Pubblicato il 01/04/2026

N. 01026/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00039/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 39 del 2026, proposto da
Iseda S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B852ECFEB9, B852ED0F8C, rappresentata e difesa dagli avvocati Riccardo Rotigliano, Giuseppe Acierno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Siciliana Assessorato Regionale delle Infrastrutture e della Mobilità Centrale Unica di Committenza di Lavori e Servizi di progettazione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, domiciliataria ex lege in Catania, via Vecchia Ognina, 149;
Società di Regolamentazione dei Rifiuti Messina Area Metropolitana, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- del provvedimento di esclusione del RTI dal lotto 1, CIG: B852ECFEB9, del 12.12.2025;

- del provvedimento di esclusione del RTI dal lotto 2, CIG: B852ED0F8C, del 12.12.2025;

-  del verbale di gara n. 2495 del 03.12.2025 (non pubblicato sul portale di gara), col quale la stazione appaltante ha avviato, per entrambi i lotti, il procedimento di soccorso istruttorio.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Siciliana Assessorato Regionale delle Infrastrutture e della Mobilità Centrale Unica di Committenza di Lavori e Servizi di progettazione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 marzo 2026 il dott. AN FI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Società di Regolamentazione dei Rifiuti (SRR) Area Metropolitana, avvalendosi della Centrale unica di committenza di Lavori e Servizi di progettazione regionale, ha indetto una procedura di gara aperta per l’affidamento del servizio di “ spazzamento e lavaggio strade, raccolta e trasporto dei rifiuti urbani ed altri servizi di igiene pubblica in 21 Comuni della SRR “Messina area metropolitana” S.c.p.a .”.

La gara è stata divisa in due lotti, ricomprendenti Comuni diversi tutti rientranti nell’area di responsabilità della citata SRR.

La società ricorrente, in qualità di mandataria del RTI composto, altresì, dalla EA S.r.l. e dalla OI S.r.l., ha presentato istanza di partecipazione per entrambi i lotti, ritenendo che le ditte ricomprese nel raggruppamento temporaneo fossero in possesso, in maniera cumulativa, come prescritto dal punto 6.4., del disciplinare, dei requisiti di partecipazione.

Al riguardo, le società anzidette avrebbero dichiarato in domanda e avrebbero presentato certificazioni attestanti l’avvenuto svolgimento del servizio di raccolta porta a porta nei diversi Comuni indicati.

Per quanto attiene alla capacità tecnico-professionale, di interesse ai fini di causa, il punto 6.3. del disciplinare ha previsto, tra gli altri requisiti, per il lotto n. 1, la precedente esecuzione di “ almeno un contratto, relativo ad un Comune e/o un comprensorio di almeno 30.000 abitanti, per un servizio di raccolta differenziata porta a porta, con la modalità puntuale, nell'ambito del quale è stata raggiunta una percentuale di raccolta differenziata di almeno il 65% ”, mentre, per il lotto 2, di “ almeno un contratto, relativo ad un Comune e/o un comprensorio di almeno 45.000 abitanti, per un servizio di raccolta differenziata porta a porta, con la modalità puntuale, nell'ambito del quale è stata raggiunta una percentuale di raccolta differenziata di almeno il 65% ”.

Nel corso della procedura, la Centrale unica di committenza regionale ha avviato il soccorso istruttorio in favore del RTI ricorrente, chiedendo chiarimenti, per entrambi i lotti, avuto riguardo al requisito di cui al punto 6.3. succitato, in merito alla circostanza dell’avvenuto svolgimento di servizi di raccolta “ con modalità puntuale ”.

In risposta, l’RTI ha presentato due distinte memorie, una per lotto, con cui, con dichiarazione dal contenuto identico, ha affermato di aver svolto “ un servizio di raccolta differenziata “porta a porta” con modalità puntuale ai sensi del D.M. 20 aprile 2017 come da certificati di regolare esecuzione prodotti in allegato al documento n. 17 “Documentazione relativa ai requisiti di capacità tecnica professionale di cui al punto 6.3 ”.

Nonostante tale integrazione, la Centrale unica di committenza regionale, con gli atti impugnati, ha disposto l’esclusione dal RTI dalla gara per entrambi i lotti, sulla scorta della seguente motivazione: “ Si esclude il R.T.I. ED S.R.L. (CAPOGRUPPO) - EA SR (MANDANTE) - OI SR (MANDANTE)”, con riferimento al requisito di cui al punto 6.3) del Disciplinare di gara, in quanto dai certificati di regolare esecuzione allegati non si evince almeno un comune dove ha svolto un servizio di raccolta differenziata “porta a porta”, con modalità puntuale, né ha allegato dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà attestante l’avvenuta esecuzione del servizio con “modalità puntuale ”.

In definitiva, l’Amministrazione ha contestato al RTI escluso di non aver prodotto alcuna documentazione attestante l’avvenuto svolgimento del servizio di raccolta porta a porta con modalità puntuale.

Il ricorso avverso l’esclusione dalla procedura selettiva di cui trattasi risulta essere stato ancorato ad un unico motivo con cui è stata dedotta la “ Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 99 e 100 del d.lgs. n. 36/2023 – Violazione e/o falsa applicazione dei paragrafi 6.3 e 6.4 del disciplinare di gara – Eccesso di potere per difetto di istruttoria a travisamento di fatti ”.

Sotto un primo profilo, parte ricorrente sostiene come il d.m. 20 aprile 2017 avrebbe chiarito in cosa consista la modalità puntuale del servizio di raccolta porta a porta. In particolare, l’art. 3 prevede come “ L'identificazione delle utenze avviene mediante l'assegnazione di un codice personale ed univoco a ciascuna utenza, secondo quanto precisato all'art. 5 ”, ossia “ L'identificazione dell'utenza a cui è associata la misurazione puntuale della quantità di rifiuto avviene in modalità diretta e univoca, attraverso idonei dispositivi elettronici di controllo integrati nel contenitore o nel sacco con cui il rifiuto è conferito [c.d. R-fid], ovvero mediante idonee attrezzature installate in appositi punti di conferimento quali ad esempio i contenitori con limitatore volumetrico. Il riconoscimento avviene mediante il codice utenza, ovvero attraverso altre modalità di univoca identificazione che permettano di risalire al codice utenza anche attraverso ad esempio il codice fiscale dell'utente titolare dell'utenza e dei suoi familiari conviventi ”.

Tanto premesso, per entrambi i lotti, le imprese costituenti l’RTI avrebbero prodotto certificazioni comunali in cui sarebbe stato chiarito che l’espletamento del servizio sia stato effettuato mediante la fornitura di kit per la raccolta differenziata muniti di RFID per il riconoscimento delle utenze domestiche e non domestiche, con conseguente attestazione di svolgimento di un servizio di raccolta con modalità puntuale.

Da qui, l’errore commesso dalla Centrale di committenza nell’adozione dei provvedimenti di esclusione impugnati.

Sotto diverso profilo, poi, gli stessi atti gravati avrebbero motivato l’esclusione anche sulla scorta del concorrente profilo che la parte ricorrente non abbia “ allegato dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà attestante l’avvenuta esecuzione del servizio con “modalità puntuale ”.

Al riguardo, andrebbe precisato come tutte le ditte del RTI abbiano sottoscritto e presentato apposita dichiarazione sul possesso dei requisiti di gara, con le quali è stato ricapitolato il contenuto delle certificazioni depositate.

Ad ogni modo, comunque, la citata dichiarazione sostitutiva non sarebbe stata neppure richiesta ai fini della comprova dei requisiti di cui trattasi, né sarebbe stata comunque necessaria, tenuto conto dei certificati di buona esecuzione comunque presentati in gara, in grado ex se a fornire piena prova circa il possesso dei requisiti speciali in argomento.

2. Si è costituito in giudizio il solo Assessorato regionale delle Infrastrutture e della Mobilità - Centrale unica di committenza di lavori e servizi di progettazione, che ha chiesto di essere estromesso dal giudizio per difetto di legittimazione passiva, mentre non si è costituita in giudizio la SRR, pur ritualmente intimata.

3. Con memoria e successiva replica finale, la società ricorrente ha insistito per l’accoglimento delle proprie ragioni, controdeducendo sull’infondatezza dell’eccezione sollevata dalla controparte pubblica.

4. All’udienza pubblica del 25 marzo 2026 il ricorso è passato in decisione.

5. Il Collegio deve anzitutto procedere con la delibazione dell’eccezione in rito sollevata dalla difesa erariale.

L’eccezione è infondata.

Per effetto dell’entrata in vigore della l.r. n. 12/2023, che ha modificato il contenuto della precedente l.r. n. 12/2011 (con cui era stato, in un primo momento, recepito il primo codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. n. 163/2006 e che oggi, invece, per effetto dell’anzidetta novella del 2023, ha recepito le disposizioni del nuovo codice degli appalti di cui al d.lgs. n. 36/2023), all’art. 9 è stato previsto come “ La Centrale unica di committenza dei contratti pubblici della Regione siciliana, di cui agli articoli 62 e seguenti, Parte III, Titolo I del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, ottenuta la qualificazione ai sensi dell'articolo 63 e dell'allegato II.4 del medesimo decreto legislativo n. 36/2023, provvede alla progettazione e all'affidamento di lavori, di servizi e forniture o di entrambe le tipologie contrattuali anche per i livelli superiori a quelli di qualifica. […] 3.  La Centrale unica di committenza regionale dei contratti pubblici ferma restando l'autonomia procedurale delle articolazioni dei Dipartimenti e degli uffici speciali, nella qualità di centri di costo della Stazione Appaltante Regione siciliana è così articolata: a)  per l'affidamento di lavori e di servizi di architettura e ingegneria, dall'Assessorato regionale delle infrastrutture e della mobilità - Dipartimento regionale tecnico (DRT), che si avvale prevalentemente delle sue strutture per l'affidamento dei servizi di architettura e ingegneria e dell'Ufficio regionale di committenza (URC), già UREGA (Ufficio regionale espletamento gare d'appalto), struttura intermedia dello stesso DRT, per l'affidamento dei lavori previsti dall'articolo 62 del decreto legislativo n. 36/2023; b)  per l'acquisizione di beni e servizi, dall'Assessorato regionale dell'economia "Centrale unica di committenza per l'acquisizione di beni e servizi", istituita dall'articolo 55 della legge regionale 7 maggio 2015, n. 9 e successive modificazioni. […] ”.

Al comma 5, del medesimo articolo 9, è stato poi precisato come “ L'Assessorato regionale delle infrastrutture e della mobilità e l'Assessorato regionale dell'economia disciplinano, ciascuno nell'ambito di propria competenza, l'organizzazione e il funzionamento delle strutture di cui alle lettere a) e b) del comma 3, compresi l'attuazione e la gestione dei processi digitali e gli adempimenti contemplati dall'articolo 19 del decreto legislativo n. 36/2023 ” (come occorso, da ultimo, col d.a. n. 22 del 17 febbraio 2025); mentre, al successivo comma 6 è stato chiarito che “ L'Ufficio Regionale di Committenza (URC) subentra nelle funzioni svolte dalla struttura centrale e dalle sezioni provinciali dell'UREGA. Ogni richiamo in disposizioni legislative regionali vigenti alla struttura centrale ed alle sezioni provinciali dell'UREGA si intende riferito all'Ufficio Regionale di Committenza (URC) ”.

Tra le richiamate funzioni dell’URC, incardinato presso l’Assessorato resistente, rientra, altresì, la gestione delle gare per l’affidamento dei servizi per la raccolta dei rifiuti, atteso il tenore dell’art. 15, della l.r. n. 9/2010, secondo cui “ il servizio di gestione integrata dei rifiuti è affidato dalle S.R.R. in nome e per conto dei comuni consorziati, secondo le modalità previste dall’articolo 202 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 e secondo quanto stabilito dalla normativa comunitaria. Le stesse società, avvalendosi dell’Ufficio regionale per l’espletamento di gare per l’appalto di lavori pubblici, possono individuare, sulla base del piano d’ambito e nel rispetto dell’articolo 23 bis del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito con modifiche dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 e successive modifiche ed integrazioni, il soggetto incaricato di svolgere la gestione del servizio per i comuni consorziati ”.

Ricapitolando, allo stato la Regione Siciliana risulta essere dotata di una Centrale unica di committenza dei contratti pubblici, divisa, sul piano operativo, in due rami di cui, il primo, incardinato presso l’Assessorato dell’Economia (“ Centrale unica di committenza per l'acquisizione di beni e servizi ”), mentre, il secondo, di interesse ai fini di causa, presso l’Assessorato regionale delle Infrastrutture e della Mobilità - Dipartimento regionale tecnico (DRT), che si avvale prevalentemente delle sue strutture per l'affidamento dei servizi di architettura e ingegneria e dell'Ufficio regionale di committenza (URC), già UREGA (Ufficio regionale espletamento gare d'appalto).

Tanto chiarito e tenuto conto che il braccio operativo della Centrale di committenza regionale che ha adottato i provvedimenti di esclusione oggi impugnati risulti essere incardinato presso l’Assessorato resistente, non sussistono valide ragioni per disporre l’estromissione dal giudizio di quest’ultimo, con sua conseguente piena legittimazione a contraddire.

Del resto, pur a volersi sostenere, in astratto, che l’URC sia semplicemente subentrato alle funzioni in precedenza svolte dall’UREGA, senza alcuna innovazione sostanziale della disciplina in materia (cosa di cui si dubita alla luce della novellata l.r. n. 12/2011 e del successivo d.a. n. 22 del 17 dicembre 2025), non può non essere rilevato come il C.g.a., con decisione che si intende richiamare in questa sede processuale, abbia già avuto modo di precisare che la generale “[…] carenza di legittimazione passiva dell'U.R.E.G.A. trova eccezione in presenza di ricorsi proposti prima dell'aggiudicazione definitiva e rivolti essenzialmente avverso atti compiuti dal medesimo ufficio regionale, atteso che in tale fase gli atti adottati dall'U.R.E.G.A. non sono ancora stati assorbiti nel provvedimento finale della stazione appaltante e conservano autonoma rilevanza lesiva ! (C.g.a., sent. n. 343/2020).

Per quanto precede, pur a tacere le innovative funzioni assegnate all’URC rispetto all’UREGA, nel caso in esame sussiste, comunque, alla luce dell’insegnamento giurisprudenziale succitato, la legittimazione passiva dell’Assessorato intimato nel quale il ramo della centrale di committenza rilevante nell’odierno giudizio trova la sua collocazione organica, venendo in rilievo l’impugnativa di provvedimenti di esclusione dalla gara adottati prima dell’aggiudicazione finale.

6. Risolta la questione pregiudiziale de qua , il ricorso nel merito è infondato e non può trovare accoglimento.

7. Il sistema di raccolta porta a porta con modalità puntuale si basa sui seguenti pilastri: i) identificazione dell'utenza, tanto che ciascun cittadino riceve contenitori o sacchi dotati di un microchip (TAG) o codice a barre univoco; ii) misurazione dei conferimenti, mediante scansione del chip e registrazione del numero di volte che il rifiuto indifferenziato viene esposto; iii) calcolo della tariffa, tanto che la bolletta si divide in una quota fissa (copertura dei costi generali) e una quota variabile, determinata dal numero di svuotamenti effettuati oltre una soglia minima prestabilita.

Gli obiettivi di un sistema di tal fatta sono quelli dell’applicazione, in concreto, del principio generale in materia ambientale del “ chi inquina paga ”, positivizzato per la prima volta dalla raccomandazione n. 128 del 26 maggio 1972 dell’OCSE, poi recepito sia al livello internazionale con la Dichiarazione di Rio del 1992 che in ambito comunitario, da ultimo, con la direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008.

Con ciò, si mira a perseguire, da un lato, una maggiore equità fiscale (pagamento in base all’effettivo utilizzo del servizio con premialità per chi effettua in modo corretto la raccolta differenziata) e, dall’altro lato, una progressiva riduzione del rifiuto non riciclabile, con conseguente aumento della percentuale della raccolta differenziata e del recupero dei residui domestici e non.

Sul piano squisitamente normativo, l’antefatto giuridico di tale sistema di raccolta è rappresentato dalla legge n. 147/2013 (legge di stabilità 2014) che, all’art. 1, co. 667 e 668, ha introdotto la possibilità per i Comuni di sostituire la TARI tradizionale con una tariffa di tipo corrispettivo, basata sulla misurazione puntuale dei rifiuti prodotti.

In sede attuativa, il d.m. 20 aprile 2017 del Ministero dell’Ambiente ha stabilito i criteri ufficiali per i sistemi di misurazione della quantità di rifiuti, specificando: i) le modalità di identificazione dell'utenza (tramite codici univoci e TAG); ii) i parametri di misurazione: la tariffa può essere calcolata in base al volume (litri dei contenitori) o al peso dei rifiuti conferiti; iii) l'obbligo di registrare almeno il numero di conferimenti della frazione indifferenziata (rifiuto secco residuo).

In definitiva, il sistema di raccolta porta a porta con modalità puntuale si caratterizza per essere un peculiare modo di organizzazione del servizio, che necessita dell’utilizzo di contenitori in grado di identificare le utenze che abbiano effettuato il conferimento, oltre che di registrare l’avvenuta esposizione di rifiuti indifferenziati, andando così a consentire il superamento della TARI, basata sui soli dati di superficie dell’abitazione / attività commerciale e numero di abitanti, ad opera di un sistema tariffario che ponga maggiori costi in capo a quei soggetti che facciano, in concreto, un uso più intensivo del servizio di raccolta dei rifiuti indifferenziati.

8. Tanto chiarito sul piano generale e venendo ai fatti di causa, dalle certificazioni prodotte in sede di gara dal RTI e depositate in atti, non si evince in alcun punto che i servizi espletati dalle ditte mandanti e dalla mandataria in passato siano riferibili, ovvero inquadrabili, nell’ambito di attività di raccolta porta a porta di tipo puntuale, posto che tutte le certificazioni si limitano a precisare come i servizi svolti siano di “ raccolta porta a porta ”, senza alcun riferimento alla modalità puntuale.

Né giovano alla parte ricorrente le successive affermazioni contenute nei medesimi certificati di avvenuta distribuzione agli utenti di raccoglitori RFID.

Come si è in precedenza anticipato, per vero, la raccolta con modalità puntuale rappresenta un vero e proprio sistema che passa (anche, ma non solo) dalla distribuzione di raccoglitori in grado di consentire l’identificazione degli utenti, ma che comporta, in successione, la capacità di misurazione e di registrazione della quantità di rifiuto indifferenziato esposta da ciascuna utenza ai fini dell’applicazione finale di una tariffa che vada oltre la tradizionale TARI.

In un contesto di tal fatta, la mera distribuzione dei raccoglitori RFID non è dunque sufficiente per potersi sostenere di aver svolto un servizio di raccolta porta a porta di tipo puntuale, posto che tale modalità di gestione del servizio deve essere, anzitutto, deliberata dai competenti organi consiliari e, successivamente, essere realizzata in concreto mediante l’esecuzione di tutte le fasi prodromiche (identificazione utenza e misurazione rifiuto indifferenziato) per consentire l’applicazione della speciale tariffa sui rifiuti che, a differenza della TARI, valorizza il concreto uso del servizio di raccolta.

Di tali circostanze non v’è traccia nelle certificazioni di parte ricorrente che, si ribadisce, fanno espresso riferimento, soltanto, all’effettuazione del generico servizio porta a porta, mentre il disciplinare di gara, al punto 6.3., prevedeva espressamente, per l’integrazione del secondo requisito ivi elencato, che il servizio svolto a favore di un Comune di 30.000 (lotto 1) ovvero di 45.000 abitanti (lotto 2) riguardasse la raccolta porta a porta “ con modalità puntuale ”.

9. Pur convenendosi con la parte ricorrente sul fatto che il requisito in questione avrebbe dovuto essere comprovato da apposite certificazioni e non da mere dichiarazioni sostitutive, come espressamente stabilito dalla lex specialis , dall’esame delle attestazioni prodotte in sede di gara e depositate in atti non si evincono elementi sufficienti per ritenere illegittima l’esclusione disposta dall’Amministrazione regionale resistente.

10. Per le suesposte ragioni, non avendo parte ricorrente comprovato il possesso dell’anzidetto requisito di carattere speciale per la partecipazione alla gara di cui trattasi, il ricorso va respinto in quanto infondato.

11.1 Le spese di lite possono essere compensate tra parte ricorrente e Assessorato regionale resistente, alla luce della memoria di mera forma presentata da quest’ultimo, ad eccezione della richiesta di estromissione dal giudizio, comunque respinta come dato atto in precedenza.

11.2. Non si dà luogo, invece, alla liquidazione delle spese in favore dell’intimata SRR in quanto non costituita in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate tra parte ricorrente e Amministrazione regionale resistente.

Nulla spese per la Società di Regolamentazione Rifiuti (SRR) Area Metropolitana Messina.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AU NT, Presidente

AN FI, Primo Referendario, Estensore

Francesco Fichera, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN FI	AU NT

IL SEGRETARIO