numero complessivo di dipendenti che si collocano in posizione di fuori ruolo in rapporto all’organico complessivo di ogni specifico ruolo; né una verifica del numero e il tipo di organizzazioni europee ed internazionali in cui tali dipendenti prestano servizio e la loro cointeressenza con gli interessi dell’amministrazione di appartenenza; né un’analisi della peculiarità delle posizioni dei vari soggetti interessati, sotto il profilo del lasso di tempo trascorso fuori ruolo, della possibilità di immediato e utile impiego degli stessi in specifiche posizioni – anche in ragione del ruolo operativo o meno degli stessi – nonché in ultimo sull’effettiva sussistenza di un interesse della p.a. al rientro degli stessi).

Un tale modo di procedere non appare in linea con tutti i principi che informano l’attività dell’amministrazione – anche quale datrice di lavoro – e in particolare con i principi di trasparenza, correttezza e buon andamento, che richiederebbero che l’adozione di criteri generali per il collocamento fuori ruolo dei dipendenti (specie se volte a introdurre requisiti e limiti inderogabili non previsti dalla normativa vigente) avvenga con atti amministrativi generali – adottati all’esito di una puntuale istruttoria, svolta secondo la normativa di riferimento – e posti a conoscenza dei dipendenti attraverso adeguati meccanismi di pubblicità.

Appare evidente, allora, che, in assenza di un tale atto di carattere generale idoneo a stabilire un termine massimo inderogabile, il Ministero, se per un verso poteva certamente assumere come uno dei criteri di valutazione delle istanze la durata del periodo fuori ruolo (individuando come periodo di durata ragionevole quello di sei anni, ritenuto in linea con quelli previsti da altre discipline, e segnatamente dall’art. 168 d.p.r. n. 18/1967 e dal decreto interministeriale n. 104/2016), al contempo non poteva prescindere dal considerare tale criterio generale, in relazione alla specificità dei diversi casi concreti, considerando tutti gli altri elementi rilevanti ed esprimendo una valutazione delle diverse istanze sorretta da un’adeguata motivazione.

4.5. Ebbene, tale valutazione, nella specie, è stata totalmente omessa, come si ricava dalla stringatissima motivazione spesa a sostegno del diniego opposto.

5. Dalle considerazioni che precedono deriva, pertanto, l’accoglimento del ricorso, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato e obbligo della p.a. di riesaminare la posizione del ricorrente.

6. Le spese di lite, avuto riguardo alla peculiarità della vicenda, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, disposta l’estromissione della Presidenza del Consiglio del Ministri e del M.E.F., lo accoglie, nei termini di cui in motivazione.

Dispone l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

IN Giuseppe Lanzafame, Presidente FF

ER AU, Referendario, Estensore

Dario Aragno, Referendario

L'SO	IL PRESIDENTE
ER AU	IN Giuseppe Lanzafame

IL SEGRETARIO